文化體制改革背景下公益性文化事業(yè)單位的改革與發(fā)展問題探析

習(xí)文彥

摘 要:黨的十六大以來，我國的文化體制改革取得了重大進(jìn)展，黨的十七屆六中全會提出了大力發(fā)展公益性文化事業(yè)，保障人民基本文化權(quán)益的戰(zhàn)略目標(biāo)。但是公益性文化事業(yè)的發(fā)展也面臨著許多急需解決的問題，如果這些問題不能很好地解決，將直接影響文化體制改革目標(biāo)的實現(xiàn)。文章分析了當(dāng)前公益性文化事業(yè)單位改革與發(fā)展存在的問題，并提出了相應(yīng)的解決辦法。

關(guān)鍵詞：文化體制改革 公益性文化事業(yè)單位 改革與發(fā)展

中圖分類號：G123

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）09-040-02

我國文化體制改革從2003年6月起開始試點，2006年起由試點轉(zhuǎn)向全面推開，目前正處于攻堅階段。當(dāng)前，我國的文化體制改革取得了重大進(jìn)展，但是公益性文化事業(yè)的發(fā)展也面臨著許多急需解決的問題，如果這些問題不能很好地解決，將直接影響文化體制改革目標(biāo)的實現(xiàn)。

一、我國文化體制改革歷程

黨的十六大對深化文化體制改革作出一系列重大決策，明確劃分文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，確立了社會主義文化的發(fā)展方向；黨的十七大提出推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮的戰(zhàn)略任務(wù)；黨的十七屆六中全會提出了下一步深化文化體制機(jī)制改革的具體目標(biāo)和內(nèi)容，我國文化的文化體制改革在創(chuàng)新中穩(wěn)步推進(jìn)。

近年來，我國文化體制改革之所以取得明顯成效，關(guān)鍵在于明確劃分了文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，堅持群眾基本文化需求由公益性文化事業(yè)解決，群眾多樣化、多層次、多方面的文化需求由經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)解決。長期以來，制約我國文化發(fā)展的體制弊端就是公益性文化事業(yè)和經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)相混淆，事業(yè)的職能和企業(yè)的功能相混淆。深化文化體制改革就是要著力解決這個體制弊端，一方面通過政府主導(dǎo)、增加投入、轉(zhuǎn)換機(jī)制、增強(qiáng)活力、改善服務(wù)，發(fā)展公益性文化事業(yè)；一方面通過創(chuàng)新體制、轉(zhuǎn)換機(jī)制、面向市場、壯大實力，發(fā)展經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)。

二、公益性文化事業(yè)的改革與發(fā)展

近年來，在“政府主導(dǎo)、增加投入、轉(zhuǎn)換機(jī)制、增強(qiáng)活力、改善服務(wù)”的指導(dǎo)思想下，財政對公益性文化事業(yè)單位投入逐年加大，公益性文化事業(yè)單位內(nèi)部也在深化勞動人事、收入分配和社會保障制度的方面改革，我國公益性文化事業(yè)取得了長足的發(fā)展。根據(jù)2011年3月出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，承擔(dān)公共文化基本公益服務(wù)的文化事業(yè)單位，不能或不宜由市場配置資源，劃為公益一類事業(yè)單位；可部分由市場配置資源的文化事業(yè)單位，劃為公益二類事業(yè)單位。對公益一類，根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要，財政給予經(jīng)費保障；對公益二類，根據(jù)財務(wù)收支狀況，財政給予經(jīng)費補助，并通過政府購買服務(wù)等方式予以支持。

本文所要討論的公益性文化事業(yè)單位，主要是指公益一類文化事業(yè)單位。公益性文化事業(yè)的根本任務(wù)，是構(gòu)建覆蓋全社會的公共文化服務(wù)體系，為人民群眾提供基本的公共文化服務(wù)，保障人民收聽收看廣播電視、讀書看報、進(jìn)行公共文化鑒賞、參與大眾文化活動等基本文化權(quán)益。公益性文化事業(yè)應(yīng)該堅持公益性、基本性、均等性、便利性的原則，以政府為主導(dǎo)，以公共財政為支撐，以公益性文化事業(yè)單位為骨干，以全民為服務(wù)對象，以基層特別是農(nóng)村為重點，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系。以政府為主導(dǎo)，就是政府要切實履行在文化領(lǐng)域的公共服務(wù)職能。以公共財政為支撐，就是主要依靠政府財政投入建設(shè)公共文化服務(wù)體系，扶持公益性文化單位，建設(shè)基本文化設(shè)施，購買文化產(chǎn)品用于公共文化服務(wù)。以公益性文化事業(yè)單位為骨干，就是要積極推動公共博物館、紀(jì)念館、陳列館、美術(shù)館、文化館、圖書館以及基層文化活動中心向全社會免費開放，提高公益性文化單位服務(wù)群眾的能力和水平，最大限度地發(fā)揮社會效益。以基層為重點，就是優(yōu)先安排涉及群眾切身利益的文化建設(shè)項目，切實提高基層文化服務(wù)能力，滿足基層群眾的基本文化需求。

三、當(dāng)前公益性文化事業(yè)單位改革與發(fā)展存在的問題

1.財政投入不足。按照當(dāng)前文化體制改革的思路，公益性文化事業(yè)單位資金全部或主要由財政負(fù)擔(dān)。但目前財政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足文化事業(yè)的發(fā)展需要，財政的投入只能保證機(jī)構(gòu)的運行，而用于事業(yè)發(fā)展的資金投入嚴(yán)重不足，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)更是連基本的人員經(jīng)費都不能保證，公共文化服務(wù)功能弱化，人民群眾的基本文化權(quán)益難以得到保障。多年來全國財政投入的文化事業(yè)費占國家財政支出的比重不足0.5%。“十一五”以來，盡管文化事業(yè)費總量呈現(xiàn)不斷攀升的趨勢，但文化事業(yè)費占國家財政總支出的比重卻基本維持在0.36%和0.4%之間。2010年，全國文化事業(yè)費323.06億元，占財政支出的0.36%，比上年降低了0.02個百分點。

