構(gòu)建耕地保護的長效機制

劉彥隨

耕地是土地之精華，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之根基。耕地不僅是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，同時也是穩(wěn)定經(jīng)濟社會秩序、保障糧食和生態(tài)安全、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要物質(zhì)條件。耕地資源不僅與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展緊密相聯(lián)，也與人民的生產(chǎn)與生活息息相關(guān)。

構(gòu)建長效機制是耕地和基本農(nóng)田保護的核心問題。當(dāng)前，耕地保護亟需面向保障糧食安全、促進農(nóng)民增收、滿足發(fā)展用地需求、優(yōu)化區(qū)域生態(tài)環(huán)境等多重目標。在耕地資源總量有限條件下，部分目標之間在某種程度上是相互沖突、相互矛盾的，如保障糧食安全與促進農(nóng)民增收、保障經(jīng)濟發(fā)展用地需求與保障糧食安全。但是，只要機制到位，這些矛盾完全可以規(guī)避、破解。

體系：各方參與、政府管理、雙重路徑、多管齊下

理論上，耕地和基本農(nóng)田保護長效機制需要解決“誰保護”、“誰負責(zé)”、“怎介入”、“怎樣?！边@一系列問題。參考空間、時間、主體等多維視角的耕地保護途徑探索，以及國內(nèi)外耕地保護典型經(jīng)驗，我國的耕地保護應(yīng)著力構(gòu)建“各方參與、政府管理、雙重路徑、多管齊下”的耕地和基本農(nóng)田保護機制（圖1）。

耕地資源具有經(jīng)濟產(chǎn)出、社會承載、生態(tài)服務(wù)等眾多功能，其公共屬性決定了耕地保護責(zé)任的共同性。應(yīng)著力改變當(dāng)前 “中央政府積極、地方政府消極”、“國土部門積極、其他部門消極”、“農(nóng)民被動承擔(dān)、其他主體無關(guān)”的耕地保護格局，由“一家管、大家用”轉(zhuǎn)向“大家管、大家用”，使耕地保護成為國家、地方政府、企業(yè)及耕地承包者共同的理念和目標。為此，需要明確耕地保護責(zé)任主體既包括各級政府、農(nóng)村居民，也包括各類企業(yè)、城市居民；需要協(xié)調(diào)各級職能部門，將建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財政等相關(guān)職能部門納入耕地保護目標管理制度；需要按照“誰破壞誰恢復(fù)、誰受益誰補償”的原則，厘清各方主體責(zé)任與義務(wù)。

耕地資源保護強調(diào)各方參與，主要指各方都有耕地保護的責(zé)任與義務(wù)。由于耕地資源利用與保護具有顯著的公共產(chǎn)品特征，加之耕地保護的個體理性容易造成集體的非理性，客觀上需要政府在耕地和基本農(nóng)田保護領(lǐng)域上發(fā)揮更為重要的作用。為此，需要政府建立責(zé)任體系完善、保護責(zé)任明確、調(diào)控措施到位的耕地保護體系，完善耕地保護領(lǐng)域的公共服務(wù)；需要明確規(guī)范政府調(diào)控其他市場主體的方式與途徑，切實當(dāng)好耕地保護代理人角色。

社會經(jīng)濟發(fā)展具有內(nèi)在的運行規(guī)律，需要找準適宜的調(diào)控路徑，以有效保護并優(yōu)化利用耕地和基本農(nóng)田。本質(zhì)上，耕地和基本農(nóng)田都是一種生產(chǎn)要素，耕地保護與優(yōu)化利用是耕地資源在部門之間、產(chǎn)業(yè)之間、主體之間、區(qū)域之間優(yōu)化配置與利用的過程，遵循生產(chǎn)要素配置原理。那么，如何優(yōu)化配置耕地資源？公共對策有兩個：一是市場機制，由“看不見的手”實現(xiàn)耕地資源的最佳配置，其有效性依賴于明細的產(chǎn)權(quán)、健全的市場等嚴格條件；二是政府機制，由政府計劃決定耕地資源的利用方向、利用程度等內(nèi)容，其合理性依賴于政策自身的科學(xué)性。鑒于耕地保護領(lǐng)域同時存在市場失靈、政府失靈，需要市場配置與政府調(diào)控有效結(jié)合，實現(xiàn)耕地資源的優(yōu)化配置。

內(nèi)容：開源節(jié)流、利益激勵、政策管理、多方投入

我國人多地少，且水土資源匹配嚴重錯位。面對工業(yè)化、城市化快速發(fā)展與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的耕地占用壓力，迫切需要開展開源節(jié)流工作，減少耕地占補平衡壓力。

