FOCJ視域下國家層面主體功能區(qū)管理模式設(shè)計(jì)

崔亞飛

摘要：探尋切實(shí)可行的主體功能區(qū)管理模式，是“十二五”時(shí)期的重要課題之一。統(tǒng)籌考慮未來中國人口分布、經(jīng)濟(jì)布局及國土劃分類型、主體功能等，可以有效打破行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的約束，有利于制定更具針對性的區(qū)域發(fā)展政策，有利于國家宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)；管理模式；功能覆蓋型競爭性轄區(qū)

中圖分類號(hào)：F207 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2012）07-0005-05

一、引言

實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃是中國“十二五”時(shí)期重要戰(zhàn)略目標(biāo)之一。根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來中國人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，國土空間被劃分為不同類型的主體功能區(qū)。并按照主體功能定位，適時(shí)調(diào)整完善區(qū)域政策和管理模式，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃是中國區(qū)域發(fā)展和區(qū)域管理理論的重要?jiǎng)?chuàng)新，是在區(qū)域發(fā)展中貫徹科學(xué)發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略舉措。當(dāng)前，如何打破行政區(qū)劃界限，探尋有效可行的主體功能區(qū)管理模式已是政府和學(xué)術(shù)界關(guān)注的重要課題。

改革開放尤其是實(shí)施分稅制以來，由行政區(qū)劃這“看不見的墻”對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的剛性約束而產(chǎn)生的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，一直是制約中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵障礙（沈立人、戴園晨，1990；劉君德、舒慶，1996；周黎安，2004）。[1][2][3]國家行政學(xué)院教授王健等（2004）則認(rèn)為，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”根本原因并不在于行政區(qū)劃本身，而在于政府職能的轉(zhuǎn)變尚未完全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。破解的途徑是政府管理由統(tǒng)治向治理范式轉(zhuǎn)變，實(shí)施“復(fù)合行政”理念。所謂“復(fù)合行政”，就是在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù)，跨行政區(qū)劃、跨行政層級(jí)的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機(jī)制[4]。

“復(fù)合行政”理念得到了部分學(xué)者的極力推崇，他們認(rèn)為，“復(fù)合行政”通過創(chuàng)新地方政府之間的良性合作機(jī)制，將極大地促進(jìn)地方政府間和諧關(guān)系的構(gòu)建（王佃利，2005）[5]；“復(fù)合行政”是限權(quán)、授權(quán)與分權(quán)的和諧統(tǒng)一（張玉，2005）[6]；是促進(jìn)長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的良好途徑（殷坤，2004）[7]。與此同時(shí)，陳櫓、薛海（2005）則基于法國、日本推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的經(jīng)驗(yàn)，提出了必須將行政區(qū)劃調(diào)整、權(quán)力的重新分割以及“復(fù)合行政”結(jié)合起來的對策思路[8]。但是，也有學(xué)者對“復(fù)合行政”提出了質(zhì)疑。何顯明（2004）指出，“復(fù)合行政”的思路需要一種基于憲政維度的政治制度分析，只有在健全的憲政制度框架之內(nèi)，“復(fù)合行政”才有可能發(fā)展成一種具有操作意義的行政體制改革實(shí)踐，而這種前提條件的創(chuàng)造顯然是無法在短期內(nèi)完成[9]。范巧、郭愛君（2009）認(rèn)為，就中國而言，“復(fù)合行政”缺乏理論設(shè)計(jì)上的前提條件和實(shí)踐操作上的可行性缺陷，進(jìn)而提出了在小政府的善政和大市場的自由化基礎(chǔ)上，將政府公共服務(wù)等職能通過轉(zhuǎn)包、招標(biāo)等形式讓渡給公民社會(huì)組織，通過公民社會(huì)的良好運(yùn)行彌補(bǔ)政府失靈、市場失靈，從而達(dá)到政府、公民社會(huì)、市場和諧發(fā)展的“復(fù)合治理”模式[10]。孟召宜等（2007）則提出了基于“復(fù)合行政”理念的單一主體功能區(qū)管治和不同主體功能區(qū)之間管治的“雙層制多中心”主體功能區(qū)管治模式[11]。常艷、劉義成等（2009）和常艷、楊柳（2009）另辟蹊徑地提出以“問題區(qū)域”為導(dǎo)向的區(qū)域管理體制，即中央政府將政策重心和資源轉(zhuǎn)向落后、蕭條或膨脹區(qū)域，對于自我發(fā)展能力較強(qiáng)的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域則更多地依靠市場機(jī)制的管理模式[12][13]。此外，曹子堅(jiān)等（2009）主張“以人為本”的區(qū)域政策，以建立區(qū)域政策配套體系為主要手段，逐步打破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)對主體功能區(qū)的約束[14]。

