大興水利強(qiáng)基礎(chǔ) 水利建設(shè)迎發(fā)展良機(jī)

栗方

導(dǎo)讀

最近，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)，國家發(fā)改委、水利部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《水利發(fā)展規(guī)劃（2011～2015年）》(簡稱《規(guī)劃》)，明確提出到2015年，基本建成大江大河綜合防洪減災(zāi)體系，基本完成重點中小河流重要河段治理，全面完成水庫除險加固任務(wù)，基本建立山洪地質(zhì)災(zāi)害重點防治區(qū)監(jiān)測預(yù)報預(yù)警體系。全面解決2.98億農(nóng)村人口和11.4萬所農(nóng)村學(xué)校的飲水安全問題，水利工程新增年供水能力400億立方米，新增農(nóng)田有效灌溉面積4000萬畝。

《規(guī)劃》描繪了水利發(fā)展的藍(lán)圖，提出加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在繼續(xù)推進(jìn)大江大河治理基礎(chǔ)上，積極開展重要支流、湖泊和中小河流治理，增強(qiáng)城鄉(xiāng)供水和防洪能力。健全防災(zāi)減災(zāi)體系，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害的能力。

為了使讀者了解《規(guī)劃》提出的各項任務(wù)，對《規(guī)劃》出臺的意義、落實重點和水利建設(shè)發(fā)展帶來的影響有更深層次的認(rèn)識，本刊將對《規(guī)劃》亮點進(jìn)行梳理，全面深入地進(jìn)行解讀。

一、水利建設(shè)四大任務(wù)

《規(guī)劃》提出，“十二五”期間，水利建設(shè)的主要任務(wù)有四項：突出加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)、著力加強(qiáng)防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)、大力提高城鄉(xiāng)供水保障能力、加快構(gòu)建水生態(tài)安全保障體系。

水利部發(fā)展研究中心研究員、發(fā)展戰(zhàn)略處處長張旺介紹，這四項任務(wù)是針對幾個水利發(fā)展較為滯后的領(lǐng)域而制定的。一是我國農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施仍較為薄弱，灌排方式較為落后；二是我國防洪減災(zāi)體系尚不完善，中小河流治理和山洪地質(zhì)災(zāi)害防御滯后；三是城鄉(xiāng)供水保障能力不足，水資源供需矛盾突出；四是水污染和水土流失問題嚴(yán)重，部分地區(qū)水生態(tài)環(huán)境惡化。

近期，江南、華南強(qiáng)降水造成42條河流發(fā)生超警戒洪水，凸顯我國防洪減災(zāi)工程體系仍較為薄弱。因此，未來一段時期，我國將大力加強(qiáng)防洪減災(zāi)體系建設(shè)，基本消除現(xiàn)有病險水庫隱患，建立山洪災(zāi)害重點防治區(qū)縣級及以下基層監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)和群測群防體系，保障人民群眾的生產(chǎn)生活安全。

完成水利建設(shè)的四項任務(wù)，難度比較大。重點和難點包括三個方面：第一，防洪減災(zāi)工程體系難度大、任務(wù)重。我國將在洪水易發(fā)地區(qū)和山洪地質(zhì)災(zāi)害防治區(qū)建成2058個縣級及以下基層山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)和群測群防體系，對流域面積3000平方公里以上、防洪任務(wù)較重、洪災(zāi)損失較大、保護(hù)對象比較重要的173條大江大河主要支流進(jìn)行集中治理，這些領(lǐng)域基礎(chǔ)都非常薄弱。第二，農(nóng)田水利工程量大面廣，歷史欠賬多，短期內(nèi)難以徹底扭轉(zhuǎn)農(nóng)田水利落后的局面。第三，我國經(jīng)濟(jì)社會仍在快速發(fā)展時期，水生態(tài)水環(huán)境持續(xù)惡化趨勢難以在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)。

