政府會(huì)計(jì)信息披露存在的問題及對(duì)策

崔婷 朱久霞

【摘 要】 文章針對(duì)政府會(huì)計(jì)信息披露問題，分析了在政府會(huì)計(jì)信息中存在的信息使用者方面、信息披露本身及信息監(jiān)督機(jī)制三方面問題，并針對(duì)存在的問題，從制定法律法規(guī)、建立政府會(huì)計(jì)體系、綜合運(yùn)用會(huì)計(jì)核算、建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度、轉(zhuǎn)變政府和民眾觀念以及加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)信息監(jiān)督方面，提出了解決問題的建議。

【關(guān)鍵詞】 政府會(huì)計(jì)信息； 信息披露； 政府會(huì)計(jì)體系

一、政府會(huì)計(jì)信息披露概述

政府會(huì)計(jì)信息披露是指通過一定的方式，利用某些媒介，將反映政府財(cái)務(wù)運(yùn)行狀態(tài)和績效的相關(guān)信息公之于眾的行為。在我國，政府會(huì)計(jì)信息披露包括披露各種國家機(jī)關(guān)及納入財(cái)政撥款的事業(yè)單位的會(huì)計(jì)信息。

《中華人民共和國政府信息公開條例》于2008年5月1日開始實(shí)施，其出臺(tái)是為了提高政府信息的透明度，使公民的知情權(quán)得到更好實(shí)現(xiàn)，以便參與民主管理。政府會(huì)計(jì)信息作為公民了解政府財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況的重要途徑也必然需要公開，《條例》第十條第四項(xiàng)規(guī)定“財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告應(yīng)該由縣級(jí)以上各級(jí)人民政府和相關(guān)部門主動(dòng)公開”為政府會(huì)計(jì)信息披露提供了法律依據(jù)。但在現(xiàn)實(shí)中，政府會(huì)計(jì)信息披露有很多不足之處，不僅披露的信息質(zhì)量不高，而且許多有價(jià)值的信息本應(yīng)成為公民和社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策或民主監(jiān)督的依據(jù)，卻只在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部流傳，當(dāng)權(quán)者在這場會(huì)計(jì)信息監(jiān)督的博弈中既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判者，成為唯一的信息壟斷者。

二、政府會(huì)計(jì)信息披露存在的問題

（一）信息使用者范圍狹窄

政府會(huì)計(jì)信息的使用者是不能忽視的一個(gè)群體，信息披露的目的是為了滿足信息使用者的信息獲知需求，對(duì)使用者的正確定位至關(guān)重要。

國家的權(quán)力屬于人民，人民將自身的權(quán)利讓渡一部分給政府是為了國家整體秩序的維護(hù)和追求美好的生活，因此廣大民眾必然具有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。政府會(huì)計(jì)信息披露是政府的義務(wù)和公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，每一位普通的公民都應(yīng)該被納入政府會(huì)計(jì)信息使用者的范圍。我國現(xiàn)行會(huì)計(jì)規(guī)范并沒有對(duì)信息使用者范圍進(jìn)行清晰的界定，但從已有的零星規(guī)定來看，公民的權(quán)利沒有得到足夠重視。1997年的《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》第12條規(guī)定：“總預(yù)算會(huì)計(jì)信息，應(yīng)符合預(yù)算法的要求，適應(yīng)國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理和上級(jí)財(cái)政部門及本級(jí)政府對(duì)財(cái)政管理的需要”。從以上規(guī)定可以看出，政府會(huì)計(jì)信息主要供相關(guān)國家機(jī)關(guān)使用，作為國家主人的廣大民眾并不是信息的首要使用者，在這個(gè)信息社會(huì)中，廣大民眾由于被信息邊緣化而失去了群眾財(cái)務(wù)監(jiān)督及作出相應(yīng)經(jīng)濟(jì)決策的依據(jù)，民眾和國家機(jī)關(guān)嚴(yán)重信息不對(duì)稱。

（二）信息披露不完整

1.我國預(yù)算會(huì)計(jì)制度采取收付實(shí)現(xiàn)制的核算基礎(chǔ)，收付實(shí)現(xiàn)制強(qiáng)調(diào)收入與支出和現(xiàn)金的收支行為的緊密聯(lián)系，所有非現(xiàn)金交易不計(jì)入收入和支出，許多隱性債務(wù)諸如政府為企業(yè)擔(dān)保產(chǎn)生的或有債務(wù)或者政府拖欠的工資等通過收付實(shí)現(xiàn)制并不能得到反映，這易產(chǎn)生政府財(cái)務(wù)信息不完整的惡果。財(cái)務(wù)信息不完整使政府對(duì)于負(fù)債缺少危機(jī)感，使相關(guān)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行預(yù)算管理和民眾進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策時(shí)易出現(xiàn)失誤，對(duì)于政府的財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況失去準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)依據(jù)。

