如何完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理

劉正利

摘要：我國行政事業(yè)資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要部分，國有資產(chǎn)在推進(jìn)政府職能履行、公共設(shè)施建設(shè)管理以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面都有著積極作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，如何做好行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理防止資產(chǎn)流失成為了管理體制改革的重要問題。本文從當(dāng)前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理存在的問題出發(fā)，對其形成原因進(jìn)行了簡要分析并提出了一些改進(jìn)和完善措施。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)；國有資產(chǎn)流失；政府職能；資產(chǎn)管理

一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理概述

1、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的內(nèi)涵與分類

(1)內(nèi)涵

要明確行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理首先必需明確行政事業(yè)單位包括哪些領(lǐng)域或方面。一般意義上的行政事業(yè)單位是指中央和地方各行政事業(yè)單位(包括黨政機(jī)關(guān)等)、各類事業(yè)單位和社會團(tuán)體。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，即行政事業(yè)單位的國有(公共)財(cái)產(chǎn)，是指由中央和地方各行政事業(yè)單位(包括黨政機(jī)關(guān)等)、各類事業(yè)單位和社會團(tuán)體、附屬營業(yè)單位等占有、使用的，依法確認(rèn)為國家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，其表現(xiàn)形式為固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)和無形資產(chǎn)、對外投資、其它資產(chǎn)等。來源途徑主要有如下幾條：第一條途徑，國家調(diào)撥給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)；第二條途徑，行政事業(yè)單位用國家財(cái)政性資金形成的資產(chǎn)，即行政事業(yè)單位利用財(cái)政性資金購置；第三條途徑，行政事業(yè)單位按照國家規(guī)定組織收入形成的資產(chǎn)，即單位按照國家政策規(guī)定組織收入購置，以及接受捐贈和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn)。

基于在對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理相關(guān)概念闡述的基礎(chǔ)上，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的內(nèi)涵應(yīng)包括如下幾個(gè)方面：第一，建立和健全行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)規(guī)章制度；第二，推動(dòng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的合理配置和有效使用；第三，保障行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的安全和完整；第四，監(jiān)管尚未脫鉤的經(jīng)濟(jì)實(shí)體的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的保值增值。對以上四個(gè)方面進(jìn)行執(zhí)行與管理就叫行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理。

(2)分類

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理按運(yùn)用方向分類可以分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)；按存在形態(tài)分類可以分為有形、無形國有資產(chǎn)；按運(yùn)用動(dòng)態(tài)分類可以分為動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)國有資產(chǎn)。

2、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的特點(diǎn)與原則

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是一種經(jīng)濟(jì)資源，如依據(jù)法律取得的、國家資金投入的、國家征用、罰沒的、國家繼承的、國有資產(chǎn)收益形成的、接受饋贈的等，能夠用貨幣來計(jì)量，為行政事業(yè)單位所占有或者使用，從國家取得資產(chǎn)具有無償性、非經(jīng)營性?？偟膩碚f，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)形成以財(cái)政撥款為主，無自我補(bǔ)償機(jī)制，范圍不斷調(diào)整，種類不斷增多，固定資產(chǎn)比重大，福利功能強(qiáng)的特點(diǎn)。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理一般應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合，主要通過資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)、收入管理環(huán)節(jié)、統(tǒng)計(jì)報(bào)告環(huán)節(jié)等積極探索采用實(shí)物費(fèi)用定額編制相關(guān)經(jīng)費(fèi)預(yù)算；資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合；實(shí)物管理與價(jià)值管理相結(jié)合。

3、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的內(nèi)容

為了加強(qiáng)和規(guī)范行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，需要對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理管理內(nèi)容進(jìn)行明確的界定。從現(xiàn)階段形勢可以看出，盡管在國有資產(chǎn)管理內(nèi)容方面，行政單位與事業(yè)單位是存在一些區(qū)別，但是大致的管理內(nèi)容包括七個(gè)方面，即資產(chǎn)配置方面、資產(chǎn)使用方面、資產(chǎn)處置方面、資產(chǎn)評估方面、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告和資產(chǎn)清查方面、監(jiān)督檢查方面、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處工作方面。具體來說包括配置審批、完善配置標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)劑使用審批、有償使用審批、處置審批與收入管理、清產(chǎn)核資實(shí)施與統(tǒng)計(jì)報(bào)告編制、境外資產(chǎn)與無形資產(chǎn)以及涉密資產(chǎn)管理，監(jiān)督檢查等。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題

我國在進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革后，資產(chǎn)管理狀況和使用效率有一定提升。但是，當(dāng)前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)在管理上存在很多問題，具體表現(xiàn)在：