以上研究文獻(xiàn)對中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)治理模式進(jìn)行了有益探索，同時(shí)將研究重點(diǎn)拓展到主體功能區(qū)管理模式領(lǐng)域，并取得一些研究成果。但已有研究仍未跳出以地理區(qū)域?yàn)閷?dǎo)向的框架束縛，同時(shí)忽略了激勵(lì)機(jī)制在主體功能區(qū)管理模式中的重要作用。而本文則借鑒功能覆蓋型競爭性轄區(qū)（Functional，Overlapping Competing Jurisdictions；FOCJ）的理念，嘗試以主體功能區(qū)所蘊(yùn)含的功能（即要解決的問題）為導(dǎo)向，構(gòu)建具有內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制的國家層面主體功能區(qū)管理模式。

二、功能覆蓋型競爭性轄區(qū)（FOCJ）的框架

功能覆蓋型競爭性轄區(qū)（FOCJ）理論源自Casella & Frey（1992）在討論傳統(tǒng)聯(lián)邦主義對歐盟的適用性時(shí)提出的功能聯(lián)邦主義（Functional Federalism）[15]。他們認(rèn)為，功能聯(lián)邦主義就是每個(gè)組織存在于沒有層級(jí)差異的覆蓋型轄區(qū)內(nèi)，且每個(gè)轄區(qū)負(fù)責(zé)某類特殊公共品供給的政權(quán)制度形式。Frey & Eichenberger（1995）正式提出了功能覆蓋型競爭性轄區(qū)這一新的聯(lián)邦主義理念[16]。隨后，F(xiàn)rey（2001、2005）[17][18]、Frey & Eichenberger（1996、1999、2000、2006）進(jìn)一步將功能覆蓋型競爭性轄區(qū)理論加以完善[19][20][21][22]，他們認(rèn)為，傳統(tǒng)聯(lián)邦主義轄區(qū)面臨三個(gè)主要問題：一是傳統(tǒng)聯(lián)邦主義以行政轄區(qū)為界，無法消除公共品供給的溢出效應(yīng)，無法實(shí)現(xiàn)Olson（1969）和Oates（1972）提出的“財(cái)政平等”（Fiscal Equivalence）[23][24]，其解決的途徑是以問題所涉及到的范圍為界；二是傳統(tǒng)聯(lián)邦主義轄區(qū)太小而無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，其解決的途徑是設(shè)立以解決問題為目標(biāo)的功能性轄區(qū)；三是傳統(tǒng)聯(lián)邦主義轄區(qū)之間難以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)與合作，其解決的途徑是設(shè)立的功能轄區(qū)之間可以重疊。而功能覆蓋型競爭性轄區(qū)不僅保留了傳統(tǒng)聯(lián)邦主義的優(yōu)點(diǎn)，還可以有效地克服傳統(tǒng)聯(lián)邦主義轄區(qū)的上述三個(gè)問題。

（一）功能覆蓋型競爭性轄區(qū)（FOCJ）的基本特征

1. Functional（F）：功能性，即依據(jù)所要解決的問題或要實(shí)現(xiàn)的功能，設(shè)立相應(yīng)的行政管轄區(qū)。以功能為導(dǎo)向的行政管轄區(qū)可以更好地滿足本轄區(qū)居民的偏好，并利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)貫徹國家宏觀調(diào)控目標(biāo)。同時(shí)，受益于某一地理區(qū)域的特定公共品供給由居住于該區(qū)域的居民籌資，還可以消除公共品受益的外溢性，實(shí)現(xiàn)“財(cái)政平等”。

2. Overlapping（O）：覆蓋型，即根據(jù)不同的目標(biāo)或功能，所設(shè)立的行政管轄區(qū)要全覆蓋或能完全實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)與功能。執(zhí)行不同功能的行政管轄區(qū)可以在同一地理區(qū)域完全重疊，或交叉覆蓋同一地理區(qū)域。這種行政管轄區(qū)所管理的地理區(qū)域不一定要邊界相連的整片區(qū)域，功能相同但不相連的片狀區(qū)域必要時(shí)也可以納入同一行政管轄區(qū)。