加強城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用，減少耕地資源占用——現(xiàn)行《土地管理法》主要圍繞耕地保護進行規(guī)范，對保護耕地起到了促進作用，但對建設(shè)用地集約利用管理卻存在不少漏洞。如征地和供地的不銜接、低補償?shù)恼饔猛恋刂贫?，現(xiàn)行建設(shè)用地控制指標類型少且不易操作，土地有償使用制度、招標拍賣制度仍難以全面鋪開等等。因此，建議加強建設(shè)用地節(jié)約集約利用機制研究，通過財政稅收杠桿、供地審批等可行措施，促使建設(shè)用地節(jié)約集約利用，避免濫占農(nóng)用地、粗放利用建設(shè)用地等不良現(xiàn)象，從源頭上減少耕地占用。

面對經(jīng)濟發(fā)展合理的用地需求，尋求和挖掘耕地后備資源潛力成為耕地保護當(dāng)務(wù)之急。通常思路是依托農(nóng)地整理與復(fù)墾增加耕地資源，和依托改造中低產(chǎn)田、保障耕地的糧食生產(chǎn)用途等措施提高耕地的利用效率。根據(jù)中科院課題組在山東、河南等地典型調(diào)查，農(nóng)村空心化與村莊土地粗放利用現(xiàn)象嚴重，且具有全國普遍性。近些年農(nóng)村“建新不拆舊”帶來耕地占用問題呈現(xiàn)上升趨勢，通過加強農(nóng)村建房管理和推行“一整三還”（即依托村莊整治增地，實現(xiàn)還田、還林、還園）的村莊用地整治增地機制，實施整治增地工程、區(qū)域補占工程、社會保障工程與典型示范工程，可望大幅度增加耕地面積，為緩解耕地保護與經(jīng)濟發(fā)展用地矛盾開辟新途徑。

土地作為稀缺資源，在糧食用途與非糧食用途、農(nóng)用與非農(nóng)用兩種配置之間存在著差異較大的邊際凈收益。無論是地方政府還是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，都存在將耕地進行非農(nóng)化使用、獲取更高收益的誘致因素，片面倚重地方政府或者農(nóng)民進行耕地保護，都有潛在的“政府失靈”或“市場失靈”風(fēng)險。這就要求通過經(jīng)濟手段解決保護與利用之間的關(guān)系，特別是對由于進行了耕地保護而失去開發(fā)權(quán)的農(nóng)民與地方政府進行補償，通過開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移、稅收等方式，使為耕地保護做出貢獻的區(qū)域與主體得到同步發(fā)展，引導(dǎo)各方主體積極保護耕地資源。

地方政府通常以政績最大化為其行為目標，在農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性條件下，耕地投入糧食或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較利益明顯低于城市建設(shè)占用所能獲取的收益。尤其是，在當(dāng)前分稅制體制下，“土地財政”是地方財政收入的重要甚至主要的來源，地方政府具有圈占耕地的天然動機。由此，需要采取GDP提成、機會成本稅、城鄉(xiāng)土地利益合理分配等多種途徑，創(chuàng)新耕地保護的區(qū)域補償機制；同時，也應(yīng)逐步改革現(xiàn)行的財政稅收體制、政績考核體制，確保地方政府真正當(dāng)好耕地保護的代理人與監(jiān)管人角色。

農(nóng)民通常以效用最大化為其行為目標，且效用與收入水平顯著正相關(guān)。由于耕地利用效益低下，當(dāng)前農(nóng)地撂荒、粗放利用現(xiàn)象正日益普遍，農(nóng)戶利益激勵因而成為決定耕地保護政策效果的關(guān)鍵所在?？蓮霓r(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰、耕地資源價值重構(gòu)、轉(zhuǎn)移支付、財政補貼等方面構(gòu)建農(nóng)戶利益激勵機制，通過提供農(nóng)戶糧食生產(chǎn)的邊際收益，進而保障耕地的糧食生產(chǎn)用途。

糧食生產(chǎn)經(jīng)濟收益低于非農(nóng)生產(chǎn)用途是經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律。在中國現(xiàn)有國情下，完全顯化耕地的非市場價值尚待時日，無法依托市場主體實現(xiàn)耕地保護這一社會公共目標，耕地保護領(lǐng)域的市場失靈迫切需要強化政府的宏觀管理。事實上，當(dāng)前我國經(jīng)濟體制改革遠未完成，政府在很多領(lǐng)域依然是資源配置的關(guān)鍵主體，并在土地資源領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為明顯——土地歸國家所有，土地流轉(zhuǎn)、土地用途等都受到政府的強烈干預(yù)，因此，政策管理機制將是繼利益激勵機制之后，實現(xiàn)耕地保護的又一重要保障。

