近年長沙市違法用地特點(diǎn)及原因分析

張衛(wèi)平

摘要：本文在對長沙市近幾年來違法用地情況進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過歸類分析的方法，指出近年來長沙市違法用地地基本特點(diǎn)，探討違法用地產(chǎn)生的原因。

關(guān)鍵詞：長沙市；違法用地；特點(diǎn)；原因

1長沙市違法用地特點(diǎn)

筆者通過走訪長沙市多個(gè)縣（市、區(qū)）國土資源局及基層國土資源所，以及對2007年以來長沙市土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)得出：從用地性質(zhì)的角度來看，近年長沙市的違法用地呈現(xiàn)出以下幾方面的特點(diǎn)。

1.1 交通運(yùn)輸類違法用地點(diǎn)多面廣

目前許多交通運(yùn)輸類線性工程項(xiàng)目，存在未批即用、邊報(bào)邊用的情況；或者在辦理項(xiàng)目用地審批時(shí)，只辦理了項(xiàng)目自身用地的審批，而相關(guān)配套施工、臨時(shí)堆料、取土卸土、輔助用地、安置用地等都未辦理用地審批，由于此類違法用地分布于沿線各施工路段，跨度比較大，因此便呈現(xiàn)出點(diǎn)多面廣的特點(diǎn)，如2010年度衛(wèi)片檢查中，16宗交通運(yùn)輸違法用地就分布在30多個(gè)行政村，所涉及的圖斑數(shù)達(dá)70多個(gè)。

1.2 公共管理與公共服務(wù)類違法用地與日俱增

近年來，隨著國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整，新農(nóng)村建設(shè)及各項(xiàng)民生工程的推進(jìn)，基層政府相應(yīng)出臺多項(xiàng)惠民政策，推動(dòng)民生工程建設(shè)，于是，公共管理與公共服務(wù)類違法用地增長較快。該類違法用地宗數(shù)和面積增速持平，主體多為基層政府、科教單位。

1.3 工礦倉儲類違法用地比率居高不下

隨著長沙市城市經(jīng)濟(jì)圈的成熟，經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸向城郊農(nóng)村輻射，加上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的開放搞活，集體土地流轉(zhuǎn)的前期探索，各種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)如雨后春筍般冒頭，工礦倉儲類違法用地增長迅猛，尤以法人工業(yè)違法用地和個(gè)人倉儲違法用地增勢明顯。就發(fā)生地域而言，倉儲類違法用地多發(fā)生市內(nèi)五區(qū)范圍；而工業(yè)違法用地多發(fā)生在四縣市，尤以瀏陽最為突出。

1.4 商服類違法用地面積不大但形式多樣

長沙市商服類違法用地?zé)o論在用地宗數(shù)還是用地面積上都沒有大的發(fā)展和突破，但用地形式和違法主體上卻豐富多樣，農(nóng)家樂、休閑山莊、社會無序取土卸土、駕校用地、建筑配套（混凝土攪拌場、預(yù)制場、堆放建筑材料等）為該類違法用地多發(fā)行業(yè)。

1.5 住宅違法用地以農(nóng)村宅基地為主

長沙市住宅違法用地以農(nóng)村宅基地為主。農(nóng)村宅基地違法用地先期以法人違法為主，后期則演變成以個(gè)人違法為主了。

2違法用地產(chǎn)生的原因分析

造成違法用地的原因很多，也較復(fù)雜。根據(jù)長沙市違法用地的特點(diǎn)，從共性和個(gè)性兩個(gè)角度分析和查找原因如下：

2.1 共性的原因

2.1.1土地權(quán)利主體虛位

我國《土地管理法》規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”。由此可以看出我國土地所有權(quán)主體不明，存在主體虛位現(xiàn)象。所以，當(dāng)權(quán)利被侵犯時(shí)，站出來堅(jiān)決維護(hù)、主張權(quán)利的人就很少；即使有人站出來，當(dāng)對方以利相誘，主張者就會在個(gè)人利益和集體利益之間權(quán)衡，一旦誘惑達(dá)到一定程度，他便會選擇個(gè)人利益，放棄集體利益。

2.1.2土地供需矛盾緊張

一是土地是稀缺資源，加上耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程不可逆，因此我國實(shí)行嚴(yán)格的土地管理政策，每年每個(gè)省、市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)極為有限。二是耕地占補(bǔ)平衡困難。我國執(zhí)行以省為單位的耕地總量動(dòng)態(tài)平衡政策，作為省會城市的長沙，多年來的持續(xù)發(fā)展，耕地?cái)?shù)量銳減，即使用地指標(biāo)有保障，要實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡也不是一件易事，只能省內(nèi)異地、高價(jià)購買指標(biāo)。

2.1.3利潤空間的存在

違法用地的形成有多種因素，最根本的原因是利益空間的存在。馬克思在《資本論》中揭示：“資本如果有百分之五十的利潤，它就會鋌而走險(xiǎn)，如果有百分之百的利潤，它就敢踐踏人間一切法律，如果有百分之三百的利潤，它就敢犯下任何罪行，甚至冒著被絞死的危險(xiǎn)”。近年來長沙市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，土地乃萬物之源、財(cái)富之母、百業(yè)存在之基礎(chǔ)，當(dāng)違法用地可以獲取高額回報(bào)時(shí)，膽大者就會蠢蠢欲動(dòng)、鋌而走險(xiǎn)；基于法不責(zé)眾的僥幸心理，當(dāng)發(fā)現(xiàn)先行者真正獲利而且未受到相應(yīng)的懲罰時(shí)，膽小者便會競相效尤，違法用地便進(jìn)入一種惡性循環(huán)。

