促進(jìn)土地整理流轉(zhuǎn)　統(tǒng)籌兩型城鄉(xiāng)發(fā)展

岳麓區(qū)兩型社會(huì)建設(shè)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌課題組

摘要：本文介紹了岳麓區(qū)蓮花鎮(zhèn)開展農(nóng)村土地綜合整治的主要做法，分析了通過土地綜合整治帶來的效益，闡述了農(nóng)村土地綜合整治的經(jīng)驗(yàn)啟示。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施；拆遷安置；土地流轉(zhuǎn)；效益；經(jīng)驗(yàn)啟示

近年來，岳麓區(qū)蓮花鎮(zhèn)充分運(yùn)用城鄉(xiāng)土地級差和占補(bǔ)平衡政策，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，推動(dòng)承包地、宅基地和集體用地流轉(zhuǎn)，激活農(nóng)村生產(chǎn)要素，逐步破解制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的土地、資金等難題，加快“兩型”示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)。

1農(nóng)村土地綜合整治主要做法

2008年，蓮花鎮(zhèn)啟動(dòng)萬畝土地綜合整理項(xiàng)目。該項(xiàng)目總投資9990.20萬元，建設(shè)規(guī)模1410.12公頃，涉及蓮花鎮(zhèn)立馬、桐木、大華、新橋、中長5個(gè)村,3533戶，13161人。

（1）推進(jìn)土地整治，完善基礎(chǔ)設(shè)施。蓮花鎮(zhèn)土地整理為主，輔以路網(wǎng)和水利設(shè)施建設(shè)，以基礎(chǔ)設(shè)施完善不斷提高農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力。該項(xiàng)目共計(jì)平整土地469.48公頃，修建道路141271米（其中水泥路24165米），渠道145176米，排水溝63741米，修建圓管涵洞589座、蓋板涵140座、分水閘1099座、節(jié)制閘608座、跌水1081座、農(nóng)機(jī)橋21座、渡槽28米、小分水口6129處、溝渠下河口護(hù)砌66處、下田坡道948座、電桿護(hù)砌364處，復(fù)墾建設(shè)用地115.55公頃。清淤護(hù)砌水塘164口，其中清淤133口；清淤并護(hù)坡31口。清淤護(hù)砌項(xiàng)目區(qū)內(nèi)干支級排水溝9638米。修建小型橋梁7座。

（2）依法拆遷安置，實(shí)現(xiàn)集中居住。岳麓區(qū)蓮花鎮(zhèn)農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目共拆遷農(nóng)戶74戶，拆除總建筑面積17680平方米，其中磚混結(jié)構(gòu)房屋8581平方米，磚木結(jié)構(gòu)房屋716平方米，土木結(jié)構(gòu)房屋8383平方米。同時(shí)，按照就近原則，將拆遷農(nóng)戶分別集中安置于桐木、大華、中長三個(gè)村設(shè)置的集中居住區(qū)內(nèi)，對農(nóng)民集中安置點(diǎn)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行配套建設(shè)。

（3）實(shí)施土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展兩型農(nóng)業(yè)。蓮花鎮(zhèn)在土地整理的基礎(chǔ)上，成立村級土地專業(yè)合作社，按照“公司+合作社+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)模式，加快土地流轉(zhuǎn)力度，引進(jìn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)民致富。立馬村土地合作社與湖南天泉草業(yè)公司簽訂協(xié)議，完成整村土地流轉(zhuǎn)8000畝，其中農(nóng)田2700畝；山林地4800畝；水庫、山塘500畝，成為長沙市農(nóng)村集體土地交易平臺流轉(zhuǎn)的第一宗土地。目前，全鎮(zhèn)17個(gè)村（社區(qū)）全部成立了土地流轉(zhuǎn)合作社，共計(jì)流轉(zhuǎn)耕地、林地共計(jì)4.2萬畝，成功引進(jìn)了湖南天泉草業(yè)公司、湖南現(xiàn)代園藝觀賞園、匯達(dá)老年醫(yī)院、景和園林農(nóng)業(yè)科技園、西域生態(tài)園、虎雄山莊等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。

