非法采礦者應(yīng)優(yōu)先承擔(dān)民事財(cái)產(chǎn)責(zé)任

據(jù)《中國國土資源報(bào)》報(bào)道，湖南整治礦山超深越界開采專項(xiàng)行動(dòng)取得顯著成效，查處了近千家越界的非法開采者，有少數(shù)人移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，全部非法開采者承擔(dān)行政責(zé)任，并有多數(shù)非法開采者被給予多種類的行政處罰，但沒有非法開采者承擔(dān)民事賠償責(zé)任。

焦點(diǎn)：非法采礦的民事賠償不到位

非法開采的主要目的是盜竊國有礦產(chǎn)資源，但是，由于沒有地質(zhì)資料、缺乏合理的開采計(jì)劃以及在秘密的場合下進(jìn)行，會(huì)造成一系列的嚴(yán)重后果。除了礦產(chǎn)物權(quán)丟失以外，因亂挖濫采導(dǎo)致他人設(shè)施損壞、房屋裂縫、山體滑坡和泥石流、環(huán)境污染以及人員傷亡等的后果。

這些后果，是民事侵權(quán)的直接結(jié)果，侵權(quán)者首先應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任，以填平他人的經(jīng)濟(jì)損失。但司法實(shí)踐中，這種重要的民事責(zé)任承擔(dān)不到位，許多情況下處于空白。主要還是法律原因，在法律設(shè)置方面，《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定對非法開采者“責(zé)令賠償損失”，以行政“責(zé)令”方式處理民事侵權(quán)，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)越權(quán)而行政處罰占主導(dǎo)地位，甚至取代民事責(zé)任的承擔(dān)；在法律實(shí)施方面，沒有適用“民事責(zé)任承擔(dān)優(yōu)先原則”，如果實(shí)施了這個(gè)優(yōu)先原則，則可以對抗行政責(zé)任的強(qiáng)勢地位。

觀點(diǎn)：非法采礦者應(yīng)優(yōu)先承擔(dān)民事財(cái)產(chǎn)責(zé)任

康紀(jì)田 （湖南婁底行政學(xué)院法學(xué)副教授）

更符合法的精神

按照《礦產(chǎn)資源法》第39條、第40條的規(guī)定。非法采礦者同時(shí)受到刑法、行政法和民法等法律規(guī)范的調(diào)整和評價(jià)，從而產(chǎn)生法律責(zé)任的聚合，或者稱之為法律責(zé)任的重合。法律責(zé)任的聚合，是指行為人的同一違法行為具備兩個(gè)或兩個(gè)以上不同性質(zhì)法律責(zé)任的構(gòu)成要件時(shí)，應(yīng)依法并列承擔(dān)不同性質(zhì)的刑事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任和民事法律責(zé)任。

聚合性的法律責(zé)任，有財(cái)產(chǎn)性的和非財(cái)產(chǎn)性的。民事責(zé)任優(yōu)先承擔(dān)僅限于財(cái)產(chǎn)性法律責(zé)任承擔(dān)形式，如果不存在財(cái)產(chǎn)責(zé)任的沖突，就不具備民事責(zé)任優(yōu)先承擔(dān)的必要前提。

民事責(zé)任優(yōu)先的理由，其一是實(shí)現(xiàn)法的價(jià)值的需要。刑事或行政處罰的財(cái)產(chǎn)罰不執(zhí)行，根本不會(huì)導(dǎo)致國家經(jīng)濟(jì)上的困難，但被處罰人不履行民事責(zé)任時(shí)，卻可能使民事責(zé)任對方陷入極大的經(jīng)濟(jì)困難。因執(zhí)行財(cái)產(chǎn)罰而使公權(quán)力和私權(quán)利難以兼顧時(shí)，適當(dāng)放棄財(cái)產(chǎn)罰的執(zhí)行，可獲取良好的社會(huì)效益，這是法律所追求的主要價(jià)值。

