對構(gòu)建財政審計大格局若干問題的思考

【摘 要】 構(gòu)建財政審計大格局要求以系統(tǒng)的觀念對財政審計進行高度整合，從而對政府預(yù)算執(zhí)行作出更加全面的評價與監(jiān)督，促進我國公共財政體系的建立。構(gòu)建財政審計大格局，是我國財政審計發(fā)展的必然要求。構(gòu)建財政審計大格局，要求在審計范圍、審計項目、審計資源、審計結(jié)論等方面都進行有效整合、統(tǒng)籌規(guī)劃。

【關(guān)鍵詞】 財政審計； 大格局； 一體化； 資源整合； 系統(tǒng)論

2009年，國家審計署在財政審計一體化理念的基礎(chǔ)上，進一步提出構(gòu)建財政審計大格局，審計署及其派駐機構(gòu)、各級地方審計機關(guān)均圍繞財政審計大格局的內(nèi)涵以及具體組織實施等問題進行了深入探討，并開始在審計實踐中探索財政審計大格局思想的運用。實際上，早在1999年，我國審計機關(guān)就開始探索運用系統(tǒng)觀點，整合審計資源來實施財政審計（李金華，1999）。近年來，來自于審計實務(wù)部門的工作者也就財政審計一體化以及財政審計大格局的涵義、目標(biāo)、思路、具體措施等問題進行了探討（金勇，2000；劉正均，2009；章丁萬，2010；等）。然而，財政審計大格局畢竟是一個新的范疇，對于財政審計大格局下審計理念、審計內(nèi)容、審計方法、審計組織方式與傳統(tǒng)的財政審計究竟有何不同等問題，還需要深入研究。本文擬就財政審計大格局的涵義、意義以及如何構(gòu)建財政審計大格局等問題談一點粗淺的認(rèn)識，以期對我國財政審計實踐有所借鑒。

一、財政審計大格局的內(nèi)涵

2009年3月3日，在財政審計項目培訓(xùn)班上，劉家義審計長代表審計署黨組首次提出了構(gòu)建國家財政審計大格局的理念，即探索建立以中央財政管理審計為核心，以中央部門預(yù)算執(zhí)行審計、財政轉(zhuǎn)移支付審計、財政專項資金審計、財政收入征管情況審計為基礎(chǔ)的中央預(yù)算執(zhí)行審計工作體系，把財政審計的重點放在推動建立健全更加統(tǒng)一完整的政府財政和中央預(yù)算管理制度、促進健全完善社會主義公共財政體系、促進建立事權(quán)和財力相匹配的財政管理體制、促進財政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)一致、促進提高財政資金使用效益、促進提高財政財務(wù)管理的規(guī)范性上。

在2009年12月的全國審計工作會議暨全國審計系統(tǒng)先進集體和先進工作者表彰大會上，劉家義審計長再次重申了上述理念。劉審計長還指出，“審計管理涉及到審計工作的方方面面，是一項系統(tǒng)工程。如果沒有系統(tǒng)和規(guī)范的管理，審計工作是難以搞好的。當(dāng)前，加強審計管理就是要著力解決審計資源調(diào)配和整合問題。首先是項目計劃的整合。要搞好年度項目計劃與長期發(fā)展規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)銜接，建立動態(tài)項目庫，編制滾動項目計劃；還要做好年度各項目之間的整合，避免交叉重復(fù)而又各自為戰(zhàn)……其次是審計內(nèi)容的整合，就是圍繞構(gòu)建有中國特色的綜合審計模式，每個項目都要探索從審計財政財務(wù)收支入手，以責(zé)任履行和責(zé)任追究為重點，將合規(guī)審計與績效審計融為一體，從政策執(zhí)行、資金使用、資源利用和行政效能等諸多方面綜合考慮其效益、效率和效果，以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對審計的多方面需求。最后審計方式的整合，就是根據(jù)項目特點，科學(xué)選擇審計、審計調(diào)查和跟蹤審計等方式，積極探索和推廣多專業(yè)融合、多視角分析、多方式結(jié)合的管理模式。”

