試論行業(yè)協(xié)會(huì)與政府關(guān)系模式的選擇

錢春風(fēng)等

摘要：隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，行業(yè)協(xié)會(huì)組織得以迅速發(fā)展，并在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要的不可替代的作用。由此也對(duì)政府與行會(huì)關(guān)系提出了新的挑戰(zhàn)。構(gòu)建政府與行業(yè)協(xié)會(huì)之間良性互動(dòng)合作關(guān)系，對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府、推動(dòng)公共管理社會(huì)化進(jìn)程、促進(jìn)公民社會(huì)發(fā)展具有十分重要的意義。構(gòu)建行業(yè)協(xié)會(huì)與政府間競合關(guān)系的新型模式為深入探討我國政府與行業(yè)協(xié)會(huì)間良性互動(dòng)合作關(guān)系提供新的探索和啟示。

關(guān)鍵詞：行會(huì)組織；政府；競合關(guān)系

中圖分類號(hào)：C936 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2012）09-0062-05

行業(yè)協(xié)會(huì)是隨著商品經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生與發(fā)展而逐步萌芽并演變成熟的。改革開放以來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，各類行業(yè)協(xié)會(huì)作為非營利組織的一個(gè)子類得以迅速發(fā)展，并在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要的不可替代的作用，逐漸成長成為我國改革發(fā)展中一種不可忽視的力量和因素。不斷發(fā)展壯大的、具有自主性的行業(yè)協(xié)會(huì)組織逐步嵌入我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中，從而在社會(huì)利益博弈格局中發(fā)揮局中人的角色，通過自己的利益表達(dá)途徑影響政府決策，發(fā)揮中介組織的職能和作用。由此也對(duì)政府與行業(yè)協(xié)會(huì)之間的關(guān)系提出了新的挑戰(zhàn)——既是對(duì)政府社會(huì)職能的考驗(yàn)，也是對(duì)社會(huì)組織生存能力的檢驗(yàn)。這就要求我們正確處理政府與行業(yè)協(xié)會(huì)組織間的關(guān)系，探討行業(yè)協(xié)會(huì)與政府的關(guān)系模式的選擇，從而使我國政府與行業(yè)協(xié)會(huì)間形成良性互動(dòng)的合作關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

一、西方關(guān)于政府與非營利組織關(guān)系模式的理論及啟示

20世紀(jì)70年代以來，政府與非營利組織的關(guān)系備受關(guān)注。有的學(xué)者試圖通過國際比較，從宏觀層面提出政府與非營利組織關(guān)系的類型模式[1]。有的學(xué)者深入分析了政府與非營利組織的優(yōu)缺點(diǎn)，進(jìn)而指出了政府與非營利組織合作關(guān)系的內(nèi)在邏輯[2]。這些研究分別涉及到政府與非營利組織互動(dòng)過程中的政策模式、法律框架、經(jīng)濟(jì)過程、管制方式等，這對(duì)于我們深入認(rèn)識(shí)和理解政府和社會(huì)組織間的關(guān)系提供了有益的啟示和借鑒。

（一）政府——非營利組織關(guān)系的類型學(xué)

吉德倫、克萊默和賽拉蒙等人在1992年提出了這個(gè)理論。他們試圖建立起一種基本模式，以便能更好地描述福利國家中非營利部門與政府之間的關(guān)系。在他們看來，所有的福利服務(wù)都有兩個(gè)關(guān)鍵的要素：一是服務(wù)的資金籌集與授權(quán)；二是服務(wù)的實(shí)際配送。他們觀察發(fā)現(xiàn)兩類活動(dòng)事實(shí)上是可以由不同的制度來安排實(shí)施的，于是他們以這兩種要素為核心變量，提出了非營利部門與政府關(guān)系的四種基本模式[3]。如表1所示。

1. 政府支配模式（Government-Dominant Model）。在這個(gè)模式中，政府在資金籌集和服務(wù)配送中都具有支配性的地位。政府既是主要的財(cái)政提供者，也是福利服務(wù)的主要提供者。政府通過稅收制度來籌集資金，并由政府雇員傳送需要的服務(wù)。

