地方政府治理創(chuàng)新中的民間組織

馮靜　蔣柳萍

摘要：當(dāng)代中國的民間組織是伴隨著政治體制改革發(fā)展起來的，民間組織的發(fā)展對于地方政府治理創(chuàng)新具有積極的意義。從創(chuàng)新項目中可以看出，非政府組織在推動地方政府職能轉(zhuǎn)移、協(xié)助政府進(jìn)行基層社會治理、變革公共服務(wù)供給方式、降低政府成本等方面發(fā)揮了積極的作用。非政府組織在地方政府治理創(chuàng)新中的功能具有被動性、選擇性、有限性與共生性等特點。

關(guān)鍵詞：民間組織；地方政府治理創(chuàng)新；管制型政府；公共服務(wù)型政府

中圖分類號：C912.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-0544(2012)09-0163-05

一、民間組織在地方政府治理創(chuàng)新中的發(fā)展

當(dāng)代中國的民間組織是伴隨著政治體制改革發(fā)展起來的。在新中國成立之初的五年，中國人民政治協(xié)商會議代行全國人民代表大會的職權(quán)，相繼討論過一系列法律、法規(guī)，其中包括《社會團(tuán)體登記暫行辦法(草案)》、《中國工會暫行法(草案)》。根據(jù)當(dāng)時政務(wù)院發(fā)布施行的《社會團(tuán)體登記管理暫行辦法》和內(nèi)務(wù)部制定的《社會團(tuán)體登記管理暫行辦法施行細(xì)則》，對保障人民群眾依法行使參與管理國家事務(wù)和社會事務(wù)權(quán)利提供了重要的法律保證。但從1949年到1978年，在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的政府管理體制下，非政府組織的發(fā)展的選擇性很強(qiáng)，只有工會、共青團(tuán)和婦聯(lián)有大的發(fā)展，其它則難以發(fā)育。

中國自20世紀(jì)80年代改革開放以來，在市場化與全球經(jīng)濟(jì)一體化的推動下，政府管理體制變革逐步推行，經(jīng)歷了從全能型政府到經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)80年代在農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在城市嘗試放開個體經(jīng)營和私營經(jīng)濟(jì)。20世紀(jì)90年代推行以國有企業(yè)改革為重點的市場化取向的經(jīng)濟(jì)體制改革。國家權(quán)力的分化、機(jī)構(gòu)精簡、政府職能轉(zhuǎn)變等。但市場和社會發(fā)育不同步，事業(yè)單位及其傳統(tǒng)管理體制、政府審批制度的弊端和社會階層沖突等問題，揭示了由于社會領(lǐng)域的改革滯后于政府和經(jīng)濟(jì)改革本身所固有的弊端。政府開始強(qiáng)調(diào)“社會建設(shè)”，推行“小政府、大社會”，倡導(dǎo)創(chuàng)新管理方式等。這些改革的推行，逐漸改變了計劃經(jīng)濟(jì)時代全能政府的角色和地位，政府不斷探索能提高治理效能，滿足社會公眾需求的新的治理模式。1998年的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》首次把“公共服務(wù)”確立為政府的基本職能，2004年溫家寶總理提出了“建立服務(wù)型政府”的目標(biāo)，2005年的《政府工作報告》正式將“建設(shè)服務(wù)型政府”確認(rèn)為政府的目標(biāo)。并且提出了相應(yīng)的措施。中共十六大和十七大后，中國政府進(jìn)一步明確了服務(wù)型政府的基本內(nèi)容和相應(yīng)的公共政策體系。中共十六屆六中全會對建設(shè)服務(wù)型政府做了系統(tǒng)的論述：“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能。為人民服務(wù)是各級政府的神圣職責(zé)和全體公務(wù)員的基本準(zhǔn)則。按照轉(zhuǎn)變職能、權(quán)責(zé)一致、強(qiáng)化服務(wù)、改進(jìn)管理、提高效能的要求，深化行政管理體制改革。優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能。以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題為重點，優(yōu)化公共資源配置，注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系。創(chuàng)新公共服務(wù)體制，改進(jìn)公共服務(wù)方式，加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)。”中共十七大則從改善民生、加強(qiáng)社會建設(shè)和加快行政管理體制改革三個角度，系統(tǒng)的論述了建設(shè)服務(wù)型政府的基本內(nèi)容。