2農(nóng)村土地綜合整治效益分析

岳麓區(qū)蓮花鎮(zhèn)通過農(nóng)用地整理、村莊整理、農(nóng)村廢棄地（含廢棄宅基地）整理、土地復(fù)墾等措施，新增耕地72.02公頃；新增建設(shè)用地置換面積114.14公頃，在此基礎(chǔ)上，加快土地流轉(zhuǎn)，有效地激活了農(nóng)村土地資產(chǎn)，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益。

（1）經(jīng)濟(jì)效益。蓮花鎮(zhèn)土地整理項(xiàng)目完成后經(jīng)濟(jì)效益分為兩部分，一是新增耕地面積增加的凈收入；二是通過土地整理改造中低產(chǎn)田新增的凈收入。經(jīng)過計(jì)算，土地整理后項(xiàng)目區(qū)年新增耕地收益181.56萬元，新增建設(shè)用地置換指標(biāo)收益為9987.25萬元，新增耕地指標(biāo)一次性收益為324.09萬元，總計(jì)收益為10492.9萬元，而總投入為9990.20萬元，共計(jì)實(shí)現(xiàn)盈利502.7萬元（不包括土地整治后產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的盈利）。

（2）生態(tài)效益。蓮花土地綜合整治項(xiàng)目通過與農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、生態(tài)環(huán)境工程有機(jī)結(jié)合，依托生物、工程措施，優(yōu)化了農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)，有效地涵養(yǎng)了水源、治理了水土流失，大幅增強(qiáng)了土壤肥力和抗災(zāi)能力。而溝渠的硬化和整理使洪澇災(zāi)害頻率和影響降到最低限度，提高了土地產(chǎn)出率。同時(shí)，項(xiàng)目建成穩(wěn)定投產(chǎn)后，項(xiàng)目區(qū)作物常年輪作換茬生長，表土植被恢復(fù)，地表常綠，綠地覆蓋率提高，空氣凈化，生態(tài)功能增加，土地侵蝕能力降低，蓮花鎮(zhèn)土地整治項(xiàng)目區(qū)的生態(tài)環(huán)境越發(fā)優(yōu)美。

（3）社會(huì)效益。通過土地綜合整理，有效地緩解了岳麓區(qū)“兩型社會(huì)”建設(shè)中建設(shè)用地空間和新增耕地面積不足的矛盾。土地綜合整治項(xiàng)目通過引水渠道、排水溝道建設(shè)，田間道路建設(shè)，極大地改善項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了土地利用率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，方便了農(nóng)民的生產(chǎn)與生活，新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)營方式在蓮花鎮(zhèn)得到有效推廣，農(nóng)民收入水平得到大幅度提高。同時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施后，土地的合法、合理的權(quán)屬得到厘清和調(diào)整，明顯減少了土地利用過程中的各種糾紛。

3農(nóng)村土地綜合整治經(jīng)驗(yàn)啟示

（1）堅(jiān)持政策引導(dǎo)，促進(jìn)體制改革。岳麓區(qū)蓮花鎮(zhèn)根據(jù)“兩型”示范鎮(zhèn)的建設(shè)要求，研究制定了《蓮花鎮(zhèn)土地綜合整理規(guī)劃》、《蓮花鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)實(shí)施方案》等規(guī)范性文件，積極實(shí)施“三個(gè)三”改革。即推進(jìn)“三項(xiàng)整理”，即：村莊整理、道路整理、土地整理；推動(dòng)農(nóng)民住房實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，即“平房向樓房轉(zhuǎn)變、大院向庭院轉(zhuǎn)變、分散向集中轉(zhuǎn)變”；推進(jìn)“三個(gè)開發(fā)”，即開發(fā)疏林地、開發(fā)舊宅基地、開發(fā)農(nóng)居點(diǎn)菜地。以土地綜合整治，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地升值增效，城鄉(xiāng)土地合理流動(dòng)，放大農(nóng)村土地價(jià)值，增加農(nóng)民收益。