由劉審計長上述講話可以看出，財政審計大格局是一個以財政管理審計為核心，以部門預(yù)算執(zhí)行審計、財政轉(zhuǎn)移支付審計、財政專項資金審計、財政收入征管情況審計為基礎(chǔ)的預(yù)算執(zhí)行審計工作體系。構(gòu)建財政審計大格局要求運用系統(tǒng)論的觀點，在審計計劃、審計內(nèi)容、審計方式等方面對財政審計項目進行整合。其核心是高度整合審計資源，建立一體化的財政審計，從而更好地為建設(shè)社會主義公共財政體系服務(wù)。

綜上，財政審計大格局是一種以系統(tǒng)論為指導(dǎo)，以高度整合資源、提高財政審計的效率和效果為目標(biāo)，在審計計劃、審計內(nèi)容、審計程序、審計結(jié)果與報告等方面都進行科學(xué)規(guī)劃、合理調(diào)度、系統(tǒng)整合的財政審計新思維。它是建設(shè)社會主義公共財政體系過程中我國審計機關(guān)為更好地適應(yīng)我國財政管理體制改革與發(fā)展的要求而作出的一種探索和嘗試。

二、財政審計大格局提出的背景和意義

盡管財政審計大格局這一概念提出的時間并不長，但我國審計機關(guān)對于整合資源、更有效地實施財政審計的探索卻從20世紀(jì)末即已開始，可以說，財政審計大格局是我國審計機關(guān)多年來對如何更好地實施財政審計探索的最新總結(jié)。

（一）我國關(guān)于財政審計大格局的探索歷程

1.關(guān)于財政一體化的探索

早在1999年，我國即開始有關(guān)財政審計一體化的研究（劉正均，2009）。1999年12月13日，李金華前審計長在1999 年中央部門預(yù)算執(zhí)行審計研討班上就提出要在審計工作中運用系統(tǒng)論的方法。他指出，“財政審計是一個大系統(tǒng)。財政本身就是一個系統(tǒng)，包括財政收入和財政支出，它里面有若干個小系統(tǒng)，稅務(wù)是個系統(tǒng)，海關(guān)是個系統(tǒng)，它在大系統(tǒng)里有各自的位置和關(guān)系。財政支出分為若干個系統(tǒng)，每個單位財政財務(wù)收支又是一個系統(tǒng)。只有掌握系統(tǒng)論的觀點，才能從總體上把握審計的對象、目的、任務(wù)和重點。各個審計業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系不能再象過去那樣隔離開，自掃門前雪……”以系統(tǒng)論的觀點來認(rèn)識和實施財政審計，實際上是財政審計大格局的方法論基礎(chǔ)。

從2003年起，隨著我國財政體制改革的進一步深入、政府審計制度的不斷發(fā)展，我國審計機關(guān)開始不斷探索如何整合審計資源。2003年7月1日發(fā)布的《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》明確提出，整合審計資源，實現(xiàn)審計業(yè)務(wù)的科學(xué)管理。并要求，改進審計計劃管理，明確年度審計工作總體目標(biāo)和各項目審計目標(biāo)，突出審計重點，增強計劃的科學(xué)性；成立財政審計、環(huán)境審計、經(jīng)濟責(zé)任審計協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，合理調(diào)配審計力量，統(tǒng)籌安排審計工作；科學(xué)調(diào)整內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，加強系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的整體優(yōu)勢；加強審計成果的綜合分析和開發(fā)利用，實現(xiàn)信息資源共享，提高審計信息利用的層次和水平。2003年9月，在中央部門預(yù)算執(zhí)行審計培訓(xùn)班上，時任副審計長的劉家義同志提出要加強資源整合。在組織方式上要堅持“五統(tǒng)一”的原則：統(tǒng)一組織、統(tǒng)一方案、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一報告、統(tǒng)一考核；在工作方法上要堅持“兩個強化”，“四個結(jié)合”?！皟蓚€強化”，即強化對重點部門、重點二級單位的審計；強化對中央本級重點專項資金的審計調(diào)查?！八膫€結(jié)合”，一是一級預(yù)算部門與重點二、三級預(yù)算單位審計相結(jié)合，也就是要在審計一級預(yù)算單位的基礎(chǔ)上，沿著資金的流向?qū)徲嬛攸c二、三級單位，主要是要揭露行業(yè)性的問題、管理上的漏洞和一些重大違法違規(guī)下沉問題；二是中央部門預(yù)算執(zhí)行審計重點專項資金和重大項目的審計緊密結(jié)合；三是中央預(yù)算部門審計與決算草案審簽要逐步實現(xiàn)結(jié)合；四是審計和審計調(diào)查要逐步結(jié)合。審計署2005年發(fā)布的《審計署關(guān)于進一步深化財政審計工作的意見》（審財發(fā)[2005]33號）進一步提出，財政審計要堅持“統(tǒng)一審計計劃、統(tǒng)一審計方案，統(tǒng)一審計實施，統(tǒng)一審計報告，統(tǒng)一審計處理”的“五統(tǒng)一”原則，全面整合財政審計資源。并要求，以計劃為載體統(tǒng)一審計目標(biāo)，整合審計力量；以方案為載體整合審計內(nèi)容；以報告為載體整合審計成果。①