2.1.4用地審批繁冗。

出于嚴(yán)格保護(hù)耕地的需要，我國涉及農(nóng)轉(zhuǎn)用項(xiàng)目的用地審批極為嚴(yán)格，程序繁瑣。就算用地指標(biāo)有保障的重點(diǎn)工程，也要做可行性研究、預(yù)審、立項(xiàng)、地籍調(diào)查、勘察定界、一書四方案等，才能報(bào)批。用地審批涉及發(fā)改、規(guī)劃、環(huán)保、國土、林業(yè)、水利等諸多部門，一套程序走下來，多則兩三年、少則八九個(gè)月。單位尚且如此，個(gè)人就更不會費(fèi)心盡力、耗時(shí)耗財(cái)?shù)厝マk理用地審批手續(xù)。

2.1.5查處力度偏弱

一是長沙市目前許多基層國土資源所人員編制嚴(yán)重偏少，與其所承擔(dān)的職責(zé)、所管轄的面積極不相稱。二是國家著重保護(hù)資源，而地方政府著重如何開發(fā)利用。國土部門作為政府的職能部門，面對政府主導(dǎo)的違法用地，只能書面發(fā)放《停工通知書》，實(shí)際難以查處。三是按照現(xiàn)行規(guī)定，國土資源部門無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，即使現(xiàn)場下達(dá)停工通知書，還要立案、調(diào)查取證、下達(dá)處罰決定(之前還有告知、聽證)等一系列復(fù)雜程序，如當(dāng)事人不服，還有行政復(fù)議、行政訴訟等程序，到最后只能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。此時(shí)違法占地已經(jīng)由小變大甚至建成投產(chǎn)，拆除成本很高，實(shí)際已難以拆除。四是處罰難以到位。違法用地查處涉及多方利益的調(diào)整，事關(guān)社會穩(wěn)定，缺乏切實(shí)有效的手段確保處罰到位，客觀上導(dǎo)致不斷有人敢以身試法。

2.2 個(gè)性的原因

2.2.1交通運(yùn)輸類違法用地用地

一是不利的政績導(dǎo)向和政績觀。目前，交通運(yùn)輸類項(xiàng)目的建設(shè)及進(jìn)度都納入地方政府績效考核，此外重點(diǎn)工程匹配資金是按年度計(jì)劃下達(dá)，當(dāng)年完不成工程，資金無法結(jié)轉(zhuǎn)使用。為了績效考核和充分利用資金，地方政府便會打著因公旗號，大膽地未批先用、邊報(bào)邊用。二是能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，建設(shè)過程中往往要根據(jù)實(shí)際情況隨時(shí)修改設(shè)計(jì)，改變用地位置或增加用地面積，用地報(bào)批資料不可能一次到位。

2.2.2公共管理與公共服務(wù)類違法用地

近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)、民生工程的展開，各項(xiàng)惠民政策出臺，尤其是地處偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施急需改進(jìn)。該類用地需求急劇增加，出于因公違法和績效考核的考慮，基層政府對此類用地大膽地持“先上船后補(bǔ)票”的態(tài)度。

2.2.3工礦倉儲及商服類違法用地

首先，工商企業(yè)屬地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的活躍因素，也是地方財(cái)稅的重要來源。部分地方政府“以地生財(cái)”觀念嚴(yán)重，片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，在背后支持、默許該類違法用地行為?！吧嫌兴茫卤厣跹伞?，一些村、組便假招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)、集體土地流轉(zhuǎn)之名，行違法用地之實(shí)；廣大拆遷戶便借安置滯后搭建過渡房之由，以保障生計(jì)、自主創(chuàng)業(yè)為名大膽修廠房、倉儲、農(nóng)家樂等。二是隨著城市化進(jìn)程的加快，城郊結(jié)合部灌溉水系遭破壞，部分耕地?zé)o法正常耕種，加上城郊土地區(qū)位優(yōu)勢凸顯，土地用途改變的利益空間巨大，“種稻不如種菜、種菜不如種樹、種樹不如種房子”，受利益驅(qū)動(dòng)，個(gè)人私搭亂建臨時(shí)倉儲、廠房現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.2.4農(nóng)村宅基地違法用地

一是以往項(xiàng)目建設(shè)中出于進(jìn)度要求，存在“重拆遷、輕安置”現(xiàn)象，安置嚴(yán)重滯后，直接導(dǎo)致拆遷戶亂搭過渡房并借機(jī)擴(kuò)大面積、建設(shè)房屋出租。二是中心城區(qū)范圍內(nèi)涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的建房用地，審批手續(xù)和項(xiàng)目用地一樣繁雜，使一部分想合法用地建房的農(nóng)民望而卻步。三是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制不盡合理，操作性不強(qiáng)，使許多確需建房的農(nóng)民因用地不合規(guī)劃而無法獲批。四是某些法律的相關(guān)規(guī)定不合實(shí)際，影響建房用地的審批。如我國農(nóng)村“公路經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象十分突出，而公路法卻規(guī)定：“ 除公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)需要的以外，禁止在公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)內(nèi)修建建筑物和地面構(gòu)筑物”；還有岳麓山風(fēng)景保護(hù)區(qū)內(nèi)，因控規(guī)的需要，導(dǎo)致周邊的桃花村、茶場村、左家垅村等地村民建房無法獲批。