盡管以上任務(wù)的難度較大，但我國明確要求加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實目標(biāo)責(zé)任，把各項目標(biāo)任務(wù)細(xì)化分解到部門、落實到崗位，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成一級抓一級、層層抓落實的工作局面。在各級政府和有關(guān)部門高度重視、責(zé)任落實、措施得力的情況下，完成水利建設(shè)的四項任務(wù)仍是有充分保障的。

農(nóng)田水利建設(shè)將提速

針對當(dāng)前我國農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施仍較為薄弱、灌排方式較為落后、農(nóng)田水利工程量大面廣、歷史欠賬多的現(xiàn)狀，《規(guī)劃》提出，加強(qiáng)大中型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造、大型灌溉排水泵站更新改造和小型農(nóng)田水利建設(shè)，增加農(nóng)田有效灌溉面積，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)節(jié)水。

《規(guī)劃》將“突出加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)”作為“十二五”期間水利發(fā)展的首要任務(wù)，并提出一系列發(fā)展目標(biāo)及重點工程。據(jù)統(tǒng)計，在6000多億立方米的用水總量中，2011年我國農(nóng)業(yè)用水達(dá)到3790億立方米，占全國用水總量的62%，農(nóng)業(yè)是名副其實的第一用水大戶。今年財政將進(jìn)一步加大農(nóng)田水利建設(shè)投入，大幅度增加小型農(nóng)田水利建設(shè)資金規(guī)模，加快推進(jìn)小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)，提高固定資產(chǎn)投資和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金用于農(nóng)田水利建設(shè)的比重，加強(qiáng)大中型灌區(qū)和末級渠系改造升級。重點安排農(nóng)村飲水安全等農(nóng)業(yè)農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施、南水北調(diào)等重點水源和水資源配置、治淮骨干等重要防洪工程以及其他關(guān)系全局的重要水利工程，并向中西部地區(qū)特別是革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、庫區(qū)和移民安置區(qū)傾斜。

著力加強(qiáng)防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，提高水利保障能力

當(dāng)前，我國防洪減災(zāi)體系尚不完善，中小河流治理和山洪地質(zhì)災(zāi)害防御滯后，洪水易發(fā)地區(qū)和山洪地質(zhì)災(zāi)害防治區(qū)等領(lǐng)域基礎(chǔ)都非常薄弱，防洪減災(zāi)工程體系難度大、任務(wù)重。為此，《規(guī)劃》提出，繼續(xù)推進(jìn)大江大河大湖治理，加快中小河流治理和病險水庫除險加固，強(qiáng)化山洪地質(zhì)災(zāi)害防御和防洪非工程措施。

水利部規(guī)劃計劃司副司長段紅東認(rèn)為，《規(guī)劃》中“加強(qiáng)水利和防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)”一章的重點，就是提高水利保障能力。力爭通過5年到10年的努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面，盡快形成與全面建設(shè)小康社會要求相適應(yīng)的水利支撐與保障體系。

在保障防洪安全方面，要在繼續(xù)加強(qiáng)大江大河大湖治理的同時，加快推進(jìn)防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)。針對近年來嚴(yán)重洪澇災(zāi)害暴露的突出問題，著力加強(qiáng)中小河流和大江大河重要支流治理、蓄滯洪區(qū)建設(shè)、小型病險水庫除險加固、山洪災(zāi)害防治、病險水閘除險加固等防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，力爭在“十二五”時期基本完成重點中小河流重要河段治理，全面完成小型水庫除險加固和山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)建設(shè)，不斷完善我國防洪減災(zāi)體系。

今后一段時期我們還要重點做好以下工作：一是加快推進(jìn)中小河流治理。流域面積3000平方公里以上的大江大河主要支流、獨流入海河流和內(nèi)陸河流對流域和區(qū)域防洪影響較大，應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)治理，提高整體防洪能力。流域面積在200平方公里至3000平方公里的中小河流數(shù)量眾多，系統(tǒng)治理投資巨大?！笆濉睍r期，選擇洪澇災(zāi)害易發(fā)、保護(hù)區(qū)人口密集、保護(hù)對象重要的5000多條河流的重點河段進(jìn)行治理。