從2003年起，我國開始正式推進財政審計一體化進程。審計署專門成立了財政審計協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，對中央補助地方支出、基礎(chǔ)教育經(jīng)費和財政支農(nóng)資金各專項審計進行組織協(xié)調(diào)，將傳統(tǒng)的財政審計與其他專業(yè)審計聯(lián)合共同實施（劉正均，2009）。與此同時，審計署各特派辦、地方各級審計機關(guān)也都進行了財政審計一體化的探索和實踐。例如，2004年12月，浙江省廳發(fā)布了《浙江省審計廳關(guān)于推進財政審計一體化工作的指導(dǎo)意見》，該意見提出，財政審計一體化是審計機關(guān)在現(xiàn)有的財政審計對象、審計人員配備、審計裝備手段等條件下，對審計資源進行統(tǒng)一調(diào)配和整合，對財政性資金運作全過程進行監(jiān)控，并最終以“兩個報告”為主要載體反映審計成果的過程。財政審計一體化的目標(biāo)是：科學(xué)整合審計資源，建立協(xié)調(diào)高效的工作機制，發(fā)揮專業(yè)審計優(yōu)勢，增強審計機關(guān)整體合力，提高“兩個報告”質(zhì)量，全面提升審計工作的層次和水平。通過財政審計一體化，要實現(xiàn)審計工作的“四個轉(zhuǎn)變”、“六個結(jié)合”?！八膫€轉(zhuǎn)變”，一是從關(guān)注一般預(yù)算資金向全方位關(guān)注財政性資金轉(zhuǎn)變；二是從財政收入和支出審計并重向以財政支出審計為主轉(zhuǎn)變；三是從真實合法性審計為主向真實合法性審計與績效審計并重轉(zhuǎn)變；四是從側(cè)重解決微觀層面的問題向注重研究宏觀層面的問題轉(zhuǎn)變?！傲鶄€結(jié)合”則包括專業(yè)審計目標(biāo)與財政審計目標(biāo)的結(jié)合、一般部門單位審計與財政預(yù)算執(zhí)行審計的結(jié)合、財政財務(wù)收支審計和財政績效審計的結(jié)合、經(jīng)濟責(zé)任審計與財政審計的結(jié)合、專項審計調(diào)查與財政審計的結(jié)合、審計信息化建設(shè)與財政審計的結(jié)合。該意見還提出，實現(xiàn)財政審計一體化，要樹立“一盤棋”的觀念，充分發(fā)揮財政審計各專業(yè)部門的優(yōu)勢，形成整體合力，統(tǒng)籌審計資源和計劃管理，突出重點，使審計機關(guān)的整體效能大于各部分效能的簡單之和。2007年，浙江省廳進一步發(fā)布了《浙江省審計廳關(guān)于加強全部政府性資金審計工作的意見》（浙審財〔2007〕67號），要求把全部政府性資金納入審計監(jiān)督范圍，從而進一步推進了財政審計一體化的思想。