由政治體制和行政體制改革帶來的社會變化之一，是民間組織經(jīng)歷了20多年的沉寂之后再次蓬勃發(fā)展。市場經(jīng)濟(jì)改革和政府對某些社會領(lǐng)域方式或退出管制。為民間組織的萌生提供了制度基礎(chǔ)。民間組織數(shù)量大幅度增長，活動領(lǐng)域日益拓展。“政府對社會公益資源壟斷性的逐步喪失，以及由此帶來的政府從一部分社會公益領(lǐng)域中逐步退出，是中國民間組織產(chǎn)生和發(fā)展的重要體制基礎(chǔ)；而中國社會傳統(tǒng)的互助、慈善精神和普遍的社會責(zé)任感，則是自下而上推動民間組織產(chǎn)生、發(fā)展并致力于解決各種社會問題的精神背景?！睘榱思訌?qiáng)對社會團(tuán)體的管理，1989年10月國務(wù)院發(fā)布施行了《社會團(tuán)體登記管理條例》。該管理條例對管理體制等內(nèi)容，作了原則規(guī)定，為我國公民在新的歷史條件下的結(jié)社活動提供了重要的法律依據(jù)。根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理條例》的有關(guān)規(guī)定，各級政府民政部門經(jīng)過大量工作，基本上理順了社會團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位和社會團(tuán)體三者之間的關(guān)系。確立了登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位“雙重分層”的管理體制。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，一些原先由政府行使的公共管理職能逐步轉(zhuǎn)移、下放或交給某些社會團(tuán)體、社會中介組織行使。一些民辦非企業(yè)單位也應(yīng)運(yùn)而生。為加強(qiáng)管理，1998年國務(wù)院制定新的《社會團(tuán)體登記管理條例》，并制定了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。這一系列的法律、法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件，進(jìn)一步規(guī)范和促進(jìn)了非政府組織的發(fā)展。

與以往的政府改革不同，民間組織作為新的管理主體開始參與到政府治理創(chuàng)新中來。而社會組織領(lǐng)域民問組織對于政府治理創(chuàng)新的意義，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)民間組織的發(fā)展為政府治理從單向控制向多元互動轉(zhuǎn)變提供了可能

傳統(tǒng)的政府管理多是以政府為單一主體對社會經(jīng)濟(jì)實行管制。在我國，計劃經(jīng)濟(jì)時代的政府主導(dǎo)了對政治、經(jīng)濟(jì)和社會文化，甚至對生活領(lǐng)域內(nèi)的幾乎一切事務(wù)的決策權(quán)，因此被稱為“全能政府”?！叭苷蓖ㄟ^壟斷社會所有領(lǐng)域內(nèi)的資源。以指令性計劃對社會資源進(jìn)行配置，在這一時期，政府成為社會管理的唯一主體，實施管理的方式也是自上而下的控制和管理。1978年以來的改革導(dǎo)致了兩大變化：一是用市場機(jī)制逐步取代計劃機(jī)制，使企業(yè)獲得了越來越大的自主權(quán)；二是經(jīng)濟(jì)主體日趨多元化對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變。致使專業(yè)管理部門對經(jīng)濟(jì)的管理能力日漸衰落。政府通過從部門管理向行業(yè)管理轉(zhuǎn)變來適應(yīng)這一變化。發(fā)展行業(yè)協(xié)會承接政府職能成為這一經(jīng)濟(jì)體制改革的主要內(nèi)容之一。在轉(zhuǎn)變政府職能，改革行政審批制度方面，除了確需保留的行政審批，取消了1000多項行政審批項目，并把82項審批項目改變管理方式，移交行業(yè)組織或社會中介機(jī)構(gòu)管理。在地方政府創(chuàng)新獎的入圍項目中，簡化審批類項目占了9.6％。這些改革減輕了政府負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了社會的自我調(diào)節(jié)和管理能力。