2.我國還沒有實(shí)行統(tǒng)一規(guī)范的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，政府會(huì)計(jì)信息披露主要通過將政府的預(yù)決算報(bào)告公布的方式，預(yù)算報(bào)告主要反映政府的預(yù)算規(guī)劃，決算報(bào)告反映政府的預(yù)算執(zhí)行情況，并且現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)包括總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)和事業(yè)單位會(huì)計(jì)三個(gè)部分，各個(gè)部分采取各自形式的財(cái)務(wù)報(bào)表，三者在報(bào)表制定方面沒有統(tǒng)一規(guī)定。通過預(yù)決算報(bào)告披露給廣大信息使用者的只是政府財(cái)務(wù)預(yù)算和決算方面的信息，并不能反映政府財(cái)務(wù)信息的全貌，對(duì)于收益、負(fù)債與凈資產(chǎn)等重要信息沒有全面的反映，在預(yù)算編制粗放時(shí)，更無法很好反映政府受托責(zé)任的履行情況。

對(duì)于相關(guān)國家機(jī)關(guān)來說，由于缺乏政府資產(chǎn)和負(fù)債的整體情況，不利于其分析政府的財(cái)務(wù)績效，作出正確的政策選擇；對(duì)于公眾和社會(huì)團(tuán)體來說，不利于其利用政府披露的財(cái)務(wù)信息進(jìn)行投資判斷和社會(huì)監(jiān)督的執(zhí)行。

（三）信息監(jiān)督機(jī)制不完善

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，會(huì)計(jì)監(jiān)督工作日益重要。在我國，政府的預(yù)決算報(bào)告由審計(jì)部門這一國家機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)，缺乏中立審計(jì)機(jī)構(gòu)監(jiān)督，導(dǎo)致的直接結(jié)果便是政府向外公布的預(yù)決算報(bào)告的真實(shí)性得不到保證。在美國，不論是聯(lián)邦還是地方政府的財(cái)務(wù)報(bào)告都必須經(jīng)過獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)后才能交給國會(huì)，審計(jì)機(jī)構(gòu)的中立性是政府會(huì)計(jì)信息披露真實(shí)性的重要保證。

除了審計(jì)部門的審計(jì)工作，人大對(duì)政府預(yù)決算報(bào)告的審查也是重要的監(jiān)督機(jī)制，我國人大的審查時(shí)間一般為1個(gè)月，而國外立法機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算報(bào)告的審查時(shí)間普遍長于2個(gè)月。在德國，立法機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算的審查時(shí)間一般為4個(gè)月，美國的國會(huì)預(yù)算審查可能長達(dá)8個(gè)月，印度和我國一樣是亞洲重要的發(fā)展中國家，同為“金磚四國”的成員，其立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的審查時(shí)間也有75天左右。人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其對(duì)政府預(yù)決算報(bào)告的審查是加強(qiáng)政府財(cái)政監(jiān)督的重要途徑，是保證政府會(huì)計(jì)信息披露真實(shí)性的重要保障，雖然審查時(shí)間的長短不能說明一切，但是其可以從一個(gè)側(cè)面反映我國政府會(huì)計(jì)信息監(jiān)督機(jī)制的確亟待完善。

三、完善政府會(huì)計(jì)信息披露的對(duì)策

（一）制定政府會(huì)計(jì)信息披露方面的法律法規(guī)

法律是改革的先行者，法律能為改革掃除障礙，以其強(qiáng)制力為制度構(gòu)建提供幫助。縱觀美國政府會(huì)計(jì)改革的歷史可以發(fā)現(xiàn)法律在其整個(gè)過程中的作用難以估量。

為完善我國的政府會(huì)計(jì)信息披露，應(yīng)該首先從制定相關(guān)法律法規(guī)入手，由于相關(guān)制度還不成熟，而法律具有穩(wěn)定性等特點(diǎn)一旦制定修改難度比較大，可以嘗試從制定譬如《政府會(huì)計(jì)信息公開條例》等行政法規(guī)開始，明確規(guī)定政府會(huì)計(jì)信息披露的方式、內(nèi)容、時(shí)限和違法責(zé)任，對(duì)于信息使用者狹窄的問題，在行政法規(guī)中應(yīng)該明文規(guī)定公民和國家機(jī)關(guān)具有平等的信息獲取權(quán)利，將信息披露規(guī)定為政府的義務(wù)，以保證信息披露的及時(shí)有效，使公民的知情權(quán)能落到實(shí)處。