2. 非營利部門支配模式（Third-Sector-Dominant Model）。在這個(gè)模式中，非營利組織在資金籌集和服務(wù)配送中發(fā)揮著支配性的作用。產(chǎn)生這種模式的原因是很復(fù)雜的，可能是出于意識(shí)形態(tài)或宗教的原因?qū)φ峁┥鐣?huì)服務(wù)有一種強(qiáng)烈的反對(duì)情緒；也可能是因?yàn)檫@些地區(qū)對(duì)社會(huì)服務(wù)還沒有普遍需求。政府支配模式和非營利部門支配模式分別處于政府與非營利關(guān)系模式的兩極。

3. 雙重模式（Dual Model）。這是一種混合模式，處于政府支配模式和非營利部門支配模式之間。在此模式中，政府和非營利部門都很大程度地卷入到了資金籌集和服務(wù)配送當(dāng)中，但都局限在各自界定的領(lǐng)域內(nèi)。

4. 合作模式（Collaborative Model）。這種模式也是由政府和非營利部門共同開展公共服務(wù)，但它們不是分離的工作。由政府提供資金，非營利部門組織配送服務(wù)就是非常典型的例子。

（二）政府、市場、志愿部門相互依賴?yán)碚?/p>

羅伯特·伍思努（Robert Wuthnow，1991）提出了這個(gè)理論。伍思努認(rèn)為，僅從概念上看，政府、市場、志愿部門這三個(gè)部門之間的關(guān)系是比較清楚的，但在實(shí)踐中，政府、市場和志愿部門間的關(guān)系正變得日益模糊。在政府與市場之間，由于政府和企業(yè)在科學(xué)技術(shù)方面的共同投資以及政府以稅收、管制等方式介入市場，它們彼此之間的界限已經(jīng)很難分清了。在政府和志愿部門之間，由于政府把一些社會(huì)福利項(xiàng)目承包給志愿組織，并為它們提供資金支持，政府與志愿部門之間的項(xiàng)目合作也模糊了彼此的界限。在志愿部門與市場之間，很多情形下，復(fù)雜的組織計(jì)劃把營利性活動(dòng)與非營利性活動(dòng)置于同樣的管理體制下，志愿部門與市場的關(guān)系也很難分清了。當(dāng)然，不同社會(huì)中這三個(gè)部門重疊的程度是不一樣的。

伍思努認(rèn)為，政府、市場和志愿部門之間存在著頻繁的互動(dòng)與交換關(guān)系，這包括：各種資源的交換；各種符號(hào)的交易；競爭與合作等。當(dāng)集中不同的資源來共同解決社會(huì)問題的時(shí)候，彼此之間就是合作關(guān)系。當(dāng)不止一個(gè)部門的組織提供相似服務(wù)的時(shí)候，就存在著競爭關(guān)系。伍思努以城市中給老年人提供食品的例子來說明這種合作關(guān)系：由政府出錢購買食品，營利性的組織如飯館等負(fù)責(zé)準(zhǔn)備食品，非營利組織來協(xié)調(diào)這些活動(dòng)并負(fù)責(zé)組織志愿者來發(fā)送食品。各個(gè)部門之間還存在著資源交換關(guān)系來組織和管理人員、技術(shù)、法律保護(hù)、公共關(guān)系、資金往來在部門間流動(dòng)。

（三）政府與非營利組織關(guān)系模式理論的啟示

吉德倫等人提出的政府與非營利組織關(guān)系型學(xué)說和伍思努的政府、市場、志愿部門相互依賴?yán)碚摱紴槲覀儚暮暧^上分析行業(yè)協(xié)會(huì)組織與政府關(guān)系模型提供了途徑和啟示。

1. 政府與非營利組織是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。在西方發(fā)達(dá)國家，非營利組織擁有相對(duì)獨(dú)立性和合法權(quán)利，政府給予了非營利組織較多的支持而較少的干預(yù)它們的行動(dòng)。而這并不妨礙它們之間的合作。一些西方學(xué)者非常強(qiáng)調(diào)非營利組織與政府要緊密合作而避免對(duì)抗或不合作所帶來的消極后果。例如，著名非營利組織研究專家薩拉蒙提出要對(duì)非營利部門與政府之間必然存在對(duì)抗關(guān)系或零和博弈的種種理論觀點(diǎn)進(jìn)行質(zhì)疑[4]。我國國家與社會(huì)關(guān)系與西方的國家與社會(huì)二分模式不同，具有國家權(quán)力對(duì)社會(huì)進(jìn)行滲透與控制的特點(diǎn)，這使得作為社會(huì)利益以及力量的代表的非營利組織不得不以依靠政府來獲得政治上的合法性，從而處于“半官半民”的尷尬地位。由此產(chǎn)生的后果是，政府在與非營利組織的合作中，都不習(xí)慣將非營利組織的獨(dú)立性作為一個(gè)重要因素來考慮，更沒有在制度上對(duì)非營利組織的獨(dú)立性給予充分的尊重，從而使得政府對(duì)非營利組織的干預(yù)以及非營利組織對(duì)政府的依從都變得順理成章。在這種條件下，非營利組織的獨(dú)立性受到極大的制約，進(jìn)而影響到與政府的合作。非營利組織在與政府關(guān)系中，保持自身的獨(dú)立性，成為政府真正的合作伙伴而不是政府的附庸。