應(yīng)當(dāng)說，先前的財政審計一體化與我們現(xiàn)在所說的財政審計大格局，具有思想上的繼承性，某種程度上甚至可以說，財政審計大格局是對財政審計一體化的形象概括。當(dāng)然，早些年的財政審計一體化，一定程度上只是審計工作的一體化，局限于審計計劃和審計方案制定、審計實施、審計報告和審計考核等與具體審計項目有關(guān)的審計全過程整合，其基礎(chǔ)是與具體審計項目有關(guān)的審計程序，其核心與紐帶是傳統(tǒng)的財政審計而不是作為審計客體的政府預(yù)算（劉正均，2009）。而現(xiàn)在的財政審計大格局則要求在審計對象范圍、審計目標(biāo)、審計計劃、審計流程與方法、審計結(jié)論等多個方面都進行改革和整合規(guī)劃，是徹底的財政審計一體化。

2.財政審計大格局思想的提出

審計署2008年7月發(fā)布的《2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃的通知》指出，“堅持多種審計類型的有效結(jié)合。堅持預(yù)算執(zhí)行審計與決算審簽相結(jié)合，財政財務(wù)收支真實、合法審計與績效審計相結(jié)合，經(jīng)濟責(zé)任審計與財政、金融、企業(yè)審計等相結(jié)合，審計與專項審計調(diào)查相結(jié)合。同時，堅持揭露問題與促進整改相結(jié)合，審計監(jiān)督與其他部門監(jiān)督、輿論監(jiān)督相結(jié)合。通過結(jié)合，協(xié)調(diào)各種資源和要素，加大審計力度，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對審計的各種需求，提高審計的效果和影響力?！边@里，多種審計類型的結(jié)合，初步體現(xiàn)了財政審計大格局的思想。

2009年3月3日，在財政審計項目培訓(xùn)班上，劉家義審計長代表署黨組正式提出了構(gòu)建國家財政審計大格局的理念。審計署還調(diào)整了年度計劃期間，每年11月至次年4月集中力量開展預(yù)算執(zhí)行審計，5月至10月開展企業(yè)、金融、經(jīng)濟責(zé)任、資源環(huán)境、重大投資項目等方面的審計，并采取措施，加大審計計劃、審計資源、審計方式等方面的整合力度。在2009年10月的2009年中央預(yù)算執(zhí)行審計培訓(xùn)班、12月的財政審計大格局業(yè)務(wù)培訓(xùn)班以及全國審計工作會議暨全國審計系統(tǒng)先進集體和先進工作者表彰大會上，劉家義等署領(lǐng)導(dǎo)又多次闡述了財政審計大格局的思想。從此，我國各級政府審計機關(guān)掀起了一股探索實踐財政審計大格局的高潮。

（二）當(dāng)前構(gòu)建財政審計大格局的重要性

構(gòu)建財政審計大格局，是我國政府審計發(fā)展到一定階段的必然要求。

1.構(gòu)建財政審計大格局是審計機關(guān)面對不斷增加的審計任務(wù)與有限的審計資源之間的矛盾時的必然選擇。隨著我國經(jīng)濟和各項事業(yè)的發(fā)展，審計機關(guān)的有限資源與日益繁重的審計任務(wù)之間的矛盾逐漸突出，資源不足成為各級審計機關(guān)共同面臨的問題。但另一方面，在審計實踐中，卻存在資源配置不當(dāng)、嚴(yán)重浪費的問題。李金華前審計長在總結(jié)20年審計工作實踐時曾經(jīng)指出，“目前，審計工作中存在的問題還很多。最大的問題是，審計任務(wù)繁重與審計人員自身力量不足之間的矛盾。審計力量不足不僅僅是數(shù)量意義上的問題……更重要的是審計資源沒有得到充分利用。” 構(gòu)建財政審計大格局，從系統(tǒng)的角度來整合財政資源，避免審計項目的重復(fù)、交叉，從而實現(xiàn)審計資源的高度整合優(yōu)化配置，是解決審計機關(guān)資源短缺與審計任務(wù)日益繁重之間矛盾的必然選擇。

