預(yù)防監(jiān)管并重　促進(jìn)節(jié)約集約

劉振國(guó)

日前，國(guó)土資源部以第53號(hào)部令發(fā)布《閑置土地處置辦法》，并于7月1日起施行。《辦法》就閑置土地處置相關(guān)熱點(diǎn)、焦點(diǎn)、難點(diǎn)問題明確了政策界限和要求，為加快盤活利用閑置土地、促進(jìn)節(jié)約集約用地提供了重要法律支撐。

國(guó)土資源部1999年發(fā)布實(shí)施了5號(hào)令《閑置土地處置辦法》，這次修訂基于哪些考慮?

王守智：近年來我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，土地管理形勢(shì)發(fā)生了較大變化。1999年的5號(hào)令在執(zhí)行過程中遇到一些新的情況和問題，主要表現(xiàn)為：閑置土地處置涉及當(dāng)事人重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益，但現(xiàn)行處理方式缺少與當(dāng)事人協(xié)商環(huán)節(jié)，處置難度較大;閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、處置主體等缺乏處置程序性規(guī)定，需要進(jìn)一步明晰;因政府原因?qū)е碌拈e置土地占了較大比例，需要妥善處置盤活利用等。

2008年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，對(duì)嚴(yán)格閑置土地處置提出了明確要求;2011年，胡錦濤總書記在中共中央政治局第31次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)推行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。根據(jù)中央精神，國(guó)土資源部對(duì)5號(hào)令進(jìn)行了全面修訂和完善，再次以部令發(fā)布實(shí)施。

從指導(dǎo)原則來說，這次修訂有哪些特點(diǎn)?

王守智：主要堅(jiān)持三項(xiàng)基本原則：一是堅(jiān)持依法從嚴(yán)和權(quán)益保障原則。強(qiáng)調(diào)對(duì)閑置土地財(cái)產(chǎn)權(quán)處置的相關(guān)政策設(shè)計(jì)，要有明確的法律依據(jù)，處置主體、程序、方式必須與5號(hào)令頒布以來相關(guān)法律法規(guī)及政策的最新要求相銜接，并在處置過程中充分體現(xiàn)土地權(quán)利人的利益訴求和權(quán)益保障。二是堅(jiān)持以用為先和懲防并重原則。在符合制度規(guī)定的前提下，制定靈活的處置政策，建立積極的預(yù)防機(jī)制和相應(yīng)的懲戒措施，促進(jìn)已有閑置土地的盤活利用，盡量避免產(chǎn)生新的閑置土地。三是堅(jiān)持適用可行和操作具體原則。突出發(fā)揮協(xié)商處置和依法處理的作用，進(jìn)一步明確處置程序。

從管理上來說，閑置土地應(yīng)重在預(yù)防和監(jiān)管，盡量避免新的閑置土地產(chǎn)生。

王守智：不錯(cuò)。閑置土地處置重在預(yù)防，這次修訂進(jìn)一步健全完善了相關(guān)制度。

《辦法》明確要求土地出讓必須是“凈地”、禁止“毛地”出讓，這就避免了因拆遷等原因造成的土地閑置。規(guī)定市、縣政府供應(yīng)的土地應(yīng)當(dāng)是土地權(quán)利清晰，安置補(bǔ)償落實(shí)到位，沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛，地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確，具備動(dòng)工開發(fā)必需的基本條件。

《辦法》明確了出讓合同和劃撥決定書應(yīng)當(dāng)約定開工、竣工時(shí)間和違約責(zé)任，強(qiáng)化違約責(zé)任對(duì)土地使用者和政府雙方的約束，促進(jìn)土地及時(shí)開發(fā)利用；明確了國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書應(yīng)當(dāng)就項(xiàng)目動(dòng)工開發(fā)、竣工時(shí)間和違約責(zé)任等作出明確約定、規(guī)定；約定、規(guī)定動(dòng)工開發(fā)時(shí)間應(yīng)當(dāng)綜合考慮辦理動(dòng)工開發(fā)所需相關(guān)手續(xù)的時(shí)限規(guī)定和實(shí)際情況，為動(dòng)工開發(fā)預(yù)留合理時(shí)間；因特殊情況，未約定、規(guī)定動(dòng)工開發(fā)日期，或者約定、規(guī)定不明確的，以實(shí)際交付土地之日起一年為動(dòng)工開發(fā)日期等。

《辦法》強(qiáng)化了上級(jí)國(guó)土資源主管部門對(duì)下級(jí)國(guó)土資源主管部門的監(jiān)管措施。規(guī)定省級(jí)以上國(guó)土資源主管部門對(duì)閑置土地情況嚴(yán)重的地區(qū)，可在土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃、建設(shè)用地審批、土地供應(yīng)等方面采取限制新增加建設(shè)用地等措施。