二是盡快消除水庫安全隱患。在繼續(xù)鞏固大中型和重點小型病險水庫除險加固成果的基礎(chǔ)上，重點對面廣量大的41118座?。á颍┬筒‰U水庫進(jìn)行除險加固，力爭用5年時間基本完成除險加固任務(wù)。

三是搞好重點蓄滯洪區(qū)建設(shè)。近期重點是加快淮河行蓄洪區(qū)、長江和海河重要蓄滯洪區(qū)建設(shè)。有條件的地區(qū)，積極引導(dǎo)和鼓勵居民外遷。

四是提高山洪災(zāi)害防御能力。盡快在山洪災(zāi)害易發(fā)地區(qū)建成2058個縣級行政區(qū)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)和群測群防體系。

加強(qiáng)水源工程和區(qū)域水資源調(diào)配工程建設(shè)，大力提高城鄉(xiāng)供水保障能力

鑒于我國城鄉(xiāng)供水保障能力不足、水資源供需矛盾突出的現(xiàn)實情況，《規(guī)劃》提出，加強(qiáng)水資源配置和重點水源工程建設(shè)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)供水保障能力，加快農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，開發(fā)利用非常規(guī)水源。

《規(guī)劃》指出，“十二五”期間，我國將突出加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，著力加強(qiáng)防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)、農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，全面解決2.98億農(nóng)村人口（含國有農(nóng)場、林場）和11.4萬所農(nóng)村學(xué)校的飲水安全問題。扎實做好項目前期工作，加強(qiáng)水源可靠性論證和工程衛(wèi)生學(xué)評價，優(yōu)化工程建設(shè)方案，強(qiáng)化工程運行管理，落實管護(hù)主體，嚴(yán)格水源保護(hù)和水質(zhì)監(jiān)測，確保工程長期發(fā)揮效益，讓農(nóng)民喝上潔凈水、放心水。

“要提高供水保障能力，就必須加強(qiáng)水源工程和區(qū)域水資源調(diào)配工程建設(shè)，構(gòu)建引得進(jìn)、蓄得住、排得出、可調(diào)度的科學(xué)的水網(wǎng)連通體系?！倍渭t東強(qiáng)調(diào)，在保障供水安全方面，應(yīng)針對我國水資源供需矛盾突出的問題，在強(qiáng)化節(jié)水的前提下，通過加強(qiáng)水資源配置工程建設(shè)，提高水資源在時間和空間上的調(diào)配能力。抓緊完成南水北調(diào)東、中線一期工程建設(shè)。對于西南等工程性缺水地區(qū)，積極推進(jìn)水庫建設(shè)。對于西北等資源性缺水地區(qū)，合理建設(shè)跨流域、區(qū)域調(diào)水工程。不斷完善我國水資源合理配置和高效利用體系，著力解決水資源供需矛盾突出依然是可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸這一重大水利問題。到2015年，重點地區(qū)、重要城市和旱災(zāi)易發(fā)區(qū)的水資源供需矛盾將得到有效緩解，全國新增供水能力400億立方米左右。

目前，正常年份全國年缺水量500多億立方米，近2/3的城市不同程度缺水。城鄉(xiāng)水源工程建設(shè)嚴(yán)重滯后，尤其是西南地區(qū)工程性缺水、西北地區(qū)資源性缺水問題十分突出，且長期得不到解決。水資源配置體系還不健全，不能滿足水資源統(tǒng)籌調(diào)配需求，水安全保障程度與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求極不相稱。城鄉(xiāng)供水應(yīng)急備用水源嚴(yán)重缺乏、保障程度不高，特別是應(yīng)對連續(xù)干旱和特重干旱的能力很低。

