新形勢下水利工程建設(shè)管理模式發(fā)展與策略探究

馬慧鈞

（內(nèi)蒙古河套灌區(qū)水利發(fā)展中心永濟(jì)分中心，內(nèi)蒙古巴彥淖爾 014499）

0 引言

20世紀(jì)80年代，水利工程建設(shè)長期處于經(jīng)濟(jì)體制下，以人工管理為主，通過傳統(tǒng)的機(jī)電技術(shù)依靠人力建設(shè)和人工管理作為基本手段。這一管理模式在新中國成立初期發(fā)揮至關(guān)重要的作用，有效保障了水利工程建設(shè)穩(wěn)定性與長效性[1]。新形勢下，這一管理模式由于尚未明確具體責(zé)任單位、監(jiān)管機(jī)制不健全等因素影響，給我國水利行業(yè)發(fā)展帶來了不小挑戰(zhàn)。由此可見，對新形勢下水利工程建設(shè)管理模式及發(fā)展對策這一課題加以分析，具有較強(qiáng)現(xiàn)實(shí)意義。

1 新形勢下水利工程建設(shè)管理的新要求

水利工程并不是最近幾年新興的工程建設(shè)項(xiàng)目，其發(fā)展周期較長，已經(jīng)在實(shí)踐中積累了大量經(jīng)驗(yàn)并形成了一條建設(shè)管理模式。新形勢下，我國水利行業(yè)的發(fā)展重心在于興修水利、防范洪澇災(zāi)害、保護(hù)水生態(tài)環(huán)境。為了盡快實(shí)現(xiàn)這一發(fā)展目標(biāo)，政府部門開始介入水利工程建設(shè)與監(jiān)管。但是由于水利工程具備一定社會公益屬性，因此多為自主管理模式[2]。工程建設(shè)管理的基本流程為：水利部門組建水利建設(shè)項(xiàng)目及項(xiàng)目法人，由項(xiàng)目法人承擔(dān)水利工程項(xiàng)目建設(shè)管理職能。一旦水利工程建設(shè)完畢、投入應(yīng)用，那么項(xiàng)目法人也會隨之消失。自主建設(shè)水利工程最大的特點(diǎn)及優(yōu)點(diǎn)就是，水利工程項(xiàng)目是直接由水利部門負(fù)責(zé)管理，政府借助其權(quán)威性可以最大限度上保障水利工程質(zhì)量。但是也存在一定缺點(diǎn)：水利部門需要依據(jù)水利工程建設(shè)規(guī)模、管理難度等臨時組建項(xiàng)目管理班子。這一過程中會受到人力資源數(shù)量、質(zhì)量、技術(shù)水平等因素影響，最終導(dǎo)致水利工程項(xiàng)目質(zhì)量良莠不齊。尤其是近幾年水利工程項(xiàng)目數(shù)量及建設(shè)要求提高，自主建設(shè)模式下存在項(xiàng)目管理人才不足、監(jiān)管力量有限等問題。

為了切實(shí)解決好上述問題，當(dāng)前部分地區(qū)在開展水利工程自主建設(shè)項(xiàng)目時，借鑒了企業(yè)代建制、設(shè)計施工總承包制的經(jīng)驗(yàn)，極大程度上提高了水利工程建設(shè)管理水平[3]。

2019年全國水利工作會議上曾提出，未來一段時間內(nèi)我國水利工程建設(shè)管理重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在“補(bǔ)齊水利工程建設(shè)管理短板，加強(qiáng)水利行業(yè)市場監(jiān)管”；2020年全國水利工作會議上，對水利行業(yè)提出了高質(zhì)量升級轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展的新要求。要求在水利工程建設(shè)管理中注重對重點(diǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)改革，不斷提高不足短板工作質(zhì)量與成效。這一要求引發(fā)水利工程建設(shè)管理理念、模式、具體舉措的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，對新形勢下水利工程建設(shè)管理模式發(fā)展也提出了新要求[4]。