1、單位產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重

在我國實(shí)施改革開放政策后，一些行政事業(yè)單位開始進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)，行政事業(yè)單位的非經(jīng)營性資產(chǎn)逐漸向經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)變，資產(chǎn)的使用性質(zhì)發(fā)生了重大變化，在這種經(jīng)營環(huán)境下，行政事業(yè)單位的資產(chǎn)權(quán)屬就應(yīng)該明確，以區(qū)分所有者、使用者以及經(jīng)營者的具體關(guān)系，但是在具體經(jīng)營中，眾多單位的非經(jīng)營性資產(chǎn)沒有辦理資產(chǎn)轉(zhuǎn)移審批手續(xù)，更未進(jìn)行資產(chǎn)評估登記，經(jīng)營者和所有者的投資收益流失并未歸于國有。

2、體制不嚴(yán)謹(jǐn)，管理不規(guī)范

資料顯示，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制極不嚴(yán)謹(jǐn)，管理過程也不規(guī)范。首先，非經(jīng)營資產(chǎn)在轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性資產(chǎn)的過程中由于缺乏監(jiān)管以及保值增值壓力，導(dǎo)致資產(chǎn)使用過程極度浪費(fèi)；其次，在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置中，時(shí)常會出現(xiàn)國有資產(chǎn)未經(jīng)管理部門審核批準(zhǔn)隨意處置的情況，國家財(cái)產(chǎn)直接流入單位或個(gè)人小金庫；再次，行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)報(bào)廢也大多未及時(shí)進(jìn)行賬務(wù)處理，賬實(shí)不符現(xiàn)象嚴(yán)重。

3、債權(quán)等無形資產(chǎn)管理重視度不夠

一些行政事業(yè)單位對所屬債權(quán)不夠重視，債權(quán)防范和風(fēng)險(xiǎn)控制意識不強(qiáng)，管理和控制機(jī)制也不健全，一些單位違規(guī)地以某種聯(lián)營或多種經(jīng)營的方式向單位借款并長期掛賬，這些借款在單位內(nèi)部缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，責(zé)任不明確，回收困難，造成許多呆賬和壞賬。另外，在經(jīng)濟(jì)體制革新變動(dòng)階段，人員變動(dòng)頻發(fā)，在更替過程中業(yè)務(wù)交接不到位，一些債權(quán)債務(wù)關(guān)系更難明確，給國有資產(chǎn)帶來重大損失。

4、資產(chǎn)配置不合理，使用效率低下

當(dāng)前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置不合理情況嚴(yán)重。我國行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)主要依靠行政手段實(shí)現(xiàn)，具有無償性，粗放型的管理存在很多弊病。在資產(chǎn)配備上沒有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，一些配備標(biāo)準(zhǔn)并未嚴(yán)格實(shí)施，中央各部門之間、中央和地方部門之間以及各地方部門間的資產(chǎn)配置存在嚴(yán)重不公平現(xiàn)象，導(dǎo)致一些單位資產(chǎn)超標(biāo)準(zhǔn)配置而閑置或用于經(jīng)營，一些單位資產(chǎn)配置隨意且盲目，許多購置資產(chǎn)并無實(shí)用價(jià)值，使用效率低下。

三、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理問題原因分析

1、對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)認(rèn)識缺失

我國經(jīng)濟(jì)體系中一貫受重視的是經(jīng)營性國有資產(chǎn)，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)一直被忽視，這導(dǎo)致我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)無論認(rèn)識還是管理都落后于體制改革甚至國企改革。行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)屬于國家，各級單位和部門只是代行所有權(quán)并擁有使用權(quán)，但是在實(shí)際工作中，一些行政事業(yè)單位將國有資產(chǎn)歸屬于本單位所有，任意購置或處理，造成國有資產(chǎn)使用效率低下流失嚴(yán)重。

2、國有資產(chǎn)管理立法滯后，制度缺失

當(dāng)前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理缺乏完善的法律依據(jù)和制度作為標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)下使用的仍是2006年制定頒布的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》以及《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記實(shí)施辦法》等，隨著改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些法律制度已經(jīng)難以適應(yīng)新環(huán)境的要求。財(cái)政體制的革新以及政府職能的轉(zhuǎn)變等變化都對國有資產(chǎn)管理革新提出了新要求。同時(shí)，當(dāng)前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的審批、控制以及處理等都缺乏與時(shí)代環(huán)境相適應(yīng)的制度。