2.構(gòu)建財政審計大格局是充分發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)功能”的需要。財政審計在政府審計中占有相當(dāng)重要的地位，其防護性和建設(shè)性作用的發(fā)揮，對于政府審計能否發(fā)揮免疫系統(tǒng)的功能，具有重要意義。在原先，財政審計由許多單個項目組成，并由不同部門按照業(yè)務(wù)職責(zé)劃分來組織實施，各部門各自為戰(zhàn)，缺乏有效的整合，導(dǎo)致審計資源高度分散。另一方面，依照業(yè)務(wù)職責(zé)來分隔實施財政審計，實際上各個部門、各個審計項目都是在“盲人摸象”，相關(guān)的審計結(jié)論和建議往往只是針對具體單位、具體項目乃至一個方面，沒有把財政預(yù)算執(zhí)行納入全部政府性資金這個大系統(tǒng)中去考量，因而無法反映一個總體的執(zhí)行情況和政策制度執(zhí)行中的問題，也不能對審計信息進行深度挖掘，深入系統(tǒng)地去分析問題、尋找產(chǎn)生問題的原因，進而提出具有全局性和戰(zhàn)略高度的審計建議。因此，傳統(tǒng)的財政審計模式不僅浪費了寶貴的審計資源，還導(dǎo)致審計機關(guān)無法對政府預(yù)算執(zhí)行的情況完整地作出評價和建議，從而嚴(yán)重制約了財政審計建設(shè)性功能的發(fā)揮。當(dāng)前，我國正在加快服務(wù)型責(zé)任政府的建設(shè)，這要求政府審計機關(guān)從合規(guī)性和績效性兩方面對全部政府性資金和財政運行全過程進行全面的評價，著重從全局和體制上找原因并提出建設(shè)性建議，從而促進政府加強預(yù)算管理、更好地履行公共受托責(zé)任。正如劉家義審計長在2009年中央預(yù)算執(zhí)行審計培訓(xùn)班上講話時指出的，“這些年的財政審計工作取得了較好的成效，但這些成效大多體現(xiàn)在某一項資金、某一個行業(yè)、某一個具體事項上，將若干項資金、若干個事項、若干個行業(yè)綜合協(xié)調(diào)起來運用全面的、聯(lián)系的觀點進行深入研究做得還不夠，主要是由于在審計項目安排上沒有統(tǒng)籌考慮，各司局聯(lián)系、協(xié)調(diào)不夠，導(dǎo)致總體上摸不清當(dāng)前財政資金在分配中、管理、使用和制度建設(shè)中存在什么重大問題，以及財政績效怎么樣，也很難將其量化和具體化……要加大整合力度，真正構(gòu)建國家財政審計大格局?！?/p>

3.提高審計效率、減輕被審計單位檢查負(fù)擔(dān)的需要。在原先的財政審計思維下，各業(yè)務(wù)部門各自獨立實施審計，不僅忽略了財政資金運動的整體性和內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，導(dǎo)致審計資源的嚴(yán)重浪費，而且容易導(dǎo)致一個被審計單位甚至同一個項目被不同的審計部門反復(fù)審計，極大地加重了被審計單位的負(fù)擔(dān)。采用全局的系統(tǒng)觀點，對財政審計進行整體規(guī)劃，各部門共同圍繞財政資金審計的目標(biāo)緊密配合，相互協(xié)作，不僅可以提高審計效率和效果，而且可以避免對被審計單位重復(fù)進行審計，有利于融洽審計機關(guān)與被審計機關(guān)的關(guān)系。

4.我國預(yù)算制度改革的要求。隨著我國財政體制改革的不斷深入，我國相繼推行了部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購、綜合預(yù)算等制度。尤其是為了完整、準(zhǔn)確地反映政府收支活動，為進一步深化部門預(yù)算、收支兩條線、國庫集中收付制度等各項財政管理改革，建立健全公共財政體系創(chuàng)造有利條件，我國自2007年1月1日起全面實施政府收支分類改革。改革后的政府收支分類體系由“收入分類”、“支出功能分類”、“支出經(jīng)濟分類”三部分構(gòu)成。實行政府收支分類改革后，在財政信息管理系統(tǒng)的有力支持下，可對任何一項財政收支進行“多維”定位，清清楚楚地說明政府的錢是怎么來的，最終用到了什么地方。在財政收支分類體系下，政府性資金的管理由原來的分賬、分部門管理改變?yōu)橄鄬泄芾?，包括實行財政專戶管理的預(yù)算外收入以及社會保險基金收入等大部分政府性資金都納入了政府收支分類管理體系，資金核算也更加全面、系統(tǒng)、直觀，這不僅為開展以全部政府性資金為主線的財政審計奠定了基礎(chǔ)，而且也對財政審計提出了新的要求，要求從整體上對全部財政資金（包括收入和支出）實施有效的審計監(jiān)督，以加強預(yù)算管理，并促進政府加強績效管理，努力提高政府績效。

