資產建設理論視閾下農村貧困救助政策的啟示

張萍　栗金亞

摘要：以資產為基礎的社會政策是對窮人的福利政策方向的一個基本改變。對個人發(fā)展賬戶進行分析，將“資產建設”這個新理念引入我國農村貧困救助政策，比較兩種以資產為基礎的貧困救助政策：個人發(fā)展賬戶和村級互助基金，發(fā)現(xiàn)：為貧困者設立個人賬戶并建立村級互助資金，是適合我國國情的資產政策。

關鍵詞：資產建設；貧困救助；個人發(fā)展賬戶；政策啟示

中圖分類號：F328 文獻標識碼：A 文章編號：1003—3890（2012）09—0026—03

資產建設是當代社會科學領域的一個重要的新理論，它是由邁克爾·謝若登教授提出的。在1991年出版的《資產與窮人》一書中，謝若登教授對比收入為基礎的社會政策，第一次提出了以資產為基礎的社會政策：凡是普遍的和廣泛的促進公民和家庭尤其是窮人獲得不動產和金融資產，以增進他們福利的方案、規(guī)則、法律都屬于資產社會政策。

一、相關研究述評

謝若登教授的資產建設理論是建立在對貧困者福利分析的基礎之上的，該理論提出后，為學術界提供了研究社會保障的新思路：美國國際發(fā)展總署的蒂莫西.M.馬奧尼提出以資產建設為基礎的扶貧策略符合可持續(xù)生計的原則，能降低窮人遭遇的風險，增強其適應性。增加經濟社會效益。美國伊利諾伊大學展敏通過對“美國夢現(xiàn)”項目參與者的研究，發(fā)現(xiàn)預期應用與存款模式對個人發(fā)展賬戶有影響，參與者不同的預期應用影響他們的存款結果，結構性因素在很大程度上影響著存款行為。穆古爾.G.阿謝爾、阿瑪任督·南迪從資產建設理論的角度研究了新加坡的退休資助政策，認為單軌的社保體系不完善也不公平，而多軌體系能更好地解決社保供給中的各種風險。威爾·帕克斯頓研究了資產建設理論視角下的英國福利政策。

在國內，對資產建設理論研究的不多：唐鈞（2005）在資產建設理論的指導下將上海的“鎮(zhèn)保模式”與新加坡經驗結合起來，得到一個新的社會保險模式，補充保險可全部或部分采取個人發(fā)展賬戶的辦法，并分析了該模式可能遇到的困難。梁勇、蘇立利（2009）幫助窮人積累財富而個人、家庭以及社區(qū)得以發(fā)展的系統(tǒng)是以資產為本的社會政策的核心，而個人發(fā)展賬戶則是其中一種極具包含性的社會政策工具，小額信貸是積累資產的有效工具。徐德印、叢曉峰（2008）從資產建設的角度分析了資產建設對農民福利的影響，闡述了農民通過土地經營，稅收轉移支付等手段獲取福利的不足，提出通過小額信貸，發(fā)展個人賬戶等手段建設農民資產，這從根本上消除農民貧困，提高農民福利水平有一定的借鑒意義。童星（2011）基于謝若登的三種福利模型理論，解讀美國的雇員持股計劃，新加坡的中央公積金制度和中國的呼圖壁經驗的實踐意義，提出將資產建設引入社保領域，從資產的形成、保值增值和轉化三個方面建立完善的相關政策。