3. Competing（C）：競爭性，即個(gè)人或社區(qū)可以自由選擇他們愿意隸屬的行政管轄區(qū)，并且賦予他們通過主動(dòng)性和投票權(quán)表達(dá)他們偏好的政治權(quán)利。居民應(yīng)可以自由地選擇是否遷出這種行政管轄區(qū)，但要遷入這種行政管轄區(qū)以享受特定的“俱樂部公共品”則應(yīng)要有限制，只有愿意支付相應(yīng)的費(fèi)用方可遷入。更重要的是，行政管轄區(qū)的管理者應(yīng)當(dāng)由該轄區(qū)的居民直接投票選擇，這種直接民主可以提升滿足居民偏好的管理效率，促進(jìn)轄區(qū)之間更好地提供公共品的競爭。

4. Jurisdictions（J）：行政轄區(qū)，即所設(shè)立的行政管轄區(qū)應(yīng)是政府性質(zhì)，特別是，這種行政轄區(qū)應(yīng)具有征集相應(yīng)資金的權(quán)力。

（二）功能覆蓋型競爭性轄區(qū)的優(yōu)勢與現(xiàn)實(shí)

首先，相對于傳統(tǒng)聯(lián)邦主義而言，功能覆蓋型競爭性轄區(qū)具有更適應(yīng)的政府激勵(lì)和滿足轄區(qū)居民偏好的能力。轄區(qū)內(nèi)居民可以獲得更充分的轄區(qū)信息并與其他轄區(qū)進(jìn)行比較，而自由遷移機(jī)制也可以迫使轄區(qū)管理者更好地了解本轄區(qū)居民的偏好。其次，功能覆蓋型競爭性轄區(qū)可以消除轄區(qū)間外溢性和利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，因此功能覆蓋型競爭性轄區(qū)可以最低成本提供公共品。再次，轄區(qū)居民的訴求與遷移，以及新居民的遷入會(huì)促使轄區(qū)管理者更好地考量居民偏好和更有效率地提供公共品。

現(xiàn)實(shí)中，美國的特區(qū)（Special District）和瑞士的政治公社（Political Communes）都具有功能覆蓋型競爭性轄區(qū)的特征。美國的特區(qū)是地方政府中獨(dú)特類別的區(qū)域整合機(jī)制，它們突破了公共服務(wù)的地域限制，可以為單一社區(qū)、若干社區(qū)、整個(gè)城市地區(qū)或州際地區(qū)提供單一、專門化的公共服務(wù)，或者是有限的幾種服務(wù)品種的組合。特區(qū)邊界設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)是能否實(shí)現(xiàn)公共品和服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而不是囿于既定的政府轄區(qū)疆界。瑞士的2 940個(gè)公社中存在著大約5 000個(gè)功能覆蓋型政治公社，例如學(xué)校教育社區(qū)就是由一個(gè)或幾個(gè)政治公社負(fù)責(zé)提供，這些公社依據(jù)所提供的公共服務(wù)在居民可接受的水平籌集財(cái)政收入。還有一些功能覆蓋型公社是由新教和天主教設(shè)立，居民可以自由選擇隸屬的公社，一旦成為其中一員就必須支付相應(yīng)的費(fèi)用。對于發(fā)展中國家而言，普遍面臨著政府干預(yù)過多和忽視地方政府的困境。以問題為導(dǎo)向的功能覆蓋型競爭性轄區(qū)可以消弱中央政府的政治壟斷、促進(jìn)各種政治規(guī)則創(chuàng)新，進(jìn)而提高公共品供給效率。

三、國家層面主體功能區(qū)管理模式設(shè)計(jì)

（一）中國主體功能區(qū)規(guī)劃的概況

國務(wù)院于2010年12月正式頒布了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（國發(fā)［2010］46號(hào)），標(biāo)志著中國主體功能區(qū)規(guī)劃已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。該規(guī)劃依據(jù)三個(gè)維度將國土空間重新進(jìn)行了劃分：按開發(fā)方式，分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四類主體功能區(qū)；按開發(fā)內(nèi)容，分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)三類主體功能區(qū)；按層級(jí)，分為國家和省級(jí)兩個(gè)層面主體功能區(qū)。

國家層面主體功能區(qū)劃分的邏輯關(guān)系是：優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域旨在打造“兩橫三縱”①的城市化地區(qū)，限制開發(fā)區(qū)域是為布局“七區(qū)二十三帶”②的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，禁止開發(fā)區(qū)域則是保障“兩屏三帶”③的生態(tài)安全區(qū)。

國家層面主體功能區(qū)保障措施主要包括財(cái)政政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、農(nóng)業(yè)政策、人口政策、民族政策、環(huán)境政策、應(yīng)對氣候變化政策和績效考核評(píng)價(jià)，簡稱“9+1”政策體系。