關(guān)于“什么是閑置土地”，過去業(yè)界曾有爭(zhēng)議，這次《辦法》如何認(rèn)定？

王守智：閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更加清晰，操作性更強(qiáng)。

過去，5號(hào)令在執(zhí)行過程中，由于沒有“動(dòng)工”狀態(tài)的具體標(biāo)準(zhǔn)，管理者經(jīng)常遇到用地者以“圍墻”為動(dòng)工標(biāo)志的現(xiàn)象，不利于閑置土地的認(rèn)定和處置。另外，開發(fā)建設(shè)面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)總面積1/3或已投資額不足25%的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)也不清晰，閑置認(rèn)定的難度很大。

這次修訂，專門在附則中作出名詞解釋，其中，“動(dòng)工開發(fā)”定義為依法取得施工許可證后，區(qū)分需挖深基坑的項(xiàng)目、使用樁基的項(xiàng)目和其他項(xiàng)目，分別確定標(biāo)準(zhǔn)；“已投資額、總投資額”均不含土地價(jià)款和相關(guān)稅費(fèi)。

《辦法》特別強(qiáng)調(diào)閑置土地處置的一些程序，比如調(diào)查認(rèn)定、組織聽證等。這些規(guī)定有哪些作用？

王守智：程序更加完善，有利于保障土地使用權(quán)人的合法權(quán)益。

原來的5號(hào)令，規(guī)定的程序相對(duì)簡(jiǎn)略。這次修訂作了補(bǔ)充完善：一是增加了閑置土地認(rèn)定的環(huán)節(jié)和方式，要求在確定土地閑置的事實(shí)、依據(jù)以及閑置原因的基礎(chǔ)上作出認(rèn)定結(jié)論；二是完善了征繳土地閑置費(fèi)和無償收回土地使用權(quán)的程序，明確了收費(fèi)和收回的批準(zhǔn)權(quán)限在政府，國(guó)土資源主管部門具體執(zhí)行，并細(xì)化了具體的啟動(dòng)和操作程序；三是明確了土地使用者申請(qǐng)聽證和復(fù)議、訴訟的權(quán)利。

以往因政府原因造成土地閑置的情況比較多，這次修訂有哪些具體規(guī)定？

王守智：主要是區(qū)分閑置土地處置方式，強(qiáng)化政府原因?qū)е峦恋亻e置的責(zé)任。

一是細(xì)化了因政府原因造成動(dòng)工開發(fā)延遲的情形，區(qū)分政府原因和企業(yè)原因，特別是明確了政府不按期交地、修改規(guī)劃、政策調(diào)整、處置信訪事件、軍事管制、文物保護(hù)等因政府原因?qū)е碌耐恋亻e置，對(duì)此采取協(xié)商方式處置。二是強(qiáng)調(diào)政府與土地使用權(quán)人在民事合同關(guān)系中的平等地位，規(guī)定對(duì)因政府原因造成閑置土地，應(yīng)由政府或者政府有關(guān)部門承擔(dān)違約責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管。三是增設(shè)了國(guó)土資源主管部門在閑置土地日常監(jiān)管和調(diào)查處置中的法律責(zé)任，強(qiáng)化行政和刑事責(zé)任約束，確保相關(guān)監(jiān)管措施的落實(shí)。

在促進(jìn)閑置土地有效利用上，《辦法》明確了哪些措施？

王守智：我們采取各種政策措施，促進(jìn)閑置土地有效利用。比如，《辦法》對(duì)因政府原因?qū)е碌拈e置土地的處置上，在依法依規(guī)的前提下，采取更加靈活和更加符合實(shí)際的措施，包括明確延長(zhǎng)動(dòng)工開發(fā)期限、調(diào)整土地用途和規(guī)劃條件、安排臨時(shí)使用、協(xié)議有償收回、置換土地等多種處置方式，強(qiáng)化了對(duì)土地權(quán)利人的保護(hù)，增強(qiáng)了該類情況處置措施的可行性，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。

另外，為促進(jìn)閑置土地的有效利用，還采取了一些新的政策措施。一是明確了土地使用權(quán)人開發(fā)進(jìn)度報(bào)告制度，要求其及時(shí)向監(jiān)管部門報(bào)告項(xiàng)目動(dòng)工開發(fā)、開發(fā)進(jìn)度、竣工等情況；二是在用地申請(qǐng)和閑置土地登記等方面加強(qiáng)對(duì)閑置土地的控制，增強(qiáng)對(duì)土地使用權(quán)人違規(guī)閑置土地的威懾力；三是在融資等方面加強(qiáng)與相關(guān)監(jiān)管部門的聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)土地使用權(quán)盤活利用閑置土地；四是建立閑置土地處置備案制度，要求地方處置閑置土地必須備案，促進(jìn)地方顯化和利用存量閑置土地。

（摘自《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》）