縱觀以上研究發(fā)現(xiàn)，國內外的學者基于資產建設理論角度去研究的內容較為寬泛，但是從該角度研究農村貧困救助的卻不多，且研究者只限于對現(xiàn)有貧困政策不足的分析上，只給了一個政策制定的方向，卻沒有提出具體的政策建議，這難以從根本上起到抑制貧困的效果。農村貧困救助對象只能依靠救助過活，沒有個人能力的發(fā)展。這樣貧困救助政策只保證了其基本生活需求，卻沒有給予其發(fā)展的能力建設。存在這一現(xiàn)象的原因之一就是沒有真正了解貧困人群的發(fā)展需求，不能從根本上減貧。將資產建設應用于農村的貧困救助，從長遠看，將有利于農村救助體系從以收入分配為主的政策，轉變?yōu)槭杖敕峙渑c資產建設并重的救助政策，對現(xiàn)有的救助體系產生變革性的影響，對窮人的社會轉移支付，不應是以維持基本生活需求的現(xiàn)金支持，而需要借助政府轉移支付，來引導窮人對其未來的資產進行積累的新社會政策形勢，這就是以資產為基礎的社會政策。本文在對資產社會政策的實例——個人發(fā)展賬戶詳細分析的基礎上，試圖把資產建設理念運用到具體的農村貧困救助政策設計中去，思考相應的對策。

二、個人發(fā)展賬戶——資產建設理論的政策實踐

資產有各種重要的社會、心里和經濟效應。更具體而言，資產改善經濟穩(wěn)定性，將人們與有希望的未來聯(lián)系起來，從而激勵個人的發(fā)展、有利于家庭穩(wěn)定，創(chuàng)造有希望的未來。促使專門化和專業(yè)化，提高承擔風險的能力，提高后代的生活水平，增強政治參與能力。

個人發(fā)展賬戶是資產建設理論的實踐，是一種資產社會政策。面向貧困者是它與其他受資助的儲蓄賬戶的主要區(qū)別，它在美國的實行方法在各州略有差別，但是為貧困儲蓄者提供相等的或者稍高的配額，是其共同點。如果窮人儲蓄一毛錢，他將會獲得一毛或者多余一毛的配額支持。

（一）個人發(fā)展賬戶的結構

個人發(fā)展賬戶是根據資產建設理論建立的反貧困制度。在華盛頓企業(yè)發(fā)展協(xié)會、華盛頓大學社會發(fā)展中心的合作研究設計下，使個人發(fā)展賬戶從理論變成了實踐。

個人發(fā)展賬戶最核心的概念是必要的金融教育和配額。金融教育包括普遍的和特殊的教育，配額比率從1∶1到1∶7不等，其中2∶1是最通常的配額比率，由于資金從時間和數量上是有限的，美國夢現(xiàn)項目中的個人發(fā)展賬戶有時間限制和配額限制。時間限制是指參與者開設配額儲蓄賬戶的月份（參與者在超過時間限制后仍然能夠領取配款），配額限制是指在時間限制基礎上對可以支配的存款的限制，超過配款限制的不予配款，美國夢現(xiàn)示范工程的配款額在240～7 500美元之間浮動。

（二）個人發(fā)展賬戶的實例

可以通過舉例來說明個人賬戶是如何運用于個人的，個人發(fā)展賬戶用于資產積累的項目，如用于教育培訓，購買或維修房屋，創(chuàng)立小企業(yè)等。以應用于創(chuàng)業(yè)為例：張三符合項目條件，獲得開戶存款500元，配款比率是3∶1，配款上限是5 000元，時間限制是30個月。張三每月存入100元。經過考察學習，張三決定養(yǎng)豬，于是在第七個月，與該項目合作的第三方（張三購種豬的地方）直接從賬戶提取了2 500元（個人不能直接從賬戶取款，否則取消以前的配款額，并處以提款額10%的罰款），經過三個月的精心喂養(yǎng)，張三賣出所養(yǎng)的豬，獲得收益。有了更高的收入，可以每月存入200元，從而獲得更多的創(chuàng)業(yè)資金，能夠有效地減貧，并且有利于其長遠的發(fā)展。試想如果沒有個人發(fā)展賬戶，張三便無從得到創(chuàng)業(yè)資金，只能處在貧困的惡性循環(huán)中（見表1）。

三、建立以收入補貼為主，資產建設為輔的貧困救助政策

現(xiàn)今的以收入基礎的補貼方式是能在短期內提升貧困家庭的消費水平，使其消費水準達到基本的生活需求，但在長期的效果上卻無法繼續(xù)協(xié)助其擺脫貧困。但是資產建設能幫助窮人積累起資產，并提升其理財能力，實現(xiàn)其教育、住房、購買基本設施等目標。