5.我國績效審計的深入開展，使得構(gòu)建財政審計大格局成為可能。隨著民主政治的發(fā)展，人們對政府公共受托責(zé)任的關(guān)注由原先的合規(guī)性逐漸向更高層次的績效性轉(zhuǎn)變，相應(yīng)地，政府審計應(yīng)當(dāng)由原先偏重于財政財務(wù)收支的合法性轉(zhuǎn)向合規(guī)性審計與績效性審計并重，從而更加全面地評價政府公共受托責(zé)任的履行情況，促使政府部門更好地履行其受托責(zé)任。就我國而言，原先的財政審計側(cè)重于對政府部門財政財務(wù)收支的合法性、真實性進行評價，其本質(zhì)是合規(guī)性審計。近年來，隨著我國行政管理體制改革的不斷深入以及政府審計制度的不斷發(fā)展完善，我國審計機關(guān)逐年加大了績效審計的分量，并開始探索中國特色的績效審計方式方法?！秾徲嬍?008 至2012 年審計工作發(fā)展規(guī)劃》明確提出，“提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟性、效率性和效果性，促進建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制。在2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計。”因此，構(gòu)建財政審計大格局，改變原先財政審計過多地注重財政財務(wù)收支的合規(guī)性而忽視財政資金的績效性的狀況，是科學(xué)發(fā)展觀理念以及建設(shè)服務(wù)型責(zé)任政府背景下我國財政審計發(fā)展的必然趨勢。另一方面，政府審計中心的轉(zhuǎn)變，績效審計的不斷深入，也使對政府財政收支活動進行全面審計從而更加全面地評價政府部門受托責(zé)任的履行情況（包括低層次的合規(guī)性和較高層次的績效性）使發(fā)現(xiàn)問題、提出建議成為可能。

三、如何構(gòu)建財政審計大格局

劉家義審計長在2009年中央預(yù)算執(zhí)行審計培訓(xùn)班上講話時指出，構(gòu)建國家財政審計大格局，必須做到四點：一是必須整合審計計劃，實行審計計劃的科學(xué)管理。國家財政審計總體目標(biāo)是什么，審計內(nèi)容和重點是什么，總體上要抓哪幾個問題，要在哪些方面提出建議，必須進行整合，統(tǒng)籌研究確定。二是必須整合資源，統(tǒng)一組織。三是必須將不同的審計項目或類型實行有效有機結(jié)合。如省長經(jīng)濟責(zé)任審計與地方財政收支審計、專項轉(zhuǎn)移支付審計與地方財政收支審計、各種基金（如住房公積金、社保基金等）的審計與地方財政收支審計等都必須做到有效有機結(jié)合。只有把不同的審計項目有機結(jié)合起來，才能夠全面準(zhǔn)確地反映國家財政特別是中央財政在管理和體制上存在的問題。四是必須從財政管理體制、制度和財政績效這個高度來整合審計信息，充分利用和挖掘?qū)徲嬓畔ⅰ徲嫿Y(jié)束后，要按照宏觀性、建設(shè)性、整體性的要求，充分挖掘?qū)徲嬋〉玫母黝愋畔?，分析問題，提出意見和建議。在2009年財政審計大格局業(yè)務(wù)培訓(xùn)班上，在談到如何構(gòu)建財政審計大格局時，劉家義審計長再次強調(diào)了上述四點。劉家義審計長的上述四點要求是對財政審計大格局基本精髓的高度概括，對于各級審計機關(guān)構(gòu)建財政審計大格局具有重要指導(dǎo)意義。