2 現(xiàn)階段水利工程投資管理模式及特點(diǎn)

受到水利工程建設(shè)施工復(fù)雜性、技術(shù)難度大、生命周期長、前期投入資金龐大等因素制約，現(xiàn)階段各級水利部門多采用自主建設(shè)模式推進(jìn)水利工程。如，增加水利工程資金控制管理，組建工程項(xiàng)目法人，從前期預(yù)算到后期支出都開展全方位監(jiān)視工作。除了特殊工程以外，通常情況下現(xiàn)階段開展的水利工程管理單位都是臨時性組織，負(fù)責(zé)人、管理人員均從水利部門內(nèi)部選拔擔(dān)任[5]。

與自主建設(shè)模式對應(yīng)存在的以通過招標(biāo)等的方式，選擇出最具專業(yè)化和有能力的管理單位來負(fù)責(zé)施工。被選定的企業(yè)需要在水利工程建設(shè)管理中代替水利部門履行監(jiān)管職責(zé)，并從建設(shè)單位管理費(fèi)用中抽取一定比例利潤[6]。代建制管理模式主要表現(xiàn)為兩種：第一種，事業(yè)單位代建管理模式。政府部門組建行政事業(yè)單位為水利工程建設(shè)管理單位，對政府投資的水利工程進(jìn)行集中管理。最大的優(yōu)勢在于便于政府部門管控；第二種，市場化代建管理模式。政府部門通過招投標(biāo)的方式面向市場選擇適宜的代為管理機(jī)構(gòu)，代替自身履行好對水利工程的建設(shè)管理職責(zé)。該模式可以解決水利部門抽調(diào)人員不足的問題。

上述模式的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)：自主建設(shè)管理模式應(yīng)用于水利工程中，管理人員都是從水利部門抽調(diào)而來的，政府部門便于對管理單位及水利工程建設(shè)管理進(jìn)行直接管控，合理控制水利工程建設(shè)成本，提高管理成效。但是由于管理部門多為臨時組建，存在“有項(xiàng)目組班子，無項(xiàng)目無班子”的情況，水利工程投入應(yīng)用后續(xù)問題無從追責(zé)，降低了整個水利工程建設(shè)效果，較為容易出現(xiàn)工期拖延、質(zhì)量無法保障等情況[7]。企業(yè)代建管理模式，能夠?yàn)榛鶎铀块T項(xiàng)目多、分散性、人員不足等問題解決燃眉之急。但是由于當(dāng)前代建市場準(zhǔn)入門檻較低，代建單位管理人員流動性強(qiáng)，業(yè)務(wù)能力良莠不齊，因此無法切實(shí)保障水利工程建設(shè)管理質(zhì)量。而企業(yè)代建制管理模式又多應(yīng)用于規(guī)模大、并且具備一定管理經(jīng)驗(yàn)，能夠?qū)λこ藤Y金加強(qiáng)有效管理，提高水利工程整體建設(shè)管理水平。

3 水利工程管理新模式及特點(diǎn)

新形勢下，我國水利工程建設(shè)管理模式層出不窮，均在為了提高水利工程建設(shè)管理水平與質(zhì)量而努力。其中較為典型、作用效能較為顯著的水利工程建設(shè)管理新模式為：EPC管理模式（設(shè)計—采購—施工總承包），PM管理模式（建設(shè)—運(yùn)營—移交），DB管理模式（建設(shè)—移交）。這三大類在全國各水利工程建設(shè)管理工作中應(yīng)用較為頻繁[8]。

3.1 EPC管理模式

3.1.1所謂EPC管理模式，是指設(shè)計、采購、施工總承包一體化的水利工程建設(shè)管理模式。水利工程總承包單位按照項(xiàng)目合同約定，對水利工程整體項(xiàng)目進(jìn)行施工設(shè)計、物料采購、施工作業(yè)、試運(yùn)行服務(wù)等，是一種總價承包模式。該管理模式肩負(fù)著項(xiàng)目質(zhì)量、安全、工期、建設(shè)成本等管理職責(zé)。水利工程項(xiàng)目總承包人較為多元，例如具備工程設(shè)計資質(zhì)、施工資質(zhì)的單位，或者設(shè)計資質(zhì)單位與施工單位[9]。