2.占有國有資源規(guī)模不同導(dǎo)致收入不同。在財政投入不足的情況下，文化事業(yè)單位“各顯神通”，多渠道籌措資金。但由于各單位占有國有資源的規(guī)模和種類不同，導(dǎo)致取得的國有資源收入苦樂不均，職工收入差距過大等現(xiàn)象。公益性文化事業(yè)單位在具有公益性的同時具有一定的壟斷性。例如國家興辦的圖書館、博物館、文化館、群眾藝術(shù)館、美術(shù)館等為群眾提供公共文化服務(wù)的單位；體現(xiàn)民族特色和國家水準(zhǔn)的藝術(shù)院團(tuán)等。由于壟斷性使然，如果讓這些單位參與到市場經(jīng)營的話，便會產(chǎn)生背離公益性的后果。公益性、壟斷性與經(jīng)營性糾纏在一起，導(dǎo)致一些公共博物館、美術(shù)館、文化館、圖書館等公益性事業(yè)單位為取得更多的收入而出租場館或者利用國有資源搞經(jīng)營創(chuàng)收，有的更是采用了一些引起爭議甚至不合法的方式。如承德避暑山莊內(nèi)建私人會所、故宮建福宮被質(zhì)疑開設(shè)私人會所、國家博物館路易威登箱包展引質(zhì)疑等一系列事件在社會上產(chǎn)生不良影響，也有悖于單位的公益性屬性。

3.內(nèi)部機(jī)制改革有待進(jìn)一步深化。隨著文化體制改革的逐步深入，各公益性文化事業(yè)單位在推進(jìn)體制改革、機(jī)制創(chuàng)新方面，取得了顯著成效，但是改革工作進(jìn)展情況不均衡，內(nèi)部機(jī)制改革工作還不深化、不全面，還沒有完全到位，繼續(xù)深化改革的任務(wù)還很繁重。如普遍存在組織管理上比較松散，分配上還沒有完全擺脫平均主義，激勵機(jī)制不足；與社會保障體系的銜接還沒有到位。實踐證明，體制機(jī)制障礙已經(jīng)成為文化事業(yè)單位繁榮進(jìn)步的最大障礙。

四、當(dāng)前文化事業(yè)單位改革與發(fā)展存在問題的對策

1.增加財政投入。對于定位為公益一類的文化事業(yè)單位，財政應(yīng)加大對其資金支持力度，要根據(jù)其發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，核定此類文化單位正常運轉(zhuǎn)和實施項目的支出，并予以必要的經(jīng)費保障，重點支持公益性文化設(shè)施的內(nèi)容建設(shè)、功能建設(shè)和公共服務(wù)平臺建設(shè)。同時要按照“政府主導(dǎo)、增加投入、轉(zhuǎn)換機(jī)制、增強(qiáng)活力、改善服務(wù)”的方針，把加大投入力度與改進(jìn)投入方式有機(jī)結(jié)合起來，以規(guī)模定崗位、定人員，以向公眾提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量確定財政補助數(shù)額，建立和完善獎勵機(jī)制，逐步提高具有激勵性質(zhì)的經(jīng)費投入比例。針對財政投入的文化事業(yè)費占國家財政支出的比重偏低的現(xiàn)狀，要采取多種措施，力爭“十二五”期間文化事業(yè)費有較大幅度增長，力爭到“十二五”末，文化事業(yè)費占國家財政總支出翻一番，達(dá)到1%左右。在加大財政投入的同時，還應(yīng)對公益性文化事業(yè)單位的財政資金使用情況進(jìn)行績效考評，嚴(yán)格資金管理，提高資金使用效益。

2.規(guī)范公益性文化事業(yè)單位收入管理。公益性文化事業(yè)單位的根本目標(biāo)是為群眾提供基本的公共文化服務(wù)，財政足額保證經(jīng)費，除國家鼓勵社會力量捐贈公益性文化事業(yè)外，不鼓勵單位自己搞創(chuàng)收。所以，對于公益性事業(yè)單位的房屋場館等資產(chǎn)出租收入、捐贈收入等收入應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理，收入全部上繳同級財政部門，財政在核撥經(jīng)費時可以將收入全額返還，但相應(yīng)減少等額財政撥款，從根本上抑制公益性文化事業(yè)單位的創(chuàng)收沖動。使公益性文化事業(yè)單位將全部精力投入到為群眾提供基本公共文化服務(wù)上。

3.深化內(nèi)部機(jī)制改革，提升公共服務(wù)水平。發(fā)展公益性文化事業(yè)，就是要追求社會效益的最大化，不搞產(chǎn)業(yè)化，但也要轉(zhuǎn)換內(nèi)部機(jī)制，結(jié)合行政管理體制改革和政企分開、政事分開、管辦分離，探索建立公益性文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換運行機(jī)制、強(qiáng)化服務(wù)職能、增強(qiáng)發(fā)展活力，深化勞動人事制度、收入分配制度改革，不斷增強(qiáng)活力，切實提高服務(wù)群眾的能力和水平，不斷提高服務(wù)質(zhì)量，最大限度地發(fā)揮公益性文化事業(yè)單位的社會效益。

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（作者單位：審計署文化體育審計局 北京 100020）（責(zé)編：若佳）