2. 政府與非營利組織存在并且可以選擇不同的關(guān)系模式。我們仔細(xì)分析一下吉德倫等人提出的政府與非營利組織關(guān)系模式：第一種模式即政府支配模式。在此模式中，政府在資源分配和使用上都擁有強(qiáng)大的公共權(quán)力。然而，公共選擇理論告訴我們，政府在決策和資源的分配和使用上往往是無效的，即所謂的“政府失靈”。在非營利部門支配模式中，政府的作用幾乎被忽略了，這顯然是擁有公共權(quán)力的政府部門不愿看到的。第三種既雙重模式，呈現(xiàn)出政府與非營利組織分而治之的局面，不利于政府與非營利組織間的互動(dòng)。這種模式還需要存在兩個(gè)關(guān)于服務(wù)的相當(dāng)大的、但又相對(duì)自治的資金籌措和配送體系。顯然，這種模式在當(dāng)前中國的應(yīng)用還需要時(shí)間和討論。最后一種為合作模式，是一種較為可行的互動(dòng)模式。這種模式既不單純強(qiáng)調(diào)某一方面的作用，又把非營利組織自治權(quán)利的大小作為對(duì)模式具體表現(xiàn)形式的影響因素。在這種關(guān)系模式中，非營利組織的自治權(quán)利決定著其在與政府合作關(guān)系中的地位和作用。由于缺乏獨(dú)立性，我國的非營利組織與政府的合作關(guān)系是從屬性的合作關(guān)系，政府處于主導(dǎo)地位，非營利組織受到政府很大的行政干預(yù)，非營利組織呈現(xiàn)出與該組織性質(zhì)和特征都不相符的行政化現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了非營利組織的健康發(fā)展。這樣，在這種所謂的“合作關(guān)系”中，作為民間利益代表的非營利組織處于非常尷尬的地位。所以，接下來我們在伍思努的理論中注意到非營利組織與政府存在競爭的可能性。他認(rèn)為，在實(shí)踐中，政府、市場和志愿部門的界限日益模糊，且這三個(gè)部門間在不同社會(huì)存在著不同的重疊性，三部門之間存在著頻繁的互動(dòng)和交換關(guān)系。當(dāng)集中不同的資源來共同解決社會(huì)問題的時(shí)候，彼此間就是合作關(guān)系。當(dāng)不止一個(gè)部門的組織提供類似服務(wù)的時(shí)候，就存在著競爭關(guān)系。這為我們重新思考及改善行業(yè)協(xié)會(huì)與政府關(guān)系，解決當(dāng)前關(guān)系中的問題提供了新的途徑。

二、我國行業(yè)協(xié)會(huì)與政府間關(guān)系存在的問題

（一）行業(yè)協(xié)會(huì)的自主性模糊，民間化弱

根據(jù)萊斯特·薩拉蒙教授的定義，民間性、非營利性、自治性、志愿性是非政府組織的基本屬性[5]。薩拉蒙認(rèn)為，非營利部門在組織機(jī)構(gòu)上是分離于政府的。它既不是政府機(jī)構(gòu)的一部分，也不是由政府官員主導(dǎo)的董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。自主性與民間性是行業(yè)協(xié)會(huì)的重要特征，而自主性又是行業(yè)協(xié)會(huì)獲得自治權(quán)利的前提。行業(yè)協(xié)會(huì)是同行業(yè)企事業(yè)單位在自愿的基礎(chǔ)上，為增進(jìn)共同利益，維護(hù)行業(yè)和企業(yè)的合法權(quán)益，依法組織起來的非營利性，自律性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織。從法的角度來看，行業(yè)組織作為社團(tuán)法人的一種，也應(yīng)當(dāng)具備社團(tuán)法人的獨(dú)立性。法人的獨(dú)立性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)外具有以法人名義獨(dú)立享有權(quán)利和獨(dú)立履行義務(wù)的獨(dú)立人格；二是對(duì)內(nèi)對(duì)其任何一個(gè)成員的獨(dú)立人格。與自主性相關(guān)的還有民間性，即非政府性。行業(yè)協(xié)會(huì)是自下而上成立的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織，其章程的制定，人員的配置，經(jīng)費(fèi)來源都有很大的自主性，并非完全依賴于政府?？梢哉f，民間化是自主性的體現(xiàn)，并與自主性相互促進(jìn)，相互發(fā)展。