段紅東表示，提高供水保障能力，要在實行最嚴(yán)格的水資源管理制度、全面加強(qiáng)節(jié)約用水的前提下，重點做好以下工作：一是完成南水北調(diào)東、中線一期工程建設(shè)，盡快形成南北調(diào)配、東西互濟(jì)的國家水資源調(diào)配格局。二是建設(shè)一批重點區(qū)域水資源調(diào)配工程，抓好江河湖庫連通，支撐國家重點區(qū)域發(fā)展，統(tǒng)籌解決區(qū)域工程性、資源性缺水問題，保障城鄉(xiāng)飲用水和工業(yè)用水，改善生態(tài)環(huán)境。三是推進(jìn)重點水源和中小微型水源工程建設(shè)，提高西南等重點地區(qū)、重要城市和糧食主產(chǎn)區(qū)的水資源調(diào)蓄能力和供水保障能力。四是加快抗旱應(yīng)急備用水源建設(shè)，提高應(yīng)對特大干旱、連續(xù)干旱和供水安全突發(fā)事件的能力。

加快構(gòu)建水生態(tài)安全保障體系

我國水污染和水土流失問題嚴(yán)重，部分地區(qū)水生態(tài)環(huán)境惡化。《規(guī)劃》提出，要加強(qiáng)飲用水水源地、地下水保護(hù)與河湖生態(tài)修復(fù)，優(yōu)化和完善水文水資源監(jiān)測站網(wǎng)，加大重點地區(qū)水土流失治理，有序發(fā)展小水電，加快水利血防工程建設(shè)。

二、水利改革和管理

《規(guī)劃》指出，水利改革管理有三項重點工作：一是創(chuàng)新水利科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制，二是加強(qiáng)依法治水管水，三是推進(jìn)水利科技創(chuàng)新。

提高社會管理水平，理順體制機(jī)制

近年來，隨著水利改革不斷深化，水利的社會管理水平顯著提高。目前，全國七大流域管理機(jī)構(gòu)初步編制完成了流域取水許可總量控制指標(biāo)體系，黃河水量分配指標(biāo)細(xì)化到各支流；流域管理取得新成效，流域管理與區(qū)域管理的權(quán)責(zé)進(jìn)一步界定和規(guī)范；黃河流域頒布了《黃河水量調(diào)度條例》，太湖流域建立了水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會議制度，流域綜合管理進(jìn)一步加強(qiáng)；水利工程管理體制改革取得顯著成效；水務(wù)體制改革繼續(xù)推進(jìn)，到2010年年底，全國72％的縣級以上城市實行了水務(wù)一體化管理；采取承包、拍賣、租賃和組建農(nóng)民用水戶協(xié)會等多種形式，推進(jìn)小型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，明確小型農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)，落實管護(hù)責(zé)任主體；進(jìn)一步完善了村級“一事一議”籌資籌勞政策，中央財政小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補助專項資金大幅增長，引導(dǎo)設(shè)立省級財政小型農(nóng)田水利建設(shè)補助專項，公共財政投入規(guī)模不斷加大。

體制機(jī)制改革對水利發(fā)展的意義非常重大。水利不只是水行政主管部門一家的工作，涉及農(nóng)業(yè)、城建、環(huán)境、國土等諸多部門，涉及從中央到地方、到縣鄉(xiāng)等各級政府，涉及管理部門、建設(shè)施工單位、農(nóng)民合作組織等多個主體。只有理順體制機(jī)制，相關(guān)行政主管部門管理職責(zé)明確、機(jī)構(gòu)職能明晰，才能實現(xiàn)水利改革發(fā)展的任務(wù)。

依法治水管水，加快水法規(guī)體系建設(shè)

在依法治水管水方面，需要繼續(xù)加快水法規(guī)體系建設(shè)，完善民生水利方面的法律制度。加快修訂《河道管理條例》，推動出臺《節(jié)約用水條例》《洪水影響評價管理條例》《河道采砂管理條例》《南水北調(diào)供用水管理條例》等法規(guī)。進(jìn)一步加大水行政執(zhí)法力度，保障水法規(guī)的貫徹落實。