筆者認(rèn)為，在構(gòu)建財政審計大格局時，尤其應(yīng)當(dāng)做到以下方面：

（一）審計范圍的高度整合

財政審計大格局中的審計客體的范疇包括一般預(yù)算、基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、債務(wù)預(yù)算等。政府所有的收入和支出都是國家財政的范疇，都應(yīng)當(dāng)納入財政審計的范圍。要把政府的全部財政資金作為一個系統(tǒng)，以預(yù)算為主線，通盤考慮，以便對財政資金的管理和運用進行全面的監(jiān)督和評價。2010年7月，劉家義審計長在全國審計工作座談會上指出，財政審計工作要以推進實行全口徑預(yù)算管理為目標(biāo)，把政府的全部收支納入審計范圍。這正體現(xiàn)了財政審計大格局的要求。

（二）審計項目的高度整合

在財政大格局思維下，應(yīng)當(dāng)改變原先的多種審計相互割裂的做法，將中央財政管理審計、中央部門預(yù)算執(zhí)行審計、中央轉(zhuǎn)移支付審計、中央稅收征管審計、中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算審計、地方財政收支審計、固定資產(chǎn)投資審計、農(nóng)業(yè)資金審計、社會保障審計、專項資金審計、國有企業(yè)審計等有機地整合起來。為此，審計機關(guān)在期初即應(yīng)當(dāng)確定財政審計的總目標(biāo)，并以財政審計總目標(biāo)為起點，進行適當(dāng)?shù)姆纸猓瑥亩_定有關(guān)項目（或方面）的具體目標(biāo)以及實施者，然而再交給相關(guān)的部門去實施。此時，雖然財政審計仍然要由多個部門完成，但各部門都是財政審計大項目中的一個項目組，都圍繞一個共同的審計目標(biāo)展開工作，而不是原先的財政審計之下相互獨立的松散主體。

在財政審計大格局下，必須要樹立全局思想，統(tǒng)籌安排，科學(xué)制定審計計劃。為此，需要注意以下幾點：一是在財政審計大格局下，相關(guān)的專項審計應(yīng)當(dāng)預(yù)先統(tǒng)籌考慮，盡量納入常規(guī)性財政審計，實在無法納入的，也應(yīng)避免重復(fù)；二是為了提高各審計項目的整合度，應(yīng)當(dāng)加強被審計單位的數(shù)據(jù)庫建設(shè)，盡量做到一類數(shù)據(jù)只提取一次、一次提取所有所需數(shù)據(jù)，并實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫在各部門之間的共享，這不僅可以提高各項目組之間的合作（不同項目、部門間的整合）并有利于以后期間的審計（不同年度的整合），同時也可以減少到被審計單位反復(fù)提取數(shù)據(jù)的情況；三是借鑒民間審計中的“利用其他審計師工作”思維，充分利用其他項目組的成果，提高審計效率，降低被審計單位的負(fù)擔(dān)。

（三）審計資源的高度整合

在財政審計大格局思維下，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)審計資源統(tǒng)一調(diào)度，審計機關(guān)內(nèi)部各部門應(yīng)當(dāng)克服專業(yè)分割和機構(gòu)壁壘，做到不同專業(yè)部門圍繞財政審計的大目標(biāo)協(xié)同作戰(zhàn)，相互配合，信息共享，避免交叉、重復(fù)。為此，有必要對審計機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置進行必要的優(yōu)化組合，以便于財政審計工作的協(xié)調(diào)開展。劉正均（2009）提出，適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下轉(zhuǎn)變政府職能、建立健全公共財政體系的總體要求，調(diào)整審計機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)及其職能，改變分行業(yè)對口設(shè)置模式，考慮按被審計單位管理和使用資金的性質(zhì)分類設(shè)置專業(yè)審計部門，并以此為基礎(chǔ)，形成涵蓋政府預(yù)算全過程的審計模式。筆者認(rèn)為，這一思路值得研究。除此之外，還可以借鑒民間審計中項目組的做法，打破現(xiàn)有的政府審計機關(guān)內(nèi)部設(shè)置，圍繞財政審計總目標(biāo)及其分解來組織項目組。在保持現(xiàn)有組織設(shè)置的情況下，則有必要成立相關(guān)的協(xié)調(diào)機構(gòu)來統(tǒng)籌規(guī)劃財政審計工作。這一點上，審計署以及部門派駐機構(gòu)都已經(jīng)付諸實踐，并取得一定成效。