然而，我國有許多非營利組織是基于政府的需要而成立，其存在的價(jià)值更多在于協(xié)助政府的工作而不是履行對(duì)公眾的承諾或社會(huì)使命，從而導(dǎo)致它們?nèi)狈γ鞔_的組織宗旨與使命，也缺乏真正的獨(dú)立性和自主性。在我國非營利組織與政府的合作事實(shí)是一種從屬性的合作關(guān)系，政府處于主導(dǎo)地位，而非營利組織則受到政府較大的干預(yù)，甚至在人事任免上也是如此。例如，許多行業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人是由黨政官員兼任的，這樣的協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人可能無暇顧及行會(huì)的工作，卻被不斷邀請?jiān)谛袝?huì)任職；再例如，某些協(xié)會(huì)并無決策自主權(quán)，因?yàn)檫@些行會(huì)的資金來源大多靠政府支持，從而使行業(yè)協(xié)會(huì)淪為政府的附庸，喪失了自主性。一般而言，行業(yè)協(xié)會(huì)的成立應(yīng)遵循“自下而上”的原則，但由于我國的特殊國情，我國的行業(yè)協(xié)會(huì)大都是從政府機(jī)構(gòu)中脫離出來的，是“自上而下”的成立途徑。這樣，官辦性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì)占據(jù)了我國行業(yè)協(xié)會(huì)的絕大多數(shù)，它們大都是由政府機(jī)構(gòu)改革中原工業(yè)主管部門撤消后成立的，組建目的也往往是維護(hù)既得利益，并在一定程度上延續(xù)著部門管理的工作。因此，這些行業(yè)協(xié)會(huì)無論在觀念上、經(jīng)費(fèi)上、組織上，還是管理體制上、職能上、活動(dòng)方式上等各個(gè)方面，都依賴于政府。尤其在人員關(guān)系和組織形態(tài)上與政府職能部門更有較多重合，實(shí)際上已成為“二政府”。

（二）政府對(duì)行會(huì)干涉過多

在我國，大部分行業(yè)協(xié)會(huì)不僅具有行業(yè)協(xié)會(huì)組織的職能，而且還承擔(dān)著部分行政管理的職能。因此，它不是純粹的民間社團(tuán)組織，而是具有半官半民的性質(zhì)。只因?yàn)榫哂羞@樣的性質(zhì)，行業(yè)協(xié)會(huì)往往對(duì)重在管理還是重在服務(wù)區(qū)別不開。而政府在對(duì)與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系定位上更傾向于“隸屬”，而非“指導(dǎo)”“合作”。