在政府職能轉(zhuǎn)型趨向于更多地掌舵而不是劃槳的時代，“當(dāng)政府逐漸把自己提供一切服務(wù)的功能轉(zhuǎn)向其更多的催化作用時，常常十分依賴第三類部門?！痹谡卫矸妒睫D(zhuǎn)型的過程中。吸納民眾參與治理過程成為普遍的趨勢。這種參與有政府決策過程中的參與、社區(qū)治理中的參與以及公共物品供給中的合作等。政府與企業(yè)、非政府組織等私人部門合作供給公共產(chǎn)品的嘗試增多。政府在治理中，從一個“指導(dǎo)者”，逐漸向合作者轉(zhuǎn)變。在地方政府創(chuàng)新獎的入圍項目中，政府和私人部門合作的事例涉及到社會服務(wù)、扶貧救困、弱勢群體維權(quán)、社會保障等廣泛的領(lǐng)域。在這些案例中，合作的模式多種多樣，但政府與私人部門之間的關(guān)系越來越向平等協(xié)商發(fā)展，不同的主體之間發(fā)揮各自的優(yōu)勢共同解決面臨的問題。此外，通過吸納民眾參與加強(qiáng)對政府部門的監(jiān)督，提高治理效能的案例占了14％。集中化的政府一元管理日益向多元民主參與轉(zhuǎn)變。

(二)社會組織化程度的提高有利于政府治理能力的提高

相對于一個分散的原子化社會，政府的汲取能力、協(xié)調(diào)能力等在組織化良好的社會里具有更高的效能。由于合作行動有助于人們在受到消極影響時采取積極的對策措施，“無論在政策制定過程還是執(zhí)行階段，高度組織的社會子系統(tǒng)的特殊理性會增強(qiáng)治理能力。”

社會組織化程度的提供對政府治理能力的積極影響主要表現(xiàn)在以下方面。

1.社會組織的發(fā)展有助于社會共識的形成和公民性的形成。社會組織的充分發(fā)展構(gòu)造的社會組織網(wǎng)絡(luò)，使公民在不同的群體和社團(tuán)中承擔(dān)不同的角色，這種參與能夠增進(jìn)不同群體公民彼此的了解和尊重。較小群體和社團(tuán)的互動也提供了把社會合成一體的社會粘合劑，使社會成員彼此容易溝通，不同的利益易于調(diào)和。尤其是在社區(qū)領(lǐng)域，民間組織的存在促使那些“庇護(hù)對象”向負(fù)責(zé)任的“公民”轉(zhuǎn)變，政府的理念也會從提供被動的享受服務(wù)的消費(fèi)者向培養(yǎng)積極地負(fù)責(zé)任的公民過渡，激發(fā)公民的責(zé)任意識和共同體的凝聚力。

2.社會組織的發(fā)展擴(kuò)大了參與，有利于政策執(zhí)行。多元主體的合作治理能夠拓展民眾參與的渠道，促進(jìn)民主行政。通過參與到各種組織中，不同社會集團(tuán)之間的溝通和對話增強(qiáng)了平等、公正的觀念，個體的自覺意識和自主意識及能力增強(qiáng)，能夠使社會成員更具有認(rèn)同感、責(zé)任感支持政府治理改革。參與社會組織的經(jīng)驗會促使人們認(rèn)識到治理過程的復(fù)雜性，培養(yǎng)集體行動的技巧，存在沖突時相互對話和妥協(xié)。社會組織參與到政策過程中不僅提高了公共政策的質(zhì)量，更多的參與也會增加對政府的信任度，有助于政策的執(zhí)行。

