進城務(wù)工者隨遷子女教育公平問題研究

李振堂

摘要：進城務(wù)工者隨遷子女教育公平問題是當前我國城市化和現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的重要社會問題。其主要表現(xiàn)是子女入學難、受歧視、升學考試難和受教育質(zhì)量堪憂等。造成進城務(wù)工者子女教育公平問題的根源在于二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下的戶籍制度、教育資源分配和教育體制等方面。因此，需要進行相應的制度設(shè)計體制創(chuàng)新，并制定出適當?shù)慕?jīng)濟政策。

關(guān)鍵詞：進城務(wù)工者；隨遷子女；教育公平

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2012）08-0015-04

一、引言

隨著現(xiàn)代化和城市化進程的加快，大批的農(nóng)村勞動力從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來，紛紛流入城市務(wù)工，他們中的許多人拖家?guī)Э?，在城市中找到謀生的手段和空間，他們的隨遷子女或是已經(jīng)在農(nóng)村老家入學，或是達到入學年齡即將入學，這樣就產(chǎn)生一個十分現(xiàn)實的問題：子女在城市上學問題。由于我國農(nóng)村勞動力進入城市務(wù)工的人數(shù)巨大，這個問題在很多年以來一直困擾著城市外來務(wù)工人員，因為他們的子女很難在城市某個小學和中學上學，即使找到了學校上學，到了高中畢業(yè)時想?yún)⒓痈呖嫉膶W生又面臨著返回老家參加高考的問題。進城務(wù)工者子女教育公平問題涉及的問題很多，社會影響面大，解決的程度關(guān)系到我國社會和諧發(fā)展大局，因此受到各方面的密切關(guān)注。由于我國處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、現(xiàn)代化高速發(fā)展階段，流動人口特別是農(nóng)村人口向城市流動的規(guī)模將繼續(xù)擴大，進城務(wù)工者隨遷子女數(shù)量將繼續(xù)增加，因此，這個矛盾更加突出。近年來，經(jīng)過政府有關(guān)部門和社會各界的努力在一定程度上緩解了這個矛盾，但是仍然存在著一些需要從根本上解決的問題。

進城務(wù)工者子女教育公平問題是我國當今城市化進程中一個非常嚴峻的現(xiàn)實問題，也是我國現(xiàn)有制度和經(jīng)濟體制改革新形勢下出現(xiàn)的亟待解決問題。它涉及到我國教育制度、教育資源、教育公平和發(fā)展基礎(chǔ)教育等多個方面。范先佐（2007）基于對湖北、河南等省市進城務(wù)工人員子女上學問題專門調(diào)查，從制度層面對城市外來務(wù)工人員子女的教育問題進行了研究，提出了改革現(xiàn)行體制的政策措施。李高峰認為進城務(wù)工者子女主要面臨教育機會不均、教育質(zhì)量堪憂和家庭教育缺失等問題，主要原因是現(xiàn)行制度的制約和資源與環(huán)境的制約，并提出了建立全納教育體系、創(chuàng)建歡迎所有學生的學校等建議。對現(xiàn)有的文獻研究可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)研究是從教育學和教育體制上進行的，從經(jīng)濟學的角度研究進城務(wù)工者子女學校教育問題還不夠深入，需要進行相應的研究，以便為政策設(shè)計提供參考。

二、進城務(wù)工者隨遷子女教育公平問題

進城務(wù)工者隨遷子女教育公平問題主要是指跟隨務(wù)工者的子女就學問題，包括入學與升學、學習環(huán)境和身心健康等問題。其中入學和升學是首要問題。根據(jù)我國義務(wù)教育的有關(guān)法規(guī)，適齡兒童和青少年要受到相應的教育，享有應有的教育權(quán)利，并按照就近原則入學學習。但是，學生家長在城市務(wù)工，導致學生不得不從出生地跟隨父母到陌生的城市，有的是即將入學，有的是從已有的學校轉(zhuǎn)學到城市，這就使得學生被迫中斷以前的入學學習軌道，開始新的學習生活。由于大部分務(wù)工者對所在城市是陌生的，缺乏相應的社會關(guān)系，加上所在城市的中小學教育資源緊張，一般的務(wù)工者子女都難以及時順利地入學或者找到對接學校學習，從而出現(xiàn)現(xiàn)在眾所關(guān)注的問題。