（二）國家層面主體功能區(qū)管理模式原則

國家層面主體功能區(qū)管理模式必須有利于打破現(xiàn)行的行政區(qū)劃界限，有利于改善區(qū)域調(diào)控和制定更有針對性的區(qū)域政策，有利于構(gòu)建“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局、“七區(qū)二十三帶”農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局和“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，進(jìn)而形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展符合各區(qū)域主體功能定位的管理模式。

1. 功能導(dǎo)向原則。根據(jù)主體功能區(qū)的功能定位和需要解決的區(qū)域問題，設(shè)立相應(yīng)的行政管理機(jī)構(gòu)。以功能為導(dǎo)向的行政管理結(jié)構(gòu)有利于突破各自為政的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，有利于制定更具針對性的區(qū)域發(fā)展政策，并可利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)貫徹國家宏觀調(diào)控目標(biāo)。

2. 競爭發(fā)展原則。功能定位相同的主體功能區(qū)之間應(yīng)賦予競爭性，通過主體功能區(qū)之間競爭來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，不斷提高轄區(qū)居民的福祉。這種競爭性可以源自兩個(gè)方面：一是居民可以自由選擇他們愿意隸屬的主體功能區(qū)，并賦予他們投票權(quán)以表達(dá)對相應(yīng)主體功能區(qū)管理效率的評(píng)價(jià)。二是中央政府任命、晉升主體功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)官員時(shí)，應(yīng)注重考核同類主體功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)之間的相對績效，以及該主體功能區(qū)居民對管理機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)。

3. 彈性覆蓋原則。根據(jù)主體功能區(qū)分類與功能定位，所設(shè)立的主體功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)管轄范圍應(yīng)突破現(xiàn)行的行政區(qū)界線，要全覆蓋或能完全實(shí)現(xiàn)其功能。執(zhí)行不同功能的主體功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)的管轄范圍可以在同一地理區(qū)域完全重疊，或交叉覆蓋同一地理區(qū)域。主體功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)所管理的地理區(qū)域不一定要邊界相連的整片區(qū)域，功能相同但不相連的片狀區(qū)域必要時(shí)也可以納入同一主體功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)管轄范圍。

4. 分類管理原則。國家層面主體功能區(qū)保障措施為“9+1”政策體系，不同功能定位的主體功能區(qū)對保障措施的政策體系側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有不同。因此，主體功能區(qū)管理模式設(shè)置必須有利于實(shí)施分類管理的功能區(qū)政策。

（三）國家層面主體功能區(qū)管理模式設(shè)計(jì)

依據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，國家層面主體功能區(qū)劃分是為構(gòu)建“兩橫三縱”的城市化地區(qū)、“七區(qū)二十三帶”的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和“兩屏三帶”的生態(tài)安全區(qū)三大戰(zhàn)略格局。因此，相應(yīng)的管理模式應(yīng)緊扣主體功能區(qū)的功能定位，并有助于推進(jìn)三大戰(zhàn)略格局的形成。

1. 城市化主體功能區(qū)施行“311”管理模式。環(huán)渤海地區(qū)、長江三角洲地區(qū)和珠江三角洲地區(qū)作為沿海的3個(gè)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，其在全國具有舉足輕重的地位，故可對應(yīng)設(shè)置3個(gè)主體功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)，分別貫徹執(zhí)行率先加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提升參與全球分工與競爭層次的功能定位。沿歐亞大陸橋通道和長江通道、京哈京廣和包昆通道的18個(gè)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，可根據(jù)彈性覆蓋原則，將沿歐亞大陸橋通道及其以北的10個(gè)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)統(tǒng)一納入1個(gè)北方城市化主體功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)管轄；沿長江通道及其以南的8個(gè)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)統(tǒng)一納入1個(gè)南方城市化主體功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)管轄。3個(gè)優(yōu)化開發(fā)區(qū)、1個(gè)北方城市化主體功能區(qū)和1個(gè)南方城市化主體功能區(qū)的相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)之間可以根據(jù)功能定位開展競爭，發(fā)揮作為全國經(jīng)濟(jì)重要增長極，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。