（2）堅(jiān)持規(guī)劃先行，突出地域特色。農(nóng)村土地綜合整治，必須堅(jiān)持規(guī)劃先行，從原來的單一土地整治規(guī)劃過度到土地綜合整治，充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)和整體控制左右。為推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施，蓮花鎮(zhèn)采用城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地開發(fā)整理規(guī)劃“三規(guī)合一”方式，啟動(dòng)規(guī)劃編制。在規(guī)劃編制過程，注重保持農(nóng)村風(fēng)貌和當(dāng)?shù)靥厣?，保留農(nóng)耕文化和民俗文化中的積極元素。蓮花集鎮(zhèn)和項(xiàng)目安置小區(qū)，均按照“青磚、白墻、灰瓦、木窗”的統(tǒng)一式樣，打造具有湖湘特色的民居風(fēng)格。通過規(guī)劃的引領(lǐng)，蓮花鎮(zhèn)有效地統(tǒng)籌了農(nóng)村的生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，科學(xué)推進(jìn)了水田路林村綜合整治。

（3）堅(jiān)持兩型主題，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。岳麓區(qū)蓮花鎮(zhèn)在土地綜合整治和項(xiàng)目建設(shè)過程中，始終緊扣“兩型”主題，貫徹落實(shí)“兩型”要求，促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)林地、荒草地的開發(fā)，路、溝、渠的硬化，田塊的大面積平整，安置小區(qū)的建設(shè)，產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)等均嚴(yán)格按照自然、生態(tài)、環(huán)保的理念積極推進(jìn)。湖南天泉草業(yè)公司采用無土栽培技術(shù)，利用當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)廢棄物進(jìn)行加工，產(chǎn)出的沼渣、沼液作為營養(yǎng)基質(zhì)和有機(jī)肥用來生產(chǎn)移動(dòng)式草毯和有機(jī)水稻、蔬菜，形成周而復(fù)始的良性循環(huán)體系，成為蓮花鎮(zhèn)“兩型”產(chǎn)業(yè)的樣本。

（4）整合各類資金，鼓勵(lì)多元投入。土地綜合整治投入成本大，政府的財(cái)政壓力也較大，需要解放思想，拓寬思路，建立多元化的融資機(jī)制。要通過市場化辦法爭取更多的社會(huì)資本和產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)村，特別要提倡民營企業(yè)返鄉(xiāng)入村開展農(nóng)村土地綜合整治，培育各種形式的土地綜合整治公司，實(shí)現(xiàn)土地綜合整治的產(chǎn)業(yè)化。要建立財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助和部門資金相結(jié)合的資金投入機(jī)制，積極爭取項(xiàng)目資金，整合政府其他部門涉農(nóng)資金，在通過整治后的土地流轉(zhuǎn)、土地增值、掛鉤建設(shè)用地指標(biāo)的出讓，加上農(nóng)民自籌資金等來平衡預(yù)算，建立資金保障體系，從而減少政府的財(cái)政壓力。

（5）尊重群眾意愿，實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變。切實(shí)做好農(nóng)民思想引導(dǎo)工作，讓農(nóng)民在土地整治和流轉(zhuǎn)中得到實(shí)惠。關(guān)鍵要實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”。一是資產(chǎn)變資本。以“土地權(quán)益股權(quán)化、土地資源資本化”為改革核心，農(nóng)民把手中的土地流轉(zhuǎn)到合作社，再由合作社流轉(zhuǎn)到企業(yè)，農(nóng)民獲得“四金”，既收取租金、又領(lǐng)取酬金，還享受利金和股金，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)、合作社和農(nóng)戶三贏的目標(biāo)。二是農(nóng)戶變商戶。重點(diǎn)發(fā)展休閑旅游產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)民興建農(nóng)家樂、發(fā)展觀光休閑農(nóng)業(yè)。目前，蓮花鎮(zhèn)已發(fā)展農(nóng)家樂12戶，年接待游客3萬人左右，營業(yè)收入近200萬元。三是農(nóng)民變居民。加大農(nóng)民技能培訓(xùn)力度，建設(shè)農(nóng)民技能培訓(xùn)中心，把農(nóng)民就地變成產(chǎn)業(yè)工人，將部分農(nóng)民集中安置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“就地就業(yè)，離土不離鄉(xiāng)”，保證農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)不失利、不失業(yè)、不失權(quán)。