其二是為了實(shí)現(xiàn)法律責(zé)任的不同目的和功能。刑事或行政處以財(cái)產(chǎn)罰的目的，是為了保障公眾利益的社會(huì)性效果，在于通過經(jīng)濟(jì)懲罰方式懲治違法行為，維護(hù)社會(huì)安全和秩序，是一種懲罰性責(zé)任；而民事責(zé)任則是為了財(cái)產(chǎn)性效果，它是權(quán)利受到侵害的一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，補(bǔ)償性特點(diǎn)決定了債權(quán)的實(shí)現(xiàn)依賴于債務(wù)的履行。

其三是更符合公正原則。財(cái)產(chǎn)優(yōu)先承擔(dān)民事責(zé)任后，雖然使得行政罰款和財(cái)產(chǎn)刑難以實(shí)現(xiàn)，但公權(quán)力可以將財(cái)產(chǎn)罰易科為人身自由罰的承擔(dān)形式實(shí)行，同樣實(shí)現(xiàn)對行為人的懲罰性功能；而民事賠償責(zé)任的實(shí)現(xiàn)方式是唯一的，當(dāng)責(zé)任聚合并發(fā)生沖突時(shí)，如果不實(shí)行民事責(zé)任優(yōu)先承擔(dān)原則，就沒有可替代的補(bǔ)救手段，將導(dǎo)致受害人的民事賠償無法實(shí)現(xiàn)，這顯然是不公正的。

厘清民事財(cái)產(chǎn)責(zé)任優(yōu)先執(zhí)行程序

責(zé)任人優(yōu)先承擔(dān)民事法律責(zé)任的規(guī)定，是責(zé)任人在法律責(zé)任聚合中承擔(dān)法律責(zé)任程序的先后“排隊(duì)”規(guī)則。實(shí)施這一程序，還需要厘清一些關(guān)系。

其一，在民事責(zé)任和刑事責(zé)任程序方面，應(yīng)盡量讓刑事附帶民事訴訟。被害人沒有提起附帶民事訴訟而是單獨(dú)提起民事訴訟，由于一審的民事訴訟審限是刑事訴訟的兩倍，那么，即使同時(shí)訴訟也不便于優(yōu)先承擔(dān)的執(zhí)行。因此，為了民事財(cái)產(chǎn)責(zé)任優(yōu)先執(zhí)行，法院可依職權(quán)追加附帶民事當(dāng)事人。

其二，在民事責(zé)任和行政責(zé)任程序方面，困難更大。行政責(zé)任的承擔(dān)，是由行政機(jī)關(guān)單方面作出的，一般是在較短的期限內(nèi)作出行政處罰決定；而且法律規(guī)定，行政處罰不因申請行政復(fù)議或者向法院起訴而停止執(zhí)行；民事賠償責(zé)任的訴訟期限較長，有些民事訴訟要在行政處罰決定生效以后才能進(jìn)行，因非法采礦的復(fù)雜性又不能適用簡易程序。這樣，不可能將行政責(zé)任與民事責(zé)任的執(zhí)行保持同步，但又不能因罰款先收繳國庫而停止民事財(cái)產(chǎn)責(zé)任的優(yōu)先實(shí)現(xiàn)。

因此，行政機(jī)關(guān)對非法采礦者作出罰款和沒收的處罰決定后，可將處罰決定結(jié)論告知相關(guān)民事受害人。民事受害人知道結(jié)論后，應(yīng)申請行政機(jī)關(guān)中止執(zhí)行程序；或者向法院起訴，法院受理后依原告的申請作出裁定，要求行政機(jī)關(guān)暫緩執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)在接到受害人關(guān)于中止執(zhí)行的申請，或者接到法院暫緩執(zhí)行的通知后，應(yīng)當(dāng)審查事實(shí)，根椐情況裁決：將執(zhí)行改為查封或扣押的行政強(qiáng)制措施，待法院判決后再繼續(xù)執(zhí)行。