雙重分層管理體制賦予了社團(tuán)業(yè)務(wù)主管部門巨大的權(quán)力，包括給予社團(tuán)在方針、政策方面的指導(dǎo)、對(duì)申請成立的社團(tuán)進(jìn)行資格審查、對(duì)已經(jīng)登記的社團(tuán)負(fù)責(zé)日常管理、協(xié)調(diào)統(tǒng)一業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)社團(tuán)之間的關(guān)系，等等。由于條例規(guī)定只有政府機(jī)構(gòu)及其授權(quán)的組織才有資格成為業(yè)務(wù)主管單位，社團(tuán)就被置于政府的直接控制之下了。在我國，對(duì)社團(tuán)的管理分為登記管理、日常管理和監(jiān)督管理三種形式，主要涉及有關(guān)部門對(duì)社會(huì)團(tuán)體的法規(guī)制定、社團(tuán)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、內(nèi)部人事管理、日?；顒?dòng)檢查和指導(dǎo)等多方面內(nèi)容?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》除了采用列舉法規(guī)定了社團(tuán)管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的極大權(quán)力之外，還采用剩余法把沒有窮盡的內(nèi)容也納入到管理機(jī)關(guān)的管理范圍之內(nèi)。社團(tuán)日常管理極為豐富，除了上述內(nèi)容之外，還包括對(duì)社團(tuán)財(cái)務(wù)管理、人事管理、黨組織管理、業(yè)務(wù)活動(dòng)管理等諸方面的內(nèi)容，隨著社團(tuán)管理實(shí)踐的不斷深入，日常管理活動(dòng)的內(nèi)容也將不斷的擴(kuò)展。為了配合與完善對(duì)社團(tuán)的監(jiān)督制度，國家更是賦予了社團(tuán)管理部門可根據(jù)隨時(shí)發(fā)現(xiàn)的漏洞修訂、補(bǔ)充制度的權(quán)力。《條例》規(guī)定，社團(tuán)管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門可以根據(jù)社團(tuán)發(fā)展變化的客觀需要，及時(shí)制定新的規(guī)定、政策，使公民結(jié)社和社團(tuán)活動(dòng)的法律、法規(guī)不斷地完善和具體化。業(yè)務(wù)主管部門是國家在該領(lǐng)域內(nèi)各項(xiàng)方針、政策、規(guī)定的直接制定者和執(zhí)行者。所以，對(duì)這些方針、政策和規(guī)定最有解釋權(quán)。另外，業(yè)務(wù)主管部門還是該領(lǐng)域或行業(yè)內(nèi)的業(yè)務(wù)發(fā)展方向的規(guī)劃者和計(jì)劃的擬訂者。

根據(jù)《法人》2010年提供的調(diào)查資料顯示，政府對(duì)行業(yè)組織的部分管理和直接管理占三種管理類型的79%。政府對(duì)38%的行會(huì)組織實(shí)行直接管理，主要采取對(duì)行會(huì)的人事、資金、日常工作進(jìn)行管理。

從實(shí)際情況看來，這些行業(yè)組織就是政府行政能力的一種延伸，是政府職能轉(zhuǎn)變最不徹底的表現(xiàn)。部分管理主要是政府通過對(duì)行會(huì)組織人事大權(quán)的掌控來實(shí)現(xiàn)的。這類行業(yè)組織在受制于政府機(jī)構(gòu)的同時(shí)，卻又被剝奪了所有行政權(quán)力，而同時(shí)法律又沒有授予它們作為行會(huì)組織應(yīng)當(dāng)享有何種權(quán)利。政府對(duì)行會(huì)組織的過多干涉，使行會(huì)組織面臨著十分尷尬的境遇。要不行會(huì)組織淪為“二政府”，要不行會(huì)組織在承擔(dān)過多義務(wù)的同時(shí)，卻喪失了享受權(quán)利的資格。這實(shí)際上是職能的錯(cuò)位、越位的表現(xiàn)，已經(jīng)嚴(yán)重影響了行業(yè)協(xié)會(huì)組織的健康發(fā)展。

三、行業(yè)協(xié)會(huì)與政府新的關(guān)系模式——競合關(guān)系

事實(shí)表明，單純的合作，或者單純的對(duì)立和競爭都不能真正解釋政府與行業(yè)協(xié)會(huì)之間的關(guān)系。傳統(tǒng)的研究對(duì)于非營利組織與政府之間的關(guān)系傾向于“單一部門”主導(dǎo)的認(rèn)知，即在政府主導(dǎo)與非營利組織主導(dǎo)之間做一選擇。這種觀點(diǎn)稱為“優(yōu)勢典范”（dominant paradigm）。該范式認(rèn)為兩者間的關(guān)系類似“零和關(guān)系”，也就是假定其關(guān)系為“競爭性”或“沖突性”的，但多數(shù)學(xué)者并不認(rèn)為“沖突性”關(guān)系可以真正解釋非營利組織與政府的關(guān)系。Gidron（1992）認(rèn)為沖突情形事實(shí)上并不多見，反而是“合作關(guān)系”更為恰當(dāng)，Salamon也認(rèn)為非營利組織與政府的關(guān)系為“合作”與“伙伴型”。