窮人的社會政策應該是收入與資產并重的。謝若登教授通過窮人與非窮人的福利模型的對比分析得出結論：建立收入與資產并重的針對窮人的政策模型。一部分政府轉移支付將以資產的形式而非收入的形式對貧困者進行資產積累，資產容易產生更多的資產，能夠用于增加消費。長期來看，收入趨于增多，消費也會提高，同時也會提高貧困者的發(fā)展能力，有利于其徹底的脫離貧困，降低返貧率，從而使反貧困政策體現(xiàn)了可持續(xù)生計的可持續(xù)原則（見圖1）。

把資產建設理念應用于農村貧困救助中，提出如下政策建議：

1. 為貧困者建立個人發(fā)展賬戶。從總體上說，我國當前由法律規(guī)范、組織體系和資金投入搭建起來的開發(fā)式扶貧框架突出地反映了具有“中國特色”的扶貧方式，有力地推動了我國農村扶貧的進程，但仍是不足，其中最主要的原因就是未形成穩(wěn)定的資金投入機制，資金不穩(wěn)定。圖2顯示了2003—2012年中央政府扶貧投入增長率，圖中顯示，中央扶貧資金投入波動較大，我們無法看出資金投入走勢，這說明全部政府資金投入缺少穩(wěn)定性，而分配到個人的扶貧資金就更不穩(wěn)定，從而降低了扶貧效果。

為貧困者建立個人發(fā)展賬戶，把財政扶貧資金投入到個人發(fā)展賬戶中，對貧困者而言有利于形成穩(wěn)定的資金來源。個人發(fā)展賬戶是個人名義的賬戶，有稅收優(yōu)惠并且具有增值性。政府把對貧困地區(qū)的資金投入轉為對貧困者存款的配給金或者補貼，并通過賬戶持有者自己的努力（如自主經營或者集資工程），形成創(chuàng)造性金融的潛力。個人需要資金的時候，可以隨時從自己的賬戶中提取，這樣就能有穩(wěn)定的可用資金。

2. 貧困者進行資金互助，建立“村級互助資金”?！按寮壈l(fā)展互助資金”是指由政府安排一定數量的財政扶貧資金在貧困村內建立互助資金，村民以借貸的方式進行周轉使用以發(fā)展生產，具有靈活性與救助性，是我國農村貧困救助政策的有力補充。從真正意義上來說是屬于農民自己的救助形式。互助資金可以有兩個來源：一是政府財政專項扶貧資金，二是個人發(fā)展賬戶中的資金。貧困者可以持個人發(fā)展賬戶相關證明進行抵押貸款用以教育、培訓、創(chuàng)業(yè)等。這即推動了貧困者的發(fā)展能力建設，同時也提高了其組織化水平。

四、研究展望

在盡可能的范圍內，每個人都應該被鼓勵以發(fā)揮他們最大的潛力，即使是窮人，也有發(fā)展自己的能力，只是缺乏必要的資本。引入資產建設，為窮人提供資產，在資產多元福利的效應下，有利于提高貧困救助的效率，并使貧困者得到持續(xù)發(fā)展的能力。在實踐上，一方面需要政府強有力的政策支持，建立健全各種配套的制度，另一方面，也需要更多的社會力量參與進來，包括專業(yè)組織、社會工作者、貧困社區(qū)、家庭乃至個人都要調動起來。本文經過分析研究得出政策啟示：為貧困者設立個人賬戶和建立村級互助資金，這是適合我國國情的資產政策，是以增強貧困者能力為目的的。但是，以資產為基礎的貧困救助政策不僅需要對政策內容的新思考，也需要對政策結構的新思考，因為它不僅僅是一個單一的政策計劃，也可以是一個將許多政策整合為一個系統(tǒng)的政策框架，而這一框架怎樣使政府、第三部門和家庭相互配合和補充，進行以資產為基礎的貧困救助政策的創(chuàng)造性活動，這些都尚有待進一步研究。

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責任編輯、校對：關 華