（四）審計結(jié)論的高度整合

審計結(jié)論是審計工作的最后成果。財政審計大格局之下，要提高各項財政審計工作的有效整合，必須要實現(xiàn)審計結(jié)論的高度整合。為此，一是要合規(guī)性審計與績效性審計相結(jié)合，既注意對被審計單位財政財務(wù)收支的合法性、真實性進行評價，也要注重對財政支出的績效性進行評價；二是審計結(jié)論要立足整體，全面評價，由反映單項審計信息向反映綜合性審計信息轉(zhuǎn)變，并注重從制度層面提出綜合性的建議；三是要整合審計信息，實現(xiàn)審計信息在各部門之間的共享，從而提高審計結(jié)論的效用。

四、結(jié)語

構(gòu)建財政審計大格局，是我國政府審計發(fā)展到一定階段的必然趨勢。構(gòu)建財政審計大格局，不僅可以促進政府部門加強財政資金管理、提升預(yù)算的完整性和統(tǒng)一性，充分發(fā)揮政府審計的免疫系統(tǒng)功能，而且也是政府審計部門提高自身審計效率、解決不斷增多的審計任務(wù)與有限的審計資源之間矛盾的必然選擇。

構(gòu)建財政審計大格局，在理念上，要樹立系統(tǒng)的觀念，將整個財政資金作為一個系統(tǒng)、將財政審計工作作為一個整體性的系統(tǒng)工程來看待；在審計對象上，要以預(yù)算為主線、貫穿財政收支的各個節(jié)點，使審計能夠涵蓋政府全部資金的各個方面；在具體實施時，要注重審計的整體規(guī)劃和科學(xué)設(shè)計，通盤規(guī)劃財政審計工作，將全部審計資源作為一個整體，圍繞審計目標(biāo)，合理配置資源，從而使各部門共同合理分工、相互協(xié)作，共同對財政資金管理與運用的合規(guī)性和績效性作出全面的評價和建議，以保證財政審計目標(biāo)的實現(xiàn)。

【參考文獻】

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李明輝教授簡介

李明輝，1974出生，男，江蘇金壇人，管理學(xué)（會計學(xué)）博士。先后就讀于南京理工大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院、山東經(jīng)濟學(xué)院會計系、廈門大學(xué)會計系；2003年8月起在廈門大學(xué)會計系任教，2006年12月調(diào)入南京大學(xué)商學(xué)院會計學(xué)系，現(xiàn)為南京大學(xué)商學(xué)院會計學(xué)系教授，兼任南京大學(xué)中國審計研究中心主任、中國審計學(xué)會理事、中國審計學(xué)會教育分會理事、江蘇省審計學(xué)會常務(wù)理事、南京市審計學(xué)會副會長；主要從事審計、內(nèi)部控制與公司治理研究。累計在《中國工業(yè)經(jīng)濟》、《金融研究》、《會計研究》、《審計研究》等CSSCI刊物發(fā)表論文八十余篇，獨立出版專著《公司治理全球趨同研究》、《上市公司財務(wù)報告法律責(zé)任之研究》，合作出版專著2部，參編專著2部；主持完成國家社科基金一般項目《公司治理全球趨同研究》、財政部重點科研課題《衍生工具內(nèi)部控制操作指引與典型案例研究》及《風(fēng)險內(nèi)部控制研究》，現(xiàn)主持國家自然科學(xué)基金面上項目《中國會計師事務(wù)所合并的經(jīng)濟后果研究》、江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重點項目《獨立審計質(zhì)量的影響因素：分析框架與經(jīng)驗證據(jù)》；擔(dān)任本科生、碩士生及MPAcc等各層次審計學(xué)課程的教學(xué)工作；曾入選“福建省高等學(xué)校新世紀(jì)優(yōu)秀人才計劃”，獲中國會計學(xué)會優(yōu)秀論文、福建省優(yōu)秀博士學(xué)位論文一等獎、廈門市社科優(yōu)秀成果獎、無錫市哲學(xué)社會科學(xué)優(yōu)秀成果獎等獎勵。