進城務(wù)工者主要是農(nóng)村勞動力，具有很大的流動性和季節(jié)性，也包括城市居民中離開原居住地來到另外一個城市務(wù)工的人們。在城市務(wù)工的勞動力加上共同遷移的家庭其他成員，這些人統(tǒng)稱流動人口。自20世紀80年代以來，流動人口的數(shù)量逐年上升，規(guī)模日益擴大，他們有的長期居住在某一個城市的某一個地方，依靠打工或其他勞動方式謀生，為所在城市的經(jīng)濟社會發(fā)展做出了突出貢獻，是城市發(fā)展不可忽視的力量。據(jù)統(tǒng)計，在2005年全國人口中流動人口為1.47萬人，到2010年我國流動人口已經(jīng)超過2億人，占全部人口的16.5%。預計未來，我國流動人口將進一步增加，到2020年我國將有2.89億農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化，因此，人口流動的規(guī)模還會進一步擴大。在流動人口中的適齡教育兒童和青少年，也日益增加。以北京為例，2011年有47.8萬隨遷子女接受義務(wù)教育，其中在公辦學校就讀的隨遷子女學生有33.9萬人。無論從宏觀角度還是微觀角度，進城務(wù)工的人口都是一個巨大的數(shù)目，他們的隨遷子女也是一個龐大的隊伍，這些子女的學校教育能否順利以及教育的質(zhì)量，都將直接影響到社會經(jīng)濟的發(fā)展，是一個各界都必須正視和用力解決的現(xiàn)實問題。

進城務(wù)工隨遷子女教育公平問題可以分為幾個方面，概括起來主要是：

第一，入學難。大部分外來務(wù)工者隨遷子女面臨的首要問題是入學難。他們因為工作和勞動就業(yè)的原因，背井離鄉(xiāng)，來到城市務(wù)工，并把子女隨身帶到城市生活。然而，等到子女達到入學年齡時突然發(fā)現(xiàn)很難找到小學、中學接收他們上學。城市中的中小學拒絕他們的子女入學的借口很多，有的也很實際，例如大部分以學校班級滿員為原因拒絕接收這些需要入學的兒童，這些學校一般是公立學校，也是學區(qū)的中心學校。務(wù)工者為了能夠讓子女能夠在規(guī)定的年齡入學學習，采取了所能想到的各種辦法，甚至是采取過激的方式，一些學校的負責人乘機收取學生家長的禮金，以權(quán)謀私。有些是歧視性收費，有些務(wù)工者不能滿足學校提出的要求，只能使子女處于失學狀態(tài)。

第二，進城務(wù)工者子女受到歧視，嚴重地影響學生心理健康發(fā)展。由于不是當?shù)貞艨?，他們的子女時常受到來自周圍同學甚至老師的不公正待遇，特別是受到某種程度的歧視。在一些學校，當孩子在一起玩耍時常常被同學孤立起來，在上課時不被老師重視，等等，這些都使他們幼小心靈受到極大傷害。北京市社會科學院的一項調(diào)查結(jié)果顯示，進城務(wù)工者子女中有58.3%的人不喜歡甚至討厭北京的孩子，其理由是“他們欺負人”的占26.2%，“看不起人”的占37.1%。另外，有3.1%的來京農(nóng)民工的子女從來沒有和北京的孩子接觸過[3]。進城務(wù)工者子女在城市受到歧視和不公平待遇，無疑會嚴重影響到他們的心理，使他們變得沉默和孤獨，嚴重的會使他們對城市和社會不滿。

第三，進城務(wù)工者子女升學考試困境。一個最突出的問題是，目前高考辦法是考生按照戶口所在地就近參加高考。隨遷子女雖然在當?shù)亟邮芰烁咧薪逃窃诟呖紩r必須回到戶籍所在地才能參加考試。這給考生帶來極大的不便。學生不得不在高考前回到出生地，或者放棄高考機會。這種情況也給進城務(wù)工者造成巨大的困難，嚴重影響到他們的工作或勞動。對于這些問題，一些省市政府已經(jīng)開始著手研究制定相應的措施，積極推動高考制度改革，逐步突破高考的戶籍限制，實現(xiàn)考生隨學習地點參加高考。