3.1.2EPC管理模式的特點(diǎn)。運(yùn)用這種模式開展水利工程建設(shè)管理工作，能夠從傳統(tǒng)的多家設(shè)計、分散管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹还芾鞥PC承包商模式，極大程度上簡化了建設(shè)單位的水利工程項(xiàng)目管理工作量與復(fù)雜程度；EPC管理模式可以實(shí)現(xiàn)工程設(shè)計與施工的深入融合，對于提高水利工程質(zhì)量具有積極幫助；現(xiàn)階段的EPC管理模式已經(jīng)較為成熟，并且經(jīng)過長期實(shí)踐已經(jīng)積累了大量經(jīng)驗(yàn)，可供建設(shè)單位參考借鑒。

3.1.3EPC管理模式的缺點(diǎn)。在水利工程建設(shè)管理過程中應(yīng)用EPC管理模式，要求工程總承包商既具備專業(yè)化工程設(shè)計能力，還要求其具備良好的施工管理能力。但是現(xiàn)階段部分總承包單位部分無法滿足這一要求，較為容易在應(yīng)用EPC管理模式時出現(xiàn)工程結(jié)算失誤、弄虛作假等情況。

3.2 PM管理模式

3.2.1PM管理模式，是指水利工程項(xiàng)目管理企業(yè)按照合同規(guī)定，在水利工程項(xiàng)目決策環(huán)節(jié)為建設(shè)單位提供分析報告；在工程施工階段為建設(shè)單位提供招標(biāo)代理、設(shè)計優(yōu)化、采購管理、施工監(jiān)管等服務(wù)。同時，代表建設(shè)單位對水利工程項(xiàng)目施工質(zhì)量、安全、效率、成本等進(jìn)行具體管控。由此可見，PM管理模式下水利工程承包商承擔(dān)著綜合管理職責(zé)。

3.2.2PM管理模式的運(yùn)行特點(diǎn)：PM管理模式是一種項(xiàng)目委托管理模式，管理單位與建設(shè)單位是項(xiàng)目承包與被承包的關(guān)系。管理單位結(jié)合項(xiàng)目合同在職責(zé)權(quán)威內(nèi)對水利工程各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管理，而建設(shè)單位需要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險與責(zé)任；PM管理模式極大程度上提高了水利工程管理水平[10]。該模式能夠緩解建設(shè)單位在水利工程管理期間管理人員不足的情況，但是又可以合理規(guī)避管理人員數(shù)量過多的問題，有利于提高水利工程建設(shè)管理質(zhì)量，降低管理成本。

3.2.3PM模式應(yīng)用于水利工程建設(shè)管理中存在的問題：PM單位并非水利工程的責(zé)任主體，相關(guān)建設(shè)風(fēng)險及民事責(zé)任仍然需要建設(shè)單位肩負(fù)。因此在實(shí)際水利工程建設(shè)管理中較為容易出現(xiàn)PM單位與建設(shè)單位管理職權(quán)混亂的情況。

3.3 DB管理模式

3.3.1DB管理模式，具體是指水利工程項(xiàng)目總承包單位依據(jù)工程特點(diǎn)、發(fā)包人建設(shè)管理需求，按照合同規(guī)定對水利工程建設(shè)各環(huán)節(jié)進(jìn)行管理。承包人肩負(fù)著水利工程設(shè)計、施工管理職責(zé)，同時還需要對水利工程質(zhì)量、安全、成本等負(fù)責(zé)。