我國于2008年5月1日開始實(shí)施《中華人民共和國政府信息公開條例》，雖然在促進(jìn)政府信息公開方面有一定作用，但其對(duì)于“國家秘密”沒有準(zhǔn)確的界定，致使實(shí)踐中政府在信息公開時(shí)常以此理由搪塞。為解決政府會(huì)計(jì)信息披露中出現(xiàn)的類似問題，在《政府會(huì)計(jì)信息公開條例》中應(yīng)該對(duì)何為涉及“國家秘密”的政府會(huì)計(jì)信息進(jìn)行明確的界定，以更好地促進(jìn)政府會(huì)計(jì)信息公開。

在條件成熟后，可以嘗試制定《政府會(huì)計(jì)信息公開法》，從行政法規(guī)上升為法律，提高其法律位階使政府會(huì)計(jì)信息公開得到更好保障。

（二）建立政府會(huì)計(jì)體系

我國現(xiàn)在只有預(yù)算會(huì)計(jì)制度，并沒有真正意義上的政府會(huì)計(jì)體系，改革現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度，建立完善的政府會(huì)計(jì)體系是大勢所趨，也是我國預(yù)算管理制度改革的需求。

預(yù)算會(huì)計(jì)著重關(guān)注的是預(yù)算的規(guī)劃和執(zhí)行，并不能完整反映政府的整體經(jīng)濟(jì)資源狀況和實(shí)際負(fù)債。為了更好地掌握國家的整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，對(duì)于資源和負(fù)債都了如指掌，需要嘗試建立政府會(huì)計(jì)體系，將預(yù)算會(huì)計(jì)作為政府會(huì)計(jì)的一個(gè)重要部分。只有這樣才能更好地發(fā)揮政府會(huì)計(jì)的職能和作用，使政府會(huì)計(jì)信息披露更完整，透明度更高。

（三）會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)的綜合運(yùn)用

權(quán)責(zé)發(fā)生制的核算基礎(chǔ)有自身的優(yōu)點(diǎn)，其以應(yīng)收和應(yīng)付為標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算收入和支出，可以真實(shí)反映政府某個(gè)會(huì)計(jì)時(shí)段的財(cái)務(wù)信息，但參看各個(gè)國家的政府會(huì)計(jì)改革經(jīng)驗(yàn)，都是在考慮自身實(shí)際的情況下采取適當(dāng)?shù)臋?quán)責(zé)發(fā)生制，很少有國家在采取權(quán)責(zé)發(fā)生制以后就完全放棄收付實(shí)現(xiàn)制，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的國家也有一張“現(xiàn)金流量表”，即是其沒有完全放棄收付實(shí)現(xiàn)制信息的明證。在權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制兩者之間，還存在修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制和修正的收付實(shí)現(xiàn)制。

權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制各有其側(cè)重點(diǎn)，相對(duì)于權(quán)責(zé)發(fā)生制，收付實(shí)現(xiàn)制也有其自身的優(yōu)點(diǎn)，并且其并非不能并存，只有將它們結(jié)合起來才能真正反映政府財(cái)務(wù)信息的全貌。應(yīng)該在逐步向權(quán)責(zé)發(fā)生制靠近的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同的政府業(yè)務(wù)活動(dòng)，靈活綜合運(yùn)用會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，發(fā)揮其各自的優(yōu)勢為我所用，達(dá)到全面反映政府財(cái)務(wù)信息和效率的目的。

（四）建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度

在建立政府會(huì)計(jì)體系和采取適度的權(quán)責(zé)發(fā)生制核算基礎(chǔ)的條件下，應(yīng)該嘗試建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。構(gòu)建政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度是最近討論比較多的話題，也是急需嘗試建立的制度。

現(xiàn)行的政府會(huì)計(jì)信息披露主要采取公布預(yù)決算報(bào)告的形式，但由于其主要反映的是預(yù)算規(guī)劃和執(zhí)行情況，因此無法實(shí)現(xiàn)將政府財(cái)務(wù)整體情況公之于眾的目的。而譬如《政府工作報(bào)告》中也有與政府財(cái)務(wù)有關(guān)的信息，但缺乏財(cái)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)的人很難將其與政府的財(cái)務(wù)活動(dòng)聯(lián)系起來。只有在政府會(huì)計(jì)體系下，采取適度的權(quán)責(zé)發(fā)生制核算基礎(chǔ)，建立真正的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，公布政府整體財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況，才能體現(xiàn)政府受托責(zé)任的真實(shí)履行情況，增強(qiáng)政府會(huì)計(jì)信息的透明度，提升公民對(duì)政府的信任。

建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，在公布經(jīng)過審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)表的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)報(bào)表的注釋，將一些具有專業(yè)知識(shí)的部分通俗化，使普通民眾都能正常理解，同時(shí)通過注釋將一些抽象報(bào)表無法解釋清楚的信息詳細(xì)化，增加報(bào)表的信息披露量。