第四，與進入公立學校學校的兒童相比，選擇在一些民辦的打工者子弟學校的兒童，存在受教育質(zhì)量不高的問題。許多打工者子弟學校的主要問題是：管理松弛，教學條件差；教師流動性大，師資不強；教學質(zhì)量普遍不高，教師責任心相對不強；校舍簡陋，教學器材匱乏；學校安全難以有保障，容易產(chǎn)生突發(fā)事件。有些民辦學校甚至不具備合法的辦學手續(xù)，有些以收費盈利為主要目的，等等。由于這些原因，進城務(wù)工者子女接受的教育質(zhì)量難以得到保證。

三、進城務(wù)工者子女隨遷教育公平問題的社會經(jīng)濟根源

進城務(wù)工者子女隨遷教育公平問題的產(chǎn)生，不僅是因為教育體制存在深層問題，也是我國社會經(jīng)濟的發(fā)展和制度體制存在矛盾的結(jié)果。

（一） 工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化和現(xiàn)代化必然引起農(nóng)村人口向城市流動

進城務(wù)工者子女隨遷教育公平問題是隨著改革開放和我國城市化、市場化以及現(xiàn)代化出現(xiàn)的。計劃經(jīng)濟體制的消除和市場經(jīng)濟體制的建立，使勞動力在國內(nèi)勞動力市場上自由流動提供了制度保障。城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展使得城市建設(shè)中對勞動力產(chǎn)生巨大需求，城鎮(zhèn)中就業(yè)機會多，收入增長快，吸引了大批農(nóng)村剩余勞動力。我國城市鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡，二元經(jīng)濟特征明顯，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平差距很大。從城鄉(xiāng)收入和消費水平看，2010年城鄉(xiāng)人均可支配收入比為3.23∶1，城鄉(xiāng)人均消費支出比為3.1∶1，這個差距在短期內(nèi)難以縮小。按照發(fā)展經(jīng)濟學家托達羅的人口流動模型，經(jīng)濟落后的農(nóng)村收入水平低，在城市高收入和存在大量就業(yè)機會的情況下，農(nóng)村剩余勞動力必然自動從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中分離出來，流向收入水平高的城市。城市較高的收入預期和城市化帶來的勞動力就業(yè)機會的擴大，吸引了農(nóng)村勞動力，因而也引起了農(nóng)村青壯年勞動力攜帶家屬（包括未成年子女）進入城市，從而產(chǎn)生了進城務(wù)工者隨遷子女教育公平問題。可見，這是一個城市化、市場化和現(xiàn)代化發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題。

（二） 我國戶籍制度是導致外地務(wù)工者子女隨遷教育公平問題的制度原因

除了市場化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的原因外，我國的戶籍制度、教育投入制度和教育資源分布不平衡等，使得進城務(wù)工者子女教育問題變得復雜突出。城鄉(xiāng)二元制度是我國現(xiàn)實中長期存在的問題，它使我國城鄉(xiāng)居民被人為地進行了身份分離，具有城市戶籍的人們被稱作城里人，居住在鄉(xiāng)村的人們被稱作農(nóng)村人。隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和市場化的發(fā)展，在就業(yè)機會、高于農(nóng)村勞動收入的吸引下，農(nóng)村勞動力大批地轉(zhuǎn)移到城市，投入到城市社會經(jīng)濟發(fā)展中。但是，他們身為農(nóng)村居民或者非本地城市戶口，因而受到來自工作、生活和子女學習等各方面的限制。戶籍制度成為阻攔外地務(wù)工者融入當?shù)厣鐣?jīng)濟的一道無形的屏障，這個屏障也是他們的子女獲得城市教育機會的主要障礙。