從目前的情況來看，我國非營利組織不僅面臨著如何與政府合作幫助政府解決社會(huì)問題的任務(wù)，同時(shí)還面臨如何在合作中從政府那里爭取更多的自主權(quán)，更好地維護(hù)公民以及自己的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)與社會(huì)、政府的良性互動(dòng)。而這些都要求我們要從新的角度來看待并且變革我國非營利組織與政府的關(guān)系，合作不是唯一的關(guān)系模式，在合作中加入一些競爭的因素，使非營利組織得以通過一定程度的競爭來從政府那里獲得相對(duì)的發(fā)展空間，這對(duì)于減少國家—社會(huì)二分關(guān)系的歷史缺位問題具有積極的意義。因此，可以在行業(yè)協(xié)會(huì)與政府合作關(guān)系中加入競爭因素，構(gòu)成行業(yè)協(xié)會(huì)與政府間的競合關(guān)系。

“競合關(guān)系”一詞是在日益激烈的國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等社會(huì)各個(gè)方面的競爭和多元化多極的合作中衍生出來的。所謂競合關(guān)系，表示參與的雙方或多方保持一種既競爭又合作的關(guān)系。在競爭中共同發(fā)展進(jìn)步、實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，在合作中謀求更好的共存方式。在英語中被稱為“copetition”是“competion（競爭）”和“coopearation（合作）”的組合詞語。

社會(huì)公共組織（尤其是非營利組織）與政府部門的合作無需多言，其間的競爭關(guān)系雖有不同觀點(diǎn)爭論，但亦不可否認(rèn)。

首先，從目前我國非營利組織與政府之間關(guān)系來看，作為掛靠政府的非營利組織，它與某些與其職能類似或重疊的政府機(jī)構(gòu)存在一定社會(huì)事務(wù)管理權(quán)、財(cái)政的競爭，例如行業(yè)協(xié)會(huì)與工商局在對(duì)企業(yè)的某些市場行為的管理權(quán)方面存在著競爭。同時(shí)，大部分非營利組織在財(cái)政上主要依賴政府的財(cái)政撥款，這意味著與某些組織機(jī)構(gòu)存在著財(cái)政上的競爭。

其次，非營利組織與政府機(jī)構(gòu)的競爭主要集中在公共物品的提供上?，F(xiàn)在大批學(xué)者承認(rèn)，政府不是公共物品的唯一供給者。非營利組織在很多領(lǐng)域都可以提供與政府一樣的公共物品。這就意味著非營利組織與政府可以合作，但也會(huì)存在競爭。文森特·奧斯特羅姆提出的“多中心”理論為這種競爭提供了一定程度上的理論支持。他認(rèn)為公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)的多中心屬于權(quán)力分散管轄交疊的“多中心”秩序。在這種秩序下，政府不是公共服務(wù)的壟斷者，非營利組織、公民也可以主動(dòng)為社會(huì)提供公共服務(wù)。從而，可在公共服務(wù)領(lǐng)域中引入競爭和半市場機(jī)制，促使公共服務(wù)提供者在競爭中提高效率?！岸嘀行摹崩碚搶?duì)我們改變目前政府與非營利組織關(guān)系弊端，建立一種合作中競爭的關(guān)系，提供了一個(gè)從政治、社會(huì)以至具體公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)制度安排的理論依據(jù)。在這樣的社會(huì)、制度條件下，非營利組織與相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的“政府內(nèi)部競爭”可逐步演變?yōu)樯鐣?huì)公共組織與政府之間的競爭。

根據(jù)上述理論，我們基本上可以建立一個(gè)非營利組織與政府的合作中競爭的關(guān)系模式。在這種關(guān)系模式中，非營利組織與政府共同承擔(dān)著為社會(huì)公眾提供服務(wù)的責(zé)任。它們可以采取各種方式合作完成自己的責(zé)任，但在合作的同時(shí)要進(jìn)行適當(dāng)競爭。競爭的主要內(nèi)容來源于兩個(gè)方面：一是公共事務(wù)管理的權(quán)力及財(cái)政資源的競爭。二是對(duì)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的競爭。隨著“服務(wù)型”政府的建立和公民社會(huì)的到來，第二種競爭日益重要。