水利部發(fā)展研究中心研究員、發(fā)展戰(zhàn)略處處長張旺介紹說，實現(xiàn)依法治水管水須做好四個方面的工作：一是建立完善水利社會管理的部門規(guī)章體系。修訂水利工程質(zhì)量管理、質(zhì)量事故處理和質(zhì)量監(jiān)督管理等規(guī)定，加強(qiáng)地方水法規(guī)體系建設(shè)。二是建立健全專職水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)和隊伍，建立健全水行政執(zhí)法主體資格制度，完善和嚴(yán)格落實行政執(zhí)法責(zé)任制。三是建立健全水事矛盾糾紛預(yù)防機(jī)制，完善邊界地區(qū)水事活動協(xié)商制度，進(jìn)一步健全屬地為主、條塊結(jié)合的水事糾紛調(diào)處機(jī)制。四是深化水利行政審批制度改革，嚴(yán)格執(zhí)行水行政審批程序，開展水行政許可監(jiān)督檢查，規(guī)范水行政許可行為。

實踐水利高科技，水利創(chuàng)新發(fā)展意義重大

水利科技創(chuàng)新對水利發(fā)展的意義有四個：第一，大力加強(qiáng)科技興水，是實現(xiàn)“十二五”水利改革發(fā)展目標(biāo)、完成水利戰(zhàn)略任務(wù)的重要保證，是增強(qiáng)水利公共服務(wù)能力、提高水利社會管理水平的關(guān)鍵舉措。第二，加大水利科技推廣力度，是實現(xiàn)水利現(xiàn)代化和水利信息化建設(shè)的前提。第三，科技創(chuàng)新是保障防洪安全、實現(xiàn)防汛抗旱目標(biāo)的必然要求。第四，科技創(chuàng)新是實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的技術(shù)條件。

三、建立水利投資穩(wěn)定增長機(jī)制

《規(guī)劃》指出，要把水利作為公共財政投入重點領(lǐng)域，建立水利投入穩(wěn)定增長機(jī)制，大幅增加水利建設(shè)投資，并研究采取擴(kuò)大水利建設(shè)貸款貼息規(guī)模等措施。

《規(guī)劃》認(rèn)為，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)快速發(fā)展，我國的綜合國力和財政實力將進(jìn)一步增強(qiáng)，對水利這一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生的重點領(lǐng)域，國家有能力加大投入，繼續(xù)保持較高的投資強(qiáng)度?！笆濉逼陂g，將加快建立政府水利投資穩(wěn)定增長機(jī)制，發(fā)揮政府投資主渠道作用。

據(jù)了解，“十二五”期間，水利的總投資大概要達(dá)到1.8萬億元左右。這1.8萬億元主要用于四個方面的水利建設(shè)：一是農(nóng)田水利建設(shè)，占20%左右；二是防洪工程建設(shè)，占38%左右；三是水資源保障和城鄉(xiāng)供水能力提高的工程建設(shè)，占35%左右；另外為水土保持和生態(tài)建設(shè)。

我國一直鼓勵水利建設(shè)積極利用外資，在“十一五”期間，積極利用世界銀行的貸款、亞洲開發(fā)銀行的貸款用于一些水利工程的建設(shè)，比如農(nóng)田節(jié)水的建設(shè)、水土保持的建設(shè)，“十二五”期間還將積極利用外資。

同時，我國還將鼓勵民間資本參與水利建設(shè)。據(jù)悉，《鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與農(nóng)田水利建設(shè)實施細(xì)則》已經(jīng)正式印發(fā)，對民間資本參與農(nóng)田水利和水土保持建設(shè)的參與范圍和方式作出了明確規(guī)定，提出了相關(guān)鼓勵政策和扶持措施，并明確了民間投資主體相關(guān)權(quán)益。民間資本可通過獨資、合資、合作、捐贈及村民“一事一議”籌資籌勞等多種形式參與農(nóng)田水利建設(shè)，按規(guī)劃建設(shè)農(nóng)田水利工程可以享受政府財政支持政策，享受當(dāng)?shù)卣?guī)定的農(nóng)田水利工程用地、用電優(yōu)惠政策。民間資本通過建設(shè)、承包、租賃、股份合作、拍賣等方式依法獲得的農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權(quán)和運行管理權(quán)受國家法律保護(hù)。