3.社會組織的發(fā)展有助于激發(fā)社會自我管理能力。民間組織的發(fā)展不僅為政府治理提供合作伙伴，而且通過民間組織參與到政府管理中，不僅促使政府職能更為科學(xué)合理，而且有助于政府治理形成新的理念：引導(dǎo)和激發(fā)社會自我管理能力。多元主體的參與也有助于運(yùn)用各方的多種資源，發(fā)揮各自的優(yōu)勢解決復(fù)雜的社會問題。在多元主體的合作治理中，通過合同承包、政府購買等不僅產(chǎn)品或服務(wù)提供的方式發(fā)生了變化，而且在合作中，政府的組織結(jié)構(gòu)、治理工具等也具有了創(chuàng)新的可能。在我國的政府治理轉(zhuǎn)型中，政府職能轉(zhuǎn)移是核心的領(lǐng)域之一。政府職能轉(zhuǎn)移并非放任不管，而是承擔(dān)決策、監(jiān)督職能，把執(zhí)行和具體的服務(wù)生產(chǎn)職能下放給社會，并為此成立了一批政府主導(dǎo)的行業(yè)協(xié)會。在角色調(diào)整中，政府要真正從具體的服務(wù)提供和具體事務(wù)執(zhí)行中脫身以便更好地履行作為監(jiān)管者和決策者的職能，必須有較為成熟的社會組織網(wǎng)絡(luò)承載各種公共服務(wù)。“當(dāng)家庭、居民點、學(xué)校、志愿組織和企業(yè)公司健全時，整個社區(qū)也會健康發(fā)展，而政府最基本的作用就是引導(dǎo)這些社會機(jī)構(gòu)和組織健康發(fā)展?！鄙鐣黝I(lǐng)域內(nèi)民間組織的廣泛發(fā)展，必將提高社會自我管理能力和公民的責(zé)任感，這是有效能的政府治理的基礎(chǔ)和條件。

二、民間組織在地方政府治理創(chuàng)新中的功能

中國的政府改革，是在全球政府管理變革的背景下發(fā)生。從20世紀(jì)70年代以來的新公共管理運(yùn)動，到90年代興起的治理理論，再到新公共服務(wù)，政府治理變革實踐為公共管理變革提供了豐富的經(jīng)驗材料，推動了理論的創(chuàng)新和發(fā)展。中國學(xué)者在運(yùn)用這些新的公共管理理念研究中國政府變革的同時，新的理念和意識也逐漸被政府吸納，以此推動政府改革創(chuàng)新。比如對民間組織參與管理的日益重視，以及塑造服務(wù)型政府的提出。

在鼓勵探索和創(chuàng)新的氛圍下，地方政府貫徹中央政府的政治體制和行政體制改革精神，在政企分開、基層民主、程序精簡、職能轉(zhuǎn)變等領(lǐng)域進(jìn)行了積極的探索。地方政府的治理創(chuàng)新，涉及到很多領(lǐng)域，在“中國地方政府創(chuàng)新獎”入圍項目中得到了較為集中的體現(xiàn)。地方政府創(chuàng)新獎是由中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心、中共中央黨校世界政黨研究中心和北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心聯(lián)合發(fā)起，對中國地方政府創(chuàng)新活動進(jìn)行評選。從2000年開始已經(jīng)舉辦，在10年里共有1500多個省級以下的地方政府創(chuàng)新項目申報該獎項，經(jīng)過課題組初選和全國專家委員會復(fù)選，共有114個項目獲得入圍獎。這些入圍的政府創(chuàng)新項目典型地反映了過去十年來中國各級地方政府改革創(chuàng)新的重點。也體現(xiàn)了專家學(xué)者和社會輿論對政治改革的價值導(dǎo)向。非政府組織的政府治理范式變革中的主要功能體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)承接政府職能轉(zhuǎn)移的載體