關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)與政府間的競合關(guān)系，須要注意以下問題：

第一，競爭并不是與政府對(duì)抗。對(duì)抗意味著直接反對(duì)政府的各種行為，也意味著行業(yè)協(xié)會(huì)組織會(huì)喪失政府的合法性支持。這與行業(yè)協(xié)會(huì)成立的初衷相去甚遠(yuǎn)。競爭是為了獲得更多的資源，尤其是行業(yè)協(xié)會(huì)的自主性權(quán)利，自主權(quán)對(duì)我國當(dāng)前包括行業(yè)協(xié)會(huì)在內(nèi)的非營利組織是相當(dāng)重要的。它是行業(yè)協(xié)會(huì)獲得自治權(quán)利的前提，也是提高行業(yè)協(xié)會(huì)自治能力的保證。當(dāng)前，我國行業(yè)協(xié)會(huì)組織可以在自己的專業(yè)領(lǐng)域與政府展開競爭。例如，行業(yè)協(xié)會(huì)在與工商部門爭奪市場管理權(quán)的競爭中，充分發(fā)揮行業(yè)能力，影響工商部門的決策；報(bào)紙傳媒行業(yè)則更具政策制定引導(dǎo)力，引發(fā)公眾對(duì)公共政策的關(guān)注，形成對(duì)公共政策的討論，同時(shí)增強(qiáng)自己的影響力。當(dāng)然，競爭的前提是行業(yè)協(xié)會(huì)的自主性合法性的獲得。

第二，合作是競爭中的合作。合作是制約非營利組織和政府走向極端的重要因素。政府擁有支配資源的公共權(quán)力，但政府并不能獨(dú)自解決社會(huì)的所有問題。在政府無法有效調(diào)節(jié)資源的領(lǐng)域，如某些公共服務(wù)的提供上就需要非營利組織來填補(bǔ)，這就為非營利組織發(fā)揮自己的作用提供了社會(huì)空間。作為公共權(quán)力的擁有者，政府是不愿自動(dòng)讓出自己的活動(dòng)領(lǐng)域的。而“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰(zhàn)是處理網(wǎng)絡(luò)狀，即相互依存的環(huán)境”。開明的政府會(huì)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，審時(shí)度勢，適當(dāng)引導(dǎo)和鼓勵(lì)非營利組織的發(fā)展壯大。而非營利組織則不能坐等天上掉資源下來，必須練好內(nèi)功，抓住機(jī)遇，發(fā)展壯大自己，才能在以后的政治博弈中獲得更多有利的資源。競爭與合作在實(shí)踐中往往是緊密聯(lián)系的，不能把它們完全分割和對(duì)立起來。

最后，我們應(yīng)當(dāng)清楚，任何一種模式關(guān)系的產(chǎn)生都有它獨(dú)特的歷史文化因素，特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件。就中國目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，這種模式關(guān)系的建立需要至少三個(gè)條件：一是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，能夠使社會(huì)資源按照市場規(guī)則流動(dòng)；二是政治民主的進(jìn)步，保證公民的自由和權(quán)利，才能使公民有權(quán)利選擇服務(wù)的提供者；三是要有保證雙方平等競爭的游戲規(guī)則，即良好的憲法和法律及其良好的執(zhí)行。我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展越來越趨向于多元化，社會(huì)關(guān)系相互依賴程度日益加深，范圍不斷擴(kuò)展?！罢?、工商界和市民社會(huì)之間的合作正式成為民族國家競爭力和國家繁榮的基本構(gòu)成要素”。

隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌與社會(huì)結(jié)構(gòu)的全面轉(zhuǎn)型，我國的政府治理模式也面臨著結(jié)構(gòu)性調(diào)整。政府治理模式開始從“全能型”政府向“有限”政府、“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，政府作用的范圍逐步收縮。在此背景下，包括行業(yè)協(xié)會(huì)在內(nèi)的社會(huì)組織作為政府職能轉(zhuǎn)換和公共服務(wù)的替代性提供者，其作用和地位日益突出，并逐漸受到政府部門的廣泛重視。因此，構(gòu)建合作競爭關(guān)系對(duì)解決我國非營利組織與政府關(guān)系問題是具有重要作用的，首先，合作競爭關(guān)系可以使二者積極發(fā)揮自身的合理、合法的優(yōu)勢。其次，合作競爭關(guān)系將有助于提高非營利組織與政府雙方的效率。再次，合作競爭關(guān)系將有助于推動(dòng)我國公民社會(huì)的發(fā)展。最后，合作競爭關(guān)系將有助于促進(jìn)政府與行業(yè)協(xié)會(huì)之間良性互動(dòng)合作關(guān)系，對(duì)推動(dòng)公共管理社會(huì)化進(jìn)程、促進(jìn)公民社會(huì)發(fā)展、建設(shè)服務(wù)型政府具有十分重要的意義。

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責(zé)任編輯、校對(duì)：秦學(xué)詩