其三，財(cái)產(chǎn)罰執(zhí)行完以后的返還制度。如果刑事或行政的財(cái)產(chǎn)責(zé)任都已執(zhí)行完畢并收繳入國庫，但是民事財(cái)產(chǎn)責(zé)任因非法采礦者無執(zhí)行能力而不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，那么，應(yīng)實(shí)行國庫返還制度。暫緩入庫與國庫返還，兩者沒有本質(zhì)的區(qū)別，只是國庫返還要多道程序而已，為了民眾的財(cái)產(chǎn)利益和法制的落實(shí)，國庫返還應(yīng)當(dāng)可行。

評析：符合立法價(jià)值取向程序安排可更完善

熊煜、鐘燕平（上海建緯（長沙）律師事務(wù)所律師）

從法理上說，民事責(zé)任中的財(cái)產(chǎn)性責(zé)任優(yōu)先于刑事責(zé)任和行政責(zé)任中的財(cái)產(chǎn)性處罰符合立法的價(jià)值取向以及公平和公正的原則。

首先，法律的核心功能在于保護(hù)權(quán)利和利益，刑法和行政法屬于公法的范疇，其保護(hù)的是國家利益和社會(huì)公共利益；而民法屬于私法，保護(hù)的是私權(quán)和私人利益。當(dāng)三種權(quán)利在財(cái)產(chǎn)性責(zé)任的承擔(dān)中產(chǎn)生重合的情形下，優(yōu)先承擔(dān)民事責(zé)任才能體現(xiàn)出法律對私人利益的尊重和保護(hù)。

其次，承擔(dān)刑事責(zé)任和承擔(dān)行政責(zé)任的主要的目的是通過懲罰預(yù)防犯罪和違法行為的發(fā)生；而民事責(zé)任的主要功能是補(bǔ)償性，補(bǔ)償受害人因行為人的行為所遭受的損失。適用民事責(zé)任優(yōu)先承擔(dān)的規(guī)則，一方面可以確保實(shí)現(xiàn)對受害人的補(bǔ)償和救濟(jì)；另一方面，刑事責(zé)任和行政責(zé)任的承擔(dān)方式可以采取其他方式實(shí)現(xiàn)。如此，則可確保公權(quán)和私權(quán)都能得到保護(hù)和實(shí)現(xiàn)。

再次，行政處罰和刑事處罰具有強(qiáng)制性，公權(quán)力可以強(qiáng)制行為人承擔(dān)。而民事責(zé)任具有任意性，當(dāng)受害人的賠償或補(bǔ)償?shù)貌坏綄?shí)現(xiàn)時(shí)，只能請求公權(quán)力以維護(hù)其合法權(quán)利。當(dāng)刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任產(chǎn)生競合的情形下，民事責(zé)任優(yōu)先實(shí)現(xiàn)私權(quán)的保障，符合公平原則。

從現(xiàn)有立法來看，我國《刑法》、《公司法》、《證券法》、《食品安全法》和《侵權(quán)責(zé)任法》等法律都確立了民事責(zé)任優(yōu)先的原則，而正如上文中所述《礦產(chǎn)資源法》對此沒有規(guī)定。

盡管《侵權(quán)責(zé)任法》?第四條第2款規(guī)定：“因同一行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任和行政責(zé)任、刑事責(zé)任，侵權(quán)人的財(cái)產(chǎn)不足以支付的，先承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！钡肚謾?quán)責(zé)任法》僅能規(guī)范侵權(quán)責(zé)任，而非法采礦行為對他人所造成的損害形式有一定的特殊性，僅依靠《侵權(quán)責(zé)任法》來保障恐怕難以確保民事責(zé)任的優(yōu)先實(shí)現(xiàn)。