十四大確立建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的總目標(biāo)，為現(xiàn)代非政府組織的發(fā)展提供了新的機(jī)遇。黨的十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》和黨的十五大都提出，“要發(fā)揮協(xié)會、商會等組織的作用”，要“培育和發(fā)展社會中介組織”。2001年3月第九屆全國人民代表大會第四次會議批準(zhǔn)的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》也指出：要發(fā)揮商會、行業(yè)協(xié)會等中介組織的作用。在十四屆三中全會、十五大和十六大精神指導(dǎo)下，行業(yè)協(xié)會、各種專業(yè)性協(xié)會在行業(yè)管理、協(xié)助政府管理、維護(hù)會員利益等方面發(fā)揮了積極的作用。其他民間組織接受政府委托或授權(quán)，承擔(dān)某些政府職能。在經(jīng)濟(jì)體制改革中。行業(yè)協(xié)會可以發(fā)揮政府無法替代的重要作用；在城市管理中，社區(qū)內(nèi)部的服務(wù)性組織可以完善基層自我服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；在社會保障體系建設(shè)領(lǐng)域，非政府組織可以成為吸納民間資本乃至海外資本的重要載體。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，在聯(lián)系政府與社會、政府與企業(yè)的過程中，中介組織具有服務(wù)、溝通、公證、監(jiān)督等作用。培育和發(fā)展社會中介組織，對推動政府職能向宏觀調(diào)控方面轉(zhuǎn)變，促進(jìn)資源通過市場有效配置，具有十分重要的現(xiàn)實意義。所以，近來政府試圖大力扶持各種可以在現(xiàn)行狀況下發(fā)揮作用的非政府組織。如在上海普陀區(qū)社區(qū)民間組織管理體制改革“長壽模式”案例中，區(qū)政府把民間組織管理的職能轉(zhuǎn)移出去，由作為民間組織服務(wù)中心承擔(dān)。而民間組織服務(wù)中心是政府倡導(dǎo)成立的民間組織。非政府組織由于組織自身的優(yōu)勢：具有比政府組織更強(qiáng)的靈活性、滿足多樣化個性化需求的能力以及在更高的社會信任，在實踐中往往更好地履行了這些職能。

(二)充當(dāng)政府基層社會治理的助手

非政府組織作為準(zhǔn)行政主體，必須履行的職責(zé)，主要有：協(xié)助政府部門執(zhí)法或教育和組織會員遵守法律、法規(guī)：協(xié)助政府部門對本行業(yè)、本領(lǐng)域、本學(xué)科的指導(dǎo)、管理和服務(wù)；向政府及其有關(guān)部門反映情況、提出建議：維護(hù)會員的合法權(quán)益：接受政府及政府有關(guān)部門委托辦理某項專門事項等。這些職責(zé)的履行，不僅增進(jìn)了公民參與，促使行政過程民主化，增強(qiáng)了政府的回應(yīng)性，而且通過這些職能發(fā)揮，政府能夠?qū)⒉糠止补芾砺毮苻D(zhuǎn)移出去，使政府從微觀管理中逐漸解脫，集中精力抓好宏觀管理，實現(xiàn)政府精簡高效。非政府組織協(xié)助政府治理主要表現(xiàn)在：在社區(qū)建設(shè)中承擔(dān)公共服務(wù)的職能，如深圳南山區(qū)和諧社區(qū)建設(shè)制度創(chuàng)新案例中。南山區(qū)15大項公共服務(wù)項目采取了政府“購買服務(wù)”形式，而服務(wù)供給則由民間組織承擔(dān)。在濟(jì)貧救困中以社會互助的形式進(jìn)行貧困救濟(jì)，例如廈門嘉蓮愛心超市的案例。再比如深圳鹽田區(qū)的社區(qū)治理模式改革案例，把社區(qū)層面的行政職能與社區(qū)服務(wù)職能分離，行政職能由政府部門設(shè)在社區(qū)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)，而服務(wù)職能則組織非營利的民辦非企業(yè)單位承擔(dān)。并組織各種民間組織實現(xiàn)社會自我服務(wù)。通過這些改革。公共事務(wù)治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了質(zhì)的變化，不僅縮小了政府職能。降低了行政成本，厘清職責(zé)后的基層治理也更有效率。通過這些活動，減輕政府的負(fù)擔(dān)和壓力，增強(qiáng)社會資本，維系社會的穩(wěn)定。在入圍地方政府創(chuàng)新獎的改革項目中，非政府組織參與濟(jì)貧救災(zāi)、社區(qū)管理的案例達(dá)到13.1％。

(三)公共服務(wù)創(chuàng)新中的合作者

在公共服務(wù)創(chuàng)新中，政府角色重新定位，即由“劃槳”變?yōu)椤罢贫妗?，把決策制定和執(zhí)行分離開來，由政府規(guī)劃并出資，而由市場和社會力量承擔(dān)公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給。非政府組織參與治理，也推動了民眾基層參與的熱情，培養(yǎng)了民眾的自治精神。在涉及公共服務(wù)和社區(qū)治理的地方政府創(chuàng)新獎入圍項目中，100％涉及到非政府組織的參與?？梢娒耖g組織參與是政府治理方式創(chuàng)新的催化劑。