（三）城市基礎(chǔ)教育資源分配不均，教育經(jīng)費不足，中小學教育設(shè)施薄弱

通常，中小學的教育經(jīng)費是由所在地政府從公共財政中提供的，由于中小學校本身通常是公共事業(yè)部門，不僅投入的相對少，而且學校在收費上受到嚴格限制，一般都存在經(jīng)費緊張的問題，因此，中小學校難以根據(jù)學生的需要擴大規(guī)模，而且，學生的數(shù)量受到上級主管部門核定的數(shù)目的限制，在通常情況下，這些學校不愿意同時也無法接收不屬于本區(qū)的學生。可見，教育投入經(jīng)費緊張是導致來自務(wù)工者隨遷子女上學難的經(jīng)濟上的原因。

教學質(zhì)量高、教育設(shè)施好、師資力量雄厚的中小學校，通常是一個城市經(jīng)濟發(fā)達的場所，人口密度比較高，是城市外來務(wù)工者聚集之處。由于務(wù)工場所的限制，使得他們的隨遷子女須需要就近入學。但是，這些中小學校學生多，教室通常爆滿，根本無法容納更多的外地務(wù)工子女，因此也加劇了他們的子女上學困難。

（四）教育費用支出來源不確定，導致一些學校拒絕接納進城務(wù)工者子女入學

根據(jù)我國義務(wù)教育法，處于義務(wù)教育年齡階段的青少年，具有就近上學和接受義務(wù)教育的各種權(quán)利。2008年9月1日起，國家對接受義務(wù)教育的學生免收學雜費。一般地講，學校在教育學生時需要付出相應的費用支出，但這些費用又不能從學生那里收取，因此，學校缺乏動力接收來自農(nóng)村地區(qū)或者其他城鎮(zhèn)的務(wù)工者子女并滿足他們學習的需要。只要存在著多支付成本費用的可能，就必然出現(xiàn)拒絕外來務(wù)工者子女就學的問題。只有在當?shù)卣敢獠嶋H提供所有費用，以及獎勵接收外來務(wù)工者子女的學校時，才有可能使這些中小學校的管理者愿意接收務(wù)工者子女入學。目前，上海等城市已經(jīng)做到免除進城務(wù)工者隨遷子女學雜費、教科書費，并按照招收學生人數(shù)給予每個學生每年2 000元左右的基本成本補助。這是一個值得推廣的辦法。

四、解決進城務(wù)工者隨遷子教育公平問題的對策建議

進城務(wù)工者隨遷子女教育公平問題的核心是機會、權(quán)利的問題，也是教育過程、教育質(zhì)量的公平問題。同樣是公民，應當享有同等的教育權(quán)利和機會，接受同等的教育，不受歧視和區(qū)別對待，但是，由于來自外地和農(nóng)村，這些務(wù)工者的子女就被排除在城市同齡兒童之外，這是教育制度和教育體制等造成的，是人為的因素造成的教育不公平，解決這個問題需要深化教育體制和相關(guān)制度的改革及政策。

問題的根源在于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟及其有關(guān)制度。因此，從根本上講，國家實行統(tǒng)籌規(guī)劃，大力推進欠發(fā)達地區(qū)的城市化進城，發(fā)展欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟，縮小地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展差距，提高欠發(fā)達地區(qū)的收入水平，確保人口流動科學有序。在欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，推進人口向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，盡量減少盲目的人口流動，改變我國二元經(jīng)濟狀況，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，消弭城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距，對于我國政府來說是一項艱巨的任務(wù)。

城鄉(xiāng)戶籍制度是人為分割城市和鄉(xiāng)村公民的制度，是造成許多社會不公的制度根源之一，也是流動人口隨遷子女受到不公正待遇的原因之一。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，這種制度需要逐步取消。取而代之的應當是一種科學合理公平的公民身份制度。只要是中華人民共和國的公民，他們的子女就應當享有接受平等教育的權(quán)利。城市居民不應歧視農(nóng)村居民，他們的子女也不能因此歧視農(nóng)村居民的子女，并享有比進城務(wù)工者子女更好的教育資源，這是實現(xiàn)城鄉(xiāng)兒童教育公平的基本要求。

