征地制度改革的歷程回顧和路線設計

唐健

明晰征收范圍、建立征地補償的市場談判機制、完善征地“雙邊程序”是本文設計的改革路線圖。

現行征地制度對于推動中國幾十年的高速發(fā)展起到了重要作用，但隨著經濟社會發(fā)展，征地制度也暴露出一些弊端，社會各界要求改革征地制度的呼聲也越來越高。本文梳理了征地制度改革的歷程，評價其作用，最后提出征地制度改革的路線設計。

歷程

從上世紀90年代中后期開始的征地制度改革探索，至今已將近20年?；仡櫿鞯刂贫雀母锏倪M程，大體可以分為三個階段。

第一階段，肇始于經濟較為發(fā)達地區(qū)的多種補償安置模式的探索。上世紀90年代，發(fā)達地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，用地量隨之大增，地方政府的財力也有所增強。農民在征地中的要求也越來越高，完全依據《土地管理法》規(guī)定的標準對農民進行補償，已經很難滿足要求。

發(fā)達地區(qū)根據經濟發(fā)展的需要，自行發(fā)起了探索嘗試。如南京市進行了征地補償安置的貨幣化改革嘗試；廣東實行了留地安置；浙江也采取了征地后為農民留下發(fā)展用地的辦法，為被征地農民建立社會保障；福建采取了給農民留發(fā)展用地，農民建設廠房用于出租，上海嘗試在高速公路建設中不改變土地所有權，農民以土地入股，建成后農民分紅的做法。國土資源部從1999年開始在全國安排了兩批共19個城市在征地補償安置、征地程序等不同方面開展試點，探索征地制度改革之路。

這一階段改革的特點是自下而上的探索和自上而下改革相結合。對地方在實踐中創(chuàng)造的取得較好效果的做法，國土資源部及時跟蹤調研總結，促進地方經驗及時轉化為政策文件，再自上而下地推動改革。

第二階段，28號文件下發(fā)后提高補償標準，實行征地區(qū)片價及統(tǒng)一年產值的探索。征地制度改革的路線之爭自改革開始以來一直存在。激進的改革派認為現行的征地制度嚴重剝奪農民，政府壟斷土地一級市場，通過低買高賣來以地生財。解決問題的根本出路，是要徹底改革征地制度，賦予農民完整的土地產權，徹底改變政府壟斷一級市場的做法。持這種觀點的代表人物是一批具有海外經濟學背景的經濟學家。

溫和的改革派承認現行制度的合理性，認為目前征地制度存在的主要問題是對農民的補償低，今后應把改革的重點放在提高補償標準上。這樣的爭論一直持續(xù)，直到2004年國務院發(fā)布28號文件，確定了提高補償標準，建立社會保障制度等主張，溫和的改革派逐步占據主流。目前正在進行的《土地管理法》修改也遵循這樣的思路。

2004年國務院發(fā)布的28號文件在征地制度改革上的一個主要方面就是要求，省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制定并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產值標準或區(qū)片綜合地價，征地補償做到同地同價。同時還建立了被征地農民的社會保障制度。從此征地制度改革的主要任務就是全面推行征地區(qū)片價和統(tǒng)一年產值。2005年7月，國土資源部發(fā)出《關于開展制訂征地統(tǒng)一年產值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》，(國土資發(fā)[2005]144號)，并以附件的形式頒布了指導性意見。要求各地在征地中，必須按照征地統(tǒng)一年產值標準和征地區(qū)片綜合地價對農民補償?？梢哉f統(tǒng)一年產值標準和征地區(qū)片綜合價是第二階段征地制度改革的核心和重點。

這一階段的特點是國家強力推動統(tǒng)一的補償標準，對地方在其它方面的創(chuàng)新探索強調的不夠。統(tǒng)一年產值標準和征地區(qū)片綜合地價突破補償倍數限制的辦法，到2010年為止，已經在全國范圍內普遍實施。

28號文件還確立了對在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內，對因征地而導致無地的農民建立社會保障制度，并要求勞動和社會保障部門會同有關部門，盡快提出建立被征地農民社會保障制度指導性意見?！秶鴦赵宏P于加強土地調控有關問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）文件提出“社會保障費用不落實的不得批準征地”要求。為被征地農民建立社會保障等制度，對征地制度改革又向前推進了一步。但還未觸及到征地制度的實質性改革。

第三階段，黨的十七屆三中全會以后開展的縮小征地范圍的探索。2008年10月，黨的十七屆三中全會召開。對今后的土地制度改革做出了重大安排，提出，“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益項目，允許農民依法通過多種方式參與開發(fā)經營并保障農民合法權益?！睆拇?，縮小征地范圍正式提出，并開始安排試點。

2010年，國土資源部啟動新一輪征地制度改革，在國家綜合改革試驗區(qū)等確定11個城市開展征地制度改革試點。試點的主要內容包括三方面，一是區(qū)分公益性和非公益性用地，縮小征地范圍，二是完善征地補償安置機制，三是改進農用地轉用與征收審批方式。

國土資源部《關于開展征地制度改革試點工作的指導意見》中對非公益用地項目作了界定，主要包括經依法批準建設的旅游娛樂、商業(yè)服務、工業(yè)倉儲等類型。確定了縮小征地范圍的區(qū)域，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內，除法律規(guī)定可使用農民集體土地外，建設用地涉及農村集體土地的原則上予以征收；在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，非公益性用地退出征地范圍，經批準以其他方式取得農村集體土地。