與政府治理模式轉(zhuǎn)型相伴隨的，是政府在績效管理、服務(wù)方式、組織結(jié)構(gòu)等方面的創(chuàng)新。通過創(chuàng)新，尋求提供行政效率、改善公共服務(wù)質(zhì)量和增進(jìn)公共利益的新機(jī)制和方法，最終推動政府治理范式的轉(zhuǎn)換。非政府組織推動政府創(chuàng)新方面的貢獻(xiàn)主要表現(xiàn)在：(1)在公共服務(wù)的社會化中承擔(dān)從政府機(jī)關(guān)剝離的職能；(2)推動公共服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新和治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整。非政府組織推動政府治理的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在與政府合作供給公共產(chǎn)品和服務(wù)，以及在社區(qū)基層治理中服務(wù)機(jī)制的創(chuàng)新。非政府組織在政府治理方式創(chuàng)新方面的表現(xiàn)主要體現(xiàn)在：由政府行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)的部分行政管理職能，從政府機(jī)構(gòu)分離，由民間組織承擔(dān)。而民間組織有些是由原有的行政職能部門轉(zhuǎn)制而來，有的是早已存在的民間自發(fā)形成的組織。比如在湖北咸寧市咸安區(qū)委的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革”項目中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬站(所)，全部改制為“服務(wù)中心”，轉(zhuǎn)為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)或中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。由政府提供的農(nóng)村公益服務(wù)由政府出資向這些服務(wù)機(jī)構(gòu)購買。

(四)協(xié)助政府降低政府管理與服務(wù)成本

而節(jié)省支出通常是政府推行民營化的主要原因。政府通過合同承包、撤資等方式與非政府組織進(jìn)行合作。通常能大大改善績效，提高了生產(chǎn)率從而降低了成本。在我國的地方政府創(chuàng)新中，注重政府產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)效益和效率原則的低成本政府也是創(chuàng)新方向之一。這意味著更有效率地分配和使用公共財政資源，為納稅人提供更多更完善的服務(wù)。2003-2007年涉及政府降低成本的創(chuàng)新案例中，7.8％的政府通過與民間組織合作。以轉(zhuǎn)移或分擔(dān)政府成本。通過使用志愿者、利用民間組織資源、職能轉(zhuǎn)移等方式，地方政府能夠更有效地利用公共資源，在內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革之外，找到更有效地降低成本的方法。當(dāng)前地方政府通過民營化方式降低成本的比例相對較小，而且競爭性也很有限，某種程度上是我國民間組織發(fā)展不完善的結(jié)果。

三、非政府組織參與政府治理創(chuàng)新的特點

(一)非政府組織參與政府治理創(chuàng)新的被動性

在地方政府創(chuàng)新入圍項目的案例中，雖然不乏非政府組織參與的案例，但卻未見地方政府主動參與的例子，更沒有在非政府組織的推動下進(jìn)行治理創(chuàng)新的案例。由此可見，非政府組織參與政府治理創(chuàng)新具有被動性，是政府主導(dǎo)下的參與。這主要是由于地方政府缺乏參與治理的制度化渠道，發(fā)揮作用的空間也限定在拾遺補(bǔ)缺的范圍內(nèi)。穩(wěn)定的多元治理結(jié)構(gòu)尚未建立。

(二)非政府組織參與政府治理創(chuàng)新的選擇性

有學(xué)者把中國的民間組織管理體制稱為“分類”治理，根據(jù)社會組織的挑戰(zhàn)能力和公共物品供給能力，政府采取了不同的控制策略。民間組織在不同領(lǐng)域中發(fā)展的差異性很大程度上是這種分類控制策略的結(jié)果。從活動領(lǐng)域看，服務(wù)類民間組織比倡導(dǎo)類民間組織更多地受到重視。從地方政府創(chuàng)新獎入圍項目的案例分析中?？梢钥闯?，對于符合政府需要的民間組織，政府并非“放任不管”，而是主動合作、扶持，推動這些社會組織的發(fā)展。在政府治理范式轉(zhuǎn)換中，民間組織的功能主要體現(xiàn)在救災(zāi)濟(jì)貧、基層社區(qū)公共服務(wù)供給、政府某些社會管理職能的承接等領(lǐng)域。獲得政府資助提供公共服務(wù)的民間組織，都是具有很強(qiáng)的公共物品供給能力，而且是政府急需的公共服務(wù)的組織。非政府組織獲得的政策支持與活動空間很大程度上取決于其效能是否符合國家社會政策中的價值。從民間組織的類型看，行業(yè)協(xié)會、商會等參與政府治理創(chuàng)新的頻度和深度都較其他組織更高。而維權(quán)等民間組織參與度極低。