在平衡發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的同時，改革教育管理體制，建立有保障的義務(wù)教育平等制度，確保流動人口中隨遷子女在入學、升學中及時得到相應的教育機會。這就要求地方政府及教育管理機構(gòu)制定出科學有效的接收進城務(wù)工者子女入學和升學的制度，例如，獎勵制度、投訴制度和懲罰制度。地方政府應對接納進城務(wù)工者子女入學的學校進行獎勵，以便鼓勵學校的接收行為。對不接收的學校，根據(jù)具體情況采取懲罰措施。在義務(wù)教育管理上，需要改革戶籍制度帶來的弊端，實行居住地入學和升學管理制度，從而實現(xiàn)全民義務(wù)教育異地享有制度。這需要中央和地方共同研究制定出符合實際的義務(wù)教育管理制度。關(guān)于這一點，1994年聯(lián)合國教科文組織在“世界特殊需要教育大會”上提出的全納教育理念很值得重視。全納教育理念要求“容納所有學生，反對歧視排斥，促進積極參與，注重集體合作，滿足不同需求”。為此，我們應當建立全納教育體系，營造一個全納教育的氛圍，給予進城務(wù)工者子女“同城待遇”，建立一個較為完善的全納教育體系，使所有進城務(wù)工者的子女都能就近入學接受教育。

在教育費用分攤和教育投入方面，必須調(diào)整現(xiàn)有教育資源分配，合理分擔教育成本，由國家財政和地方財政統(tǒng)一協(xié)調(diào)經(jīng)費支出，從教育經(jīng)費上確保進城務(wù)工者子女上學和接受接受教育。地方政府要把進城務(wù)工者子女的入學納入到教育規(guī)劃中，專門撥出經(jīng)費支持這項工作。從理論上講，進城務(wù)工者通過他們的勞動給所在地經(jīng)濟發(fā)展做出了一定貢獻，他們的子女也應當能夠享有當?shù)氐慕逃Y源。作為流入地的政府要擔負起責任，對進城務(wù)工者子女給予他們接受教育的機會，從經(jīng)費上保障其接受義務(wù)教育的權(quán)利。按照義務(wù)教育法，中小學城鄉(xiāng)實現(xiàn)免費教育。學校因為接收務(wù)工者子女入學必然產(chǎn)生的教育費用，不能出自務(wù)工者，應由政府財政部門撥付和彌補。

在公立學校資源不足的地方，應大力鼓勵個人投資辦學，實行統(tǒng)一管理，并且從財政上給予支持。民辦中小學?？梢韵?qū)W生收取一定的費用，但是費用的多少要經(jīng)過政府教育管理部門的核準。民辦務(wù)工者子女學校一般來說不像公立學校那樣教育條件好，教學質(zhì)量好，但是，由于入學門檻低，手續(xù)簡單，以及學生背景相似，受到很多務(wù)工者的歡迎。作為管理部門，需要對他們加以正確引導和給予支持，努力提高民辦的務(wù)工者子女學校的教育質(zhì)量，從而緩解公立學校的壓力。

在升學考試制度上，國家必須改革高考的地區(qū)限制制度，要讓考生能夠在異地參加高考，而不是在戶籍所在地參加高考。由于目前的制度要求考生要在戶籍所在地參加高考，因此，務(wù)工者子女在完成初中教育后，如果不能在城市參加高考，只能返回原籍，另外的學生則有一部分選擇輟學，一部分選擇了職業(yè)高中繼續(xù)學習。在實現(xiàn)了考生可以異地參加高考的制度后，務(wù)工者隨遷子女的升學問題就相應地解決了。

此外，為了解決城市學生擇校問題，國家應對制定科學的教育資源分配制度，努力建設(shè)義務(wù)教育階段的教育資源基本一致的中小學校。不僅教學設(shè)施統(tǒng)一起來，而且也要實行教師輪換制度，要使教師在不同的學校流動起來，定期交流，避免優(yōu)質(zhì)資源的過度集中。實現(xiàn)這樣的制度需要相應的配套制度和措施，例如激勵措施和保障制度等，只有解決了各種問題，去除了許多障礙，才能真正實現(xiàn)資源共享制度。

參考文獻：

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［3］李累.憲法上“人的尊嚴”［J］.新華文摘，2003，（3）：7-9.

責任編輯、校對：關(guān) 華