這一階段的特點是開展了觸及征地制度實質的征地范圍的試點，但遺憾的是由于時間短，試點范圍小，各試點僅選擇1-2個非公益性建設項目，在農村集體建設用地上從作價入股等方式進行試點，進度緩慢。

評價

征地制度改革經過十幾年的探索，政府權力受到越來越多的約束，農民的土地財產權利逐漸擴大。但也存在著不足之處。

一是對征地補償標準一直采取原用途補償?？v觀幾十年的變化，應該說征地補償標準是在逐年提高的，但按被征土地原用途，即農用用途的產值倍數進行補償的基本思路一致未變。這種思路的要害在于剝奪了農民分享土地增值收益的機會，農民只能按土地的農業(yè)用途獲得補償，不能獲得土地用于工業(yè)化城市化產生的增值收益。

二是征地補償依然采取政府定價。無論是以年產值倍數進行補償，還是按國務院28號文規(guī)定的以統(tǒng)一年產值標準或區(qū)片綜合地價進行補償，本質上都是政府定價。而且對宅基地和農民住房沒有完整的明確的補償規(guī)定。

三是征地區(qū)片價和統(tǒng)一年產值在實施中存在一些問題。第一，省級區(qū)域征地區(qū)片價及統(tǒng)一年產值與各地普遍采取協(xié)商談判地價無法統(tǒng)一。在征地中，實際的補償價遠遠超過按照統(tǒng)一年產值倍數法，超過了土地管理法規(guī)定的倍數，尤其是經濟發(fā)達地區(qū)，各地征地報批案卷中上報的往往并非實際的征地補償，這一點在發(fā)達地區(qū)表現的尤其突出。第二，征地區(qū)片價及統(tǒng)一年產值出臺的初衷主要是為了解決“同地同價”問題，但是在解決了同地同價問題的同時，又帶來了“不同地同價”問題。由于統(tǒng)一年產值將縣域范圍內劃分為若干個區(qū)域，在同一區(qū)域內的土地，不論是耕地還是菜地，水田還是旱地，都不做區(qū)分，按照統(tǒng)一的產值倍數補償，帶來了不同地同價問題，引起農民不滿。第三，按照規(guī)定，每2至3年對區(qū)片價和統(tǒng)一年產值進行調整，又給當地政府帶來了很大麻煩。征地標準應該逐步提高，各地普遍認同，但是認為規(guī)定補償標準的調整期限，給當地征地帶來很大問題，原有的征地農民往往會要求按照新的補償標準給予追加，準備開始實施征地的地區(qū)，農民對新的提高后的補償標準有期待，影響征地正常進行。

四是關于征地范圍的試點進度緩慢。其原因主要是公共利益沒有明確界定；涉及到征地范圍，大家往往定性分析多定量分析少，這種粗線條的論斷雖然把握了方向但針對性不強，可操作性不強。

改革路線

一是關于征收范圍。從世界各國來看，征地范圍都是隨著現代化進程不斷調整的，我國現階段的改革方向是逐步縮小征地范圍，核心問題是完善被征地農民的補償。一是提高補償標準，二是完善貨幣安置、社保安置、實物補償等多渠道的補償安置模式。

關于公共利益的界定。在《國有土地上房屋征收與補償條例》已經出臺，并且對公共利益的界定已經很清楚的情況下，土地管理法中集體土地征收中公共利益也將參照《國有土地上房屋征收與補償條例》制定。

《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條對公共利益做出了明確規(guī)定。由于保障性安居工程以及城市危舊房改造不符合農村的情況，因此，將《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條的第四款和第五款去掉，即可作為征收土地中的公共利益，即國防和外交的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

二是征地補償由政府定價改為市場協(xié)商談判定價。今后改革的思路是征地中實行設定征地補償最低保護標準，可考慮將現行的征地區(qū)片價和統(tǒng)一年產值做為最低保護價，也可由省、自治區(qū)、直轄市政府根據各縣實際情況制定。但同時要求引入征地單位與被征地者之間的談判機制。改變政府定價的做法，賦予農民作為財產權利人的談判地位，參照土地改變用途后的市場價格，經協(xié)商確定土地補償費，這是在市場經濟條件下，農民唯一能夠接受并相對合理的辦法。農民對自己談判商定的價格，也更加具有認同感。

三是完善征地程序，體現農民的知情權和參與權。首先對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外的用地項目是否具有公益性，可以通過論證或聽證等方式確定，并將結果通知申請用地的單位。論證或聽證結果認為不符合公共利益的，則不允許征地。這是對現行土地管理法的一大改進。

其次由政府主導的“單邊程序”到政府與農民共同主導的“雙邊程序”。在處理征地糾紛中，地方政府往往強調是按照《土地管理法》的規(guī)定操作的，包括“兩公告一登記”等法律要求的程序。但是政府程序到位，只是單邊的程序到位，并未經過與被征地農民協(xié)商，單邊程序不能認為是程序到位。今后，要逐步完善體制機制，變管理型政府為服務性政府，由政府主導的“單邊程序”到位為政府與農民協(xié)商的“雙邊程序”到位。尤其重視在程序的設計階段聽取農民意見，而不是單邊的霸王條例。 第三，對征地程序的聽證公告等資料，不要求報國土資源部，由市縣操作并負責即可。以簡化征地審批報件，加快征地審查報批。

（作者系中國土地勘測規(guī)劃院研究員）