至于上文中提到的民事財(cái)產(chǎn)責(zé)任優(yōu)先的程序安排的建議，律師的意見有所不同，現(xiàn)提出以供商榷：

關(guān)于上文中提出的“為了民事財(cái)產(chǎn)責(zé)任優(yōu)先執(zhí)行，法院可依職權(quán)追加附帶民事當(dāng)事人”一說。

按現(xiàn)行民事訴訟法及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定，人民法院有權(quán)主動(dòng)追加的訴訟主體有兩種，一是所謂的必要共同訴訟人即共同原告或共同被告，二是追加第三人參加訴訟。而僅此兩種也引發(fā)學(xué)界及實(shí)務(wù)界諸多詬病，認(rèn)為法院依職權(quán)主動(dòng)追回訴訟主體違反了當(dāng)事人的意思自治原則，侵犯了當(dāng)事人的處分權(quán)，干涉了當(dāng)事人自由行使自己的訴訟權(quán)利和實(shí)體權(quán)利。

在實(shí)際操作中，律師認(rèn)為，支持起訴原則應(yīng)當(dāng)能較好地解決上述問題。如新疆昌吉市人民檢察院在審查犯罪嫌疑人吳某、楊某、姚某涉嫌非法采礦罪一案時(shí)，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人在未取得采礦許可證的情況下在昌吉市廟爾溝鄉(xiāng)水溝處非法開采露天煤礦，造成煤炭資源受破壞，直接經(jīng)濟(jì)損失99.265萬元。為此，昌吉市人民檢察院向昌吉市國土資源局發(fā)出檢察建議書，建議該局向昌吉市人民法院提起刑事附帶民事訴訟，挽回集體損失。同時(shí)，昌吉市人民檢察院向昌吉市人民法院發(fā)出了支持起訴意見書，就此類案件力推公益訴訟，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。

支持起訴的原則，是指機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，支持受害者起訴的訴訟原則。根據(jù)我國《民事訴訟法》的規(guī)定，支持起訴既有形式上的條件，又有實(shí)質(zhì)上的條件。形式上的條件是：第一，支持者只能是機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位，被支持者是受損害的單位或者個(gè)人。第二，必須是受損害的單位或者個(gè)人基于某種原因未向人民法院起訴，如果受害者已向人民法院提起訴訟 ，就不必要予以支持。實(shí)質(zhì)上的條件是：第一，加害人的行為必須是侵權(quán)行為 ，不構(gòu)成侵權(quán)行為，不存在支持他人起訴的問題。第二，被支持者，不論是單位，還是個(gè)人，必須是因侵權(quán)行為，而使其民事合法權(quán)益受到侵犯的受害者。

關(guān)于上文中提出的“行政機(jī)關(guān)將處罰決定告知相關(guān)民事受害人，以便民事受害人申請行政機(jī)關(guān)中止執(zhí)行程序或者向法院起訴”一說。

律師認(rèn)為，上述立法建議因與現(xiàn)行《行政處罰法》等法律規(guī)定相悖，且受侵害人并非行政處罰當(dāng)事人，保護(hù)受侵害人的合法權(quán)益也非該法的調(diào)整范圍，在現(xiàn)實(shí)中實(shí)施難度非常之大。但《治安管理處罰法》中對受侵害人的權(quán)益保護(hù)做出了一些有益的嘗試，其中包括送達(dá)處罰決定副本等等，應(yīng)值得有關(guān)立法機(jī)關(guān)借鑒。

關(guān)于上文中提出的“國庫返還”一說。

律師認(rèn)為，因我國國庫返還需要嚴(yán)格的額度、計(jì)劃及審批程序，除非國家賠償，民事案件當(dāng)事人提出國庫返還賠償款，于法無據(jù)。

律師建議，為保障民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則，所有法律規(guī)定負(fù)有上述保障責(zé)任的機(jī)關(guān)單位，均應(yīng)設(shè)立相關(guān)受害人權(quán)益保護(hù)基金，在法定的訴訟時(shí)效內(nèi)托管罰沒款，以保障受害人的民事權(quán)益。