2. 農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主體功能區(qū)施行“1111”管理模式。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要由限制開發(fā)區(qū)構(gòu)成。依據(jù)“七區(qū)二十三帶”的區(qū)域分布，東北平原作為盛產(chǎn)水稻、大豆等農(nóng)產(chǎn)品地區(qū)，可以將東北平原主產(chǎn)區(qū)單獨(dú)設(shè)置1個(gè)東北農(nóng)產(chǎn)品主體功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)。河套灌區(qū)主產(chǎn)區(qū)、汾渭平原主產(chǎn)區(qū)和黃淮海平原主產(chǎn)區(qū)作為區(qū)域環(huán)境相近的主體功能區(qū)，可以設(shè)置1個(gè)主體功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。長江流域主產(chǎn)區(qū)和華南主產(chǎn)區(qū)基本沿長江流域及其以南，故也設(shè)置1個(gè)主體功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)。甘肅、新疆主產(chǎn)區(qū)作為西北地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，為便于管理，可以單獨(dú)設(shè)置1個(gè)主體功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)。各主體功能區(qū)管理結(jié)構(gòu)專司貫徹執(zhí)行保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)示范區(qū)的功能定位。

3. 重點(diǎn)生態(tài)主體功能區(qū)施行“111”管理模式。重點(diǎn)生態(tài)區(qū)主要由禁止開發(fā)區(qū)構(gòu)成，發(fā)揮著水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、水土保持和生物多樣性維護(hù)的作用。東北森林帶相離其他生態(tài)區(qū)較遠(yuǎn)，應(yīng)設(shè)置1個(gè)主體功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。北方防沙帶和青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原—川滇生態(tài)屏障作為西部重要生態(tài)區(qū)且相鄰較近，可以納入1個(gè)主體功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)，便于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。南方沙丘山地帶位于南方沿海一線，可以獨(dú)立設(shè)置1個(gè)主體功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)。各主體功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)貫徹保障國家生態(tài)安全的功能定位。

（四）國家層面主體功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)的地位與組成

1. 管理機(jī)構(gòu)的地位。國家層面主體功能區(qū)保障措施的“9+1”政策體系涉及到國務(wù)院眾多部門，要避免政出多門的區(qū)域管理困境，實(shí)現(xiàn)功能定位明確的區(qū)域發(fā)展模式，有效途徑就是設(shè)置專門的管理機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)和整合相應(yīng)政策。依據(jù)《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令［1997］227號(hào)）和《國務(wù)院關(guān)于議事機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)［2008］13號(hào)）的相關(guān)規(guī)定，國家層面主體功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)可以設(shè)置為國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，專司國家層面的主體功能區(qū)管理，以及對主體功能區(qū)管轄范圍內(nèi)的地方主體功能區(qū)發(fā)展實(shí)施指導(dǎo)。

2. 管理機(jī)構(gòu)的組成。根據(jù)國家層面主體功能區(qū)的功能定位和《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中國務(wù)院有關(guān)部門的職責(zé)，城市化主體功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)由國家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部牽頭，工業(yè)和信息化部承擔(dān)具體工作，國家發(fā)展和改革委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國務(wù)院其他部門。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主體功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)由國家發(fā)展和改革委員會(huì)、農(nóng)業(yè)部牽頭，農(nóng)業(yè)部承擔(dān)具體工作，國家發(fā)展和改革委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國務(wù)院其他部門。重點(diǎn)生態(tài)主體功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)由國家發(fā)展和改革委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)部牽頭，環(huán)境保護(hù)部承擔(dān)具體工作，國家發(fā)展和改革委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國務(wù)院其他部門。

注釋：

①兩橫是指歐亞大陸橋通道和沿長江通道；三縱是指沿海、京哈京廣和包昆通道?！皟蓹M三縱”串連了3個(gè)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和18個(gè)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域。

②七區(qū)二十三帶是指東北平原主產(chǎn)區(qū)（包括玉米、水稻、大豆、畜產(chǎn)四帶）、黃淮海平原主產(chǎn)區(qū)（包括小麥、玉米、棉花、大豆、畜產(chǎn)五帶）、河套灌區(qū)主產(chǎn)區(qū)（包括小麥一帶）、汾渭平原主產(chǎn)區(qū)（包括小麥、玉米兩帶）、甘肅新疆主產(chǎn)區(qū)（包括棉花、小麥兩帶）、長江流域主產(chǎn)區(qū)（包括水稻、小麥、棉花、油菜、畜產(chǎn)、水產(chǎn)六帶）、華南主產(chǎn)區(qū)（包括水稻、甘蔗、水產(chǎn)三帶）。

③兩屏是指青藏高原生態(tài)屏障和黃土高原—川滇生態(tài)屏障；三帶是指北方防沙帶、東北森林帶、南方沙丘山地帶?！皟善寥龓А备采w了25個(gè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。

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責(zé)任編輯、校對：秦學(xué)詩