（五）轉(zhuǎn)變政府和民眾的觀念

我國由于長期受封建思想的影響，一方面政府高高在上思想根深蒂固；另一方面民眾權(quán)利意識(shí)比較單薄。我國是人民民主專政的國家，政府需要牢記的是其管理國家的活動(dòng)最終目的不是維護(hù)自身的統(tǒng)治，而是為了廣大民眾的幸福最大化，其只是公民權(quán)利的受托者，披露政府會(huì)計(jì)信息只是忠實(shí)履行自身義務(wù)，不是一種恩賜，并且充分披露會(huì)計(jì)信息，可以降低行政成本增強(qiáng)民眾對(duì)政府的信任感，促進(jìn)社會(huì)和諧建設(shè)。很多政府官員唯恐會(huì)計(jì)信息披露會(huì)導(dǎo)致社會(huì)失控，不能正確看待信息公開化，需要做的便是通過長期的教育、國家機(jī)關(guān)的內(nèi)部懲罰措施及批判的輿論氛圍助其轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念。

現(xiàn)在是一個(gè)公民權(quán)利意識(shí)得到發(fā)展的時(shí)代，但很多公民對(duì)自身的政治權(quán)利仍陌生，需要廣大媒體的幫助，營造一個(gè)重視自身政治權(quán)利的氛圍，并且信息社會(huì)中信息就是資源，可以直接轉(zhuǎn)化為財(cái)富，鼓勵(lì)公民強(qiáng)調(diào)自身的知情權(quán)，不僅是公民財(cái)政民主監(jiān)督的基礎(chǔ)，也可以通過政治權(quán)利從而間接創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利益。群眾的力量是偉大的，只有公民的權(quán)利意識(shí)提高，重視自身權(quán)利的維護(hù)，才能從根本上給予政府壓力提高政府會(huì)計(jì)信息的透明度。

（六）加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)信息監(jiān)督

加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)信息監(jiān)督，保證披露的會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性可以從以下兩點(diǎn)入手，首先改變我國由審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)會(huì)計(jì)信息進(jìn)行審計(jì)的方式，審計(jì)機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)與財(cái)政部門有千絲萬縷的聯(lián)系必然難以做到完全的中立，借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，由獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)政府會(huì)計(jì)信息進(jìn)行審計(jì)是解決此問題的不二之選。在實(shí)踐中，上市公司的財(cái)務(wù)狀況需要受到獨(dú)立的會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審查，可以從中得到啟發(fā)并在考慮我國實(shí)際的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮社會(huì)力量，與社會(huì)上存在的優(yōu)秀審計(jì)師事務(wù)所簽訂定向合同，由其進(jìn)行政府會(huì)計(jì)的審計(jì)工作，同時(shí)出臺(tái)相關(guān)的法律規(guī)定對(duì)審計(jì)事務(wù)所的行為進(jìn)行規(guī)范，加強(qiáng)社會(huì)輿論和公眾監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)包庇行為，立即廢止合作合同，以保證審計(jì)工作的中立性。

加強(qiáng)人大對(duì)于政府會(huì)計(jì)信息的審查也是強(qiáng)化監(jiān)督的方式之一，人大對(duì)于政府提交的預(yù)決算報(bào)告不僅需要延長審查時(shí)間以保證質(zhì)量，更重要的是需要提高人大代表對(duì)預(yù)決算報(bào)告的重視性，人大代表享有人民所賦予的神圣權(quán)利，是通過選舉出來的人民利益的代表者，因此需要為了人民的權(quán)益認(rèn)真審查預(yù)決算報(bào)告以了解政府的財(cái)務(wù)狀況，清楚政府是怎樣花費(fèi)納稅人的每一分錢，保證政府會(huì)計(jì)信息披露的真實(shí)性。

【參考文獻(xiàn)】

［1］ 路軍偉.我國政府會(huì)計(jì)改革取向定位與改革路徑設(shè)計(jì)［J］.會(huì)計(jì)研究，2010（8）.

［2］ 李曉慧.基于多元化目標(biāo)的政府會(huì)計(jì)管理范圍研究［J］.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（5）.

［3］ 王淑杰.論我國政府預(yù)算制度的完善——兼論美國現(xiàn)代政府預(yù)算制度［J］.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（12）.

［4］ 劉光忠.關(guān)于推進(jìn)我國政府會(huì)計(jì)改革的若干建議［J］.會(huì)計(jì)研究，2010（12）.

［5］ 甘宇晗.我國政府會(huì)計(jì)信息披露問題研究［D］.碩士學(xué)位論文，2007.

［6］ 顧忠恒.我國政府會(huì)計(jì)信息披露中存在的問題及其對(duì)策［D］.碩士學(xué)位論文，2010.