(三)非政府組織參與政府內(nèi)部治理的有限性

雖然《社會團(tuán)體登記管理條例》等法規(guī)賦予了某些組織如行業(yè)協(xié)會以參政權(quán)：如提出議案，建議政府對某一領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范和管理；對政府的立法和政策進(jìn)行監(jiān)督，并依法向有權(quán)機(jī)關(guān)提出異議；協(xié)助政府起草有關(guān)法律規(guī)范和政策；參加政府決策過程中的聽證；通過與政府合作參與公共政策制定等等。但通過這種方式推動政府治理變革的案例仍然很少。在政府績效評估、決策民主化、社會穩(wěn)定、政務(wù)公開、權(quán)力監(jiān)督、公民參與等政府創(chuàng)新案例中，基本沒有民間組織參與或者推動。民間組織參與的領(lǐng)域主要局限于公共服務(wù)供給和社會管理協(xié)助等方面。但通過政府治理機(jī)制的變革，在與非政府組織合作治理的過程中，是否產(chǎn)生了促使政府更為廉潔高效、決策過程更為民主公開的實際效果?這還需要在這些案例推廣的過程中，進(jìn)一步觀察。

(四)非政府組織與政府治理變革的共生性

在我國，只有非政府組織發(fā)展到能夠承接政府轉(zhuǎn)移出來的那部分公共管理職能，才能使政府真正從微觀管理中解脫出來，集中精力抓好宏觀管理，才能在真正轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上實現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的精簡和高效。因此，公共權(quán)力向社會的回歸，政府由權(quán)力中心轉(zhuǎn)化為服務(wù)中心，由實現(xiàn)統(tǒng)治管理職能為主轉(zhuǎn)化為服務(wù)功能為主。實現(xiàn)新的歷史條件下的角色轉(zhuǎn)換，一個重要體現(xiàn)就是部分公共管理職能向非政府組織的轉(zhuǎn)移。另一方面，非政府組織的發(fā)展，也與政府的扶持息息相關(guān)。約翰一霍普金斯大學(xué)非營利部門比較項目對22個國家的研究發(fā)現(xiàn)，沒有一個國家的非營利部門是靠慈善捐贈為主支持的。非營利組織的收入來源，以經(jīng)營收入和政府的支持為絕對主導(dǎo)。與人們想象的不同，慈善捐贈收入實際只能為非營利組織提供約11％的收入來源，而會費(fèi)與經(jīng)營性收入，以及政府以各種方式提供的資金，構(gòu)成非營利組織的主要收入來源。當(dāng)前，我國現(xiàn)有的社會中介組織發(fā)育不夠健全、功能不夠完善，與政府職能未得到根本轉(zhuǎn)變有很大的關(guān)系。同時，政府行政體制的改革也受到整個社會承接力量強(qiáng)弱的制約。因此，要切實推進(jìn)政府行政體制改革，就要大力培育社會中介組織的發(fā)育和壯大，要大力發(fā)展社會中介組織，就必須轉(zhuǎn)變政府職能，改變現(xiàn)有的政府管理體制。二者相輔相成、互相促進(jìn)、同進(jìn)同退。

綜上所述，中國非政府組織的功能，與政府治理范式轉(zhuǎn)型緊密結(jié)合，相互制約，并相互促進(jìn)。政府治理范式轉(zhuǎn)型的程度決定了非政府組織發(fā)展的空間，非政府組織的發(fā)展壯大，也有利于政府治理范式的進(jìn)一步轉(zhuǎn)換。在社會層面通過各種措施培育非政府組織發(fā)展，是推動政府治理轉(zhuǎn)型的強(qiáng)大動力。

責(zé)任編輯楊小民