具體而言，應(yīng)從土地政策、稅收和規(guī)劃角度，重新審視目前的耕地保護法規(guī)、法律體系，建立以科學(xué)的耕地用途轉(zhuǎn)變約束機制和管制制度為核心的耕地保護法規(guī)、法律保障體系。主要包括土地利用規(guī)劃、土地用途管制、農(nóng)地征用范圍界定、農(nóng)地發(fā)展權(quán)購置、政績考核體制、農(nóng)業(yè)科技投入等方面：嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，堅決實行土地用途管制制度，通過制定土地利用總體規(guī)劃，控制建設(shè)用地占用規(guī)模；合理界定國家為公共利益需要而征用土地的范圍，進一步明晰集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，賦予農(nóng)民直接參與征地過程談判的權(quán)利，規(guī)范農(nóng)地征用流轉(zhuǎn)過程；嚴格農(nóng)用地占用審核程序，提高農(nóng)用地占用補償標準，加大占用稅稅率，使建設(shè)用地占用農(nóng)用地的個人成本與社會成本相一致；貫徹實施耕地占補平衡制度，嘗試構(gòu)建農(nóng)地占用指標交易市場，通過供求規(guī)律、競爭規(guī)律共同作用，使農(nóng)地占用指標達成最優(yōu)配置，充分發(fā)揮市內(nèi)各區(qū)域比較優(yōu)勢，有效避免個別區(qū)域因發(fā)展客觀需要突破農(nóng)地占用指標而出現(xiàn)的“占一補一”政策未能實現(xiàn)的現(xiàn)象，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟效益最大化；充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)察、群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督和行業(yè)聯(lián)合監(jiān)督途徑，構(gòu)建全方位、多渠道、多路徑、網(wǎng)絡(luò)體系化的耕地和基本農(nóng)田保護專門監(jiān)督體系。

耕地保護是一項系統(tǒng)的工程，有助于實現(xiàn)區(qū)域持續(xù)健康發(fā)展。但是，一方面，利用經(jīng)濟杠桿激勵各方主體保護耕地資源，本身需要大量的資金投入，且其社會經(jīng)濟效益更具長期性、非獨占性；另一方面，農(nóng)村土地整治、中低產(chǎn)田改造等耕地保護相關(guān)工程需要大量的前期投入，在缺少外部介入的條件下，耕地保護的實際投入力度將遠小于理想的耕地保護投入需求，也即資金落實情況成為決定耕地保護工作能否順利開展的關(guān)鍵性因素。

各級政府是耕地保護的主要投資主體。耕地保護具有涉及區(qū)域廣、投資規(guī)模大、外部效益高等客觀特征，需要政府作為耕地資源保護的關(guān)鍵投資主體，以體現(xiàn)國家財政的公共性。各級政府應(yīng)充分利用當(dāng)前我國已邁入以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)新階段的政策機遇，按照總量持續(xù)增加、比例穩(wěn)步提高的要求，不斷增加包括耕地保護在內(nèi)的財政支農(nóng)力度，并完善農(nóng)業(yè)補貼、土地資金投入、財政稅收政策等相關(guān)投入政策。

社會主體逐漸成為耕地保護的重要投資主體。按照“誰破壞誰恢復(fù)、誰受益誰補償”原則，采用投資單位或個人優(yōu)先使用新增用地、減免賦稅等優(yōu)惠政策，吸納金融機構(gòu)、企事業(yè)單位、集體經(jīng)濟組織、個人投資以及其他社會閑散資金投入到耕地保護相關(guān)領(lǐng)域。通過多渠道籌集資金，有效保護耕地特別基本農(nóng)田，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。

《全國土地整治規(guī)劃(2011-2015)》已正式頒布，穩(wěn)步推進農(nóng)村土地整治，創(chuàng)新“政府主導(dǎo)、國土搭臺、部門協(xié)作、多方參與”的新機制，有效實施土地整治重大工程和高標準基本農(nóng)田建設(shè)工程，勢在必行。同時，健全政府主投、企業(yè)參投、社會投入的協(xié)同機制與利益分配制度，深入落實地方政府耕地保護責(zé)任，創(chuàng)新耕地保護的新模式，成為有序推進耕地保護和基本農(nóng)田建設(shè)的重要前提。

（作者系中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所基地研究員、博士生導(dǎo)師，區(qū)域農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展研究中心主任、土地利用規(guī)劃研究中心常務(wù)副主任）