3、缺乏有效的績效考評體系

我國經(jīng)濟(jì)體制革新過程中，經(jīng)營性國有企業(yè)在對國有資產(chǎn)管理上都會有相應(yīng)的績效評價(jià)體系，而行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)則相對缺乏。由于行政事業(yè)單位是非經(jīng)營性質(zhì)的，不以盈利為目標(biāo)，因此其收入和支出都難以具體量化，統(tǒng)一的財(cái)政撥款更讓行政事業(yè)單位的績效考評缺乏迫切性和主動(dòng)性，這也導(dǎo)致了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效考評體系缺乏事實(shí)基礎(chǔ)。

4、管理機(jī)制不健全，非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)管理松弛

我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理機(jī)制仍很不健全，首先，在資產(chǎn)的配置方面存在財(cái)政預(yù)算的約束弱化現(xiàn)象，對行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)配置缺乏強(qiáng)有力的約束標(biāo)準(zhǔn)，單位資金來源逐漸告別單一的財(cái)政撥款，向多源化發(fā)展，很多資金的透明度和協(xié)調(diào)度都缺乏監(jiān)管；其次，國有資產(chǎn)的使用仍是通過行政手段實(shí)現(xiàn)，其處置也缺乏有力的機(jī)制監(jiān)督，隨意性大。另一方面，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)在向經(jīng)營性轉(zhuǎn)化時(shí)產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確不到位，所有者與經(jīng)營者之間的權(quán)責(zé)利益關(guān)系沒有從制度上加以明確，很多時(shí)候行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)都處于以投代管或只投不管的狀態(tài)，產(chǎn)權(quán)虛置缺乏管理。

四、加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理策略研究

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，其管理也是公共財(cái)產(chǎn)管理的重要部分。在政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變后，根據(jù)公共財(cái)政理論必須對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體系進(jìn)行革新，具體完善策略可以從以下方面實(shí)施：

1、健全各項(xiàng)規(guī)章制度規(guī)范行政事單位國有資產(chǎn)管理

要完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理必須從規(guī)章制度健全出發(fā)，真正做到有法可依，有章可循。針對現(xiàn)行《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》難以適應(yīng)新環(huán)境國有資產(chǎn)管理的問題，各行政事業(yè)單位可以根據(jù)自身需求和發(fā)展需要，制定與本單位和部門相關(guān)的資產(chǎn)管理辦法，將國有資產(chǎn)管理與績效考核掛鉤，對資產(chǎn)的預(yù)算、購置、登記、使用以及處置構(gòu)建完備的責(zé)任制度。另外，嚴(yán)格落實(shí)國有資產(chǎn)性質(zhì)轉(zhuǎn)換審批手續(xù)，加大資產(chǎn)轉(zhuǎn)換透明度，讓國有資產(chǎn)的管理做更具系統(tǒng)化和規(guī)范化。

2、明確行政單位國有管理機(jī)構(gòu)的部門職責(zé)

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理必須將管理制度與本單位結(jié)合并細(xì)化到具體部門，將責(zé)任落實(shí)到部門和個(gè)人。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理責(zé)任的落實(shí)可以根據(jù)部門工作流程來實(shí)施，也可設(shè)置專門的資產(chǎn)管理部門對各環(huán)節(jié)資產(chǎn)進(jìn)行管理，責(zé)任人對資產(chǎn)的購置審批以及分發(fā)使用進(jìn)行嚴(yán)格控制，根據(jù)單位實(shí)際需求進(jìn)行采購，定期對單位國有資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)清查，將各部門國有資產(chǎn)管理狀況與責(zé)任人的獎(jiǎng)懲升遷相互掛鉤。

3、加強(qiáng)國有資產(chǎn)信息化管理

網(wǎng)絡(luò)信息化趨勢不可擋，在企業(yè)管理信息化的今天，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理也可以通過信息化來強(qiáng)化。國有資產(chǎn)通過信息化管理，中央與地方以及財(cái)政部門和各行政事業(yè)單位之間的交流將更流暢，國有資產(chǎn)狀況也更透明，這樣不僅能提升資產(chǎn)購置預(yù)算的準(zhǔn)確性更能為資產(chǎn)管理者提供準(zhǔn)確信息。

4、強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)督力度

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理的特殊性離不開監(jiān)督，這種監(jiān)督既包含專業(yè)的行政單位監(jiān)督、單位內(nèi)的部門監(jiān)督，也包括社會監(jiān)督和公民監(jiān)督。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)權(quán)屬于國家，社會和公民對其購置使用及處理情況都具有監(jiān)督權(quán)，尤其是完善各級國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，強(qiáng)化各級國有資產(chǎn)管理部門的職能，只有增加資產(chǎn)管理透明度才能更有利于提升資產(chǎn)管理監(jiān)督力度。

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