3.3.2DB管理模式的特點(diǎn)：可以避免出現(xiàn)水利工程多頭管理的情況，科學(xué)劃定DB承包單位職責(zé)，從而減輕部分工程項(xiàng)目的管理壓力；能夠縮短水利工程建設(shè)周期。通過DB承包商在水利工程項(xiàng)目設(shè)計初期的介入，發(fā)揮其集約化管理職能與技術(shù)作用，綜合考量項(xiàng)目可行性。然后設(shè)計水利工程施工方案，以此提高施工效率，縮短工程周期。

3.3.3DB模式在水利工程建設(shè)管理中的應(yīng)用問題：對承包商的要求較高，需要承包具備豐富的水利工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)、高超的技術(shù)水平、抗風(fēng)險能力等。這些要求缺一不可，只有這樣才能夠發(fā)揮好DB管理模式對水利工程建筑管理的積極作用。

4 水利工程建設(shè)管理發(fā)展策略

4.1 形成現(xiàn)代化管理理念

新時期我國水利工程建設(shè)管理工作，由于受信息科技進(jìn)步與現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，已經(jīng)逐步從傳統(tǒng)管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化管理模式。所謂現(xiàn)代化管理模式，是綜合性、多層次、系統(tǒng)化的，能夠提高水利工程建設(shè)管理水平，幫助管理單位跳出傳統(tǒng)管理思維怪圈，充分發(fā)揮水利工程對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的服務(wù)作用。故此，水利工程管理單位應(yīng)當(dāng)及時更新管理理念，運(yùn)用前瞻性、發(fā)展性眼光看待水利工程建設(shè)管理工作，推動水利工程建設(shè)管理創(chuàng)新發(fā)展。

4.2 明確管理目標(biāo)

新形勢下，我國水利工程建設(shè)管理體制應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際明確管理目標(biāo)：在確保水利工程正常運(yùn)行過程中，最大限度上延長水利工程使用壽命，提高工程經(jīng)濟(jì)效益、社會效益。

4.3 完善管理制度

新形勢下，要想確保前文中論述的各種水利工程建設(shè)管理模式精準(zhǔn)落地、發(fā)揮應(yīng)有功能與價值，工程建設(shè)單位及管理單位還應(yīng)當(dāng)完善好水利工程建設(shè)管理制度。結(jié)合水利工程實(shí)際情況，分析當(dāng)前工程建設(shè)管理中存在的各類問題，并對現(xiàn)行管理制度加以優(yōu)化革新。同時，積極構(gòu)建水利工程現(xiàn)代化管理體系，對工程建設(shè)各環(huán)節(jié)、各參建方加強(qiáng)考核管理，以此提高水利工程建設(shè)管理成效。具體而言，將水利工程建設(shè)管理職責(zé)劃分至具體部門、人員身上，為水利工程建設(shè)管理新模式運(yùn)行創(chuàng)造良好內(nèi)部環(huán)境。并利用激勵機(jī)制、懲罰措施等調(diào)動職工管理積極性，不斷提高水利工程建設(shè)管理效果。

5 結(jié)語

綜上所述，隨著我國社會現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的加速，各行業(yè)紛紛迎來了全新發(fā)展機(jī)遇，水利行業(yè)也不例外。基于社會建設(shè)、基礎(chǔ)民生需求、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多方需求，近幾年我國水利工程建設(shè)數(shù)量及規(guī)模日益拓展，水利行業(yè)迎來了發(fā)展全新突破口。但是新形勢下水利工程建設(shè)的要求、難度、管理需求復(fù)雜程度越來越高，對傳統(tǒng)水利工程建設(shè)管理模式提出了創(chuàng)新發(fā)展新需求?，F(xiàn)行的水利工程建設(shè)管理模式中，自主建設(shè)制、企業(yè)代理制、事業(yè)型代理制各有優(yōu)勢與不足。這就需要水利部門及建設(shè)單位利用好現(xiàn)行模式的優(yōu)點(diǎn)，并合理應(yīng)用EPC管理模式、PM管理模式、DB管理模式等，實(shí)現(xiàn)水利工程建設(shè)管理模式新發(fā)展，切實(shí)提高水利工程建設(shè)管理成效。