大湄公河次區(qū)域合作:發(fā)展歷程經(jīng)驗(yàn)及啟示

內(nèi)容摘要：自1992年提出大湄公河次區(qū)域合作至至今已有將近20年的歷史，大湄公河次區(qū)域合作形成了許多獨(dú)具特色的特點(diǎn)，如多層次的組織體系和運(yùn)行機(jī)制、多元化的參與主體、多樣化的合作機(jī)制、循序化的合作進(jìn)程、多管齊下的合作手段等，并已成為東南亞乃至世界次區(qū)域合作的成功典范。大湄公河次區(qū)域合作成功的經(jīng)驗(yàn)啟示我們，在今后大湄公河次區(qū)域合作進(jìn)一步深化過程中甚至區(qū)域公共管理理論與實(shí)踐發(fā)展中應(yīng)樹立區(qū)域公共管理的理念、建立多層次、網(wǎng)絡(luò)狀的區(qū)域協(xié)調(diào)體系、建立多樣化的合作機(jī)制與手段并注重合作進(jìn)程的循序漸進(jìn)。

關(guān)鍵詞：大湄公河次區(qū)域；次區(qū)域合作；合作機(jī)制創(chuàng)新

2011年8月4日，大湄公河次區(qū)域（GMS）經(jīng)濟(jì)合作第十七次部長級(jí)會(huì)議在柬埔寨首都金邊舉行。會(huì)議期間，各國部長回顧了自第十六次部長會(huì)以來GMS合作取得的進(jìn)展，審議了ＧＭＳ第四次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議的成果文件準(zhǔn)備進(jìn)展，并在會(huì)后發(fā)表了《部長聯(lián)合聲明》。這意味著GMS經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)入到一個(gè)新的高度。借此時(shí)機(jī)，對(duì)GMS經(jīng)濟(jì)合作近20年來發(fā)展歷程進(jìn)行梳理，并對(duì)其合作的模式和機(jī)制等進(jìn)行分析和總結(jié)，將為今后GMS經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)一步深化乃至區(qū)域公共管理的理論與實(shí)踐發(fā)展具有極其重要的指導(dǎo)意義。

一、 大湄公河次區(qū)域合作的進(jìn)程及主要成果

大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作(簡稱“GMS”),是由亞洲開發(fā)銀行牽頭,由瀾滄江——湄公河沿岸六個(gè)國家,即中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南共同參與的一個(gè)次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制,其宗旨是加強(qiáng)次區(qū)域國家的聯(lián)系(Connectivity),提高次區(qū)域的競爭力(Competitiveness),建設(shè)共同繁榮的大家庭(Community),推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。自1992年大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作啟動(dòng)以來已有將近20年的歷史，其合作的進(jìn)程主要以大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作部長級(jí)會(huì)議及領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議為脈絡(luò)，至今已分別召開了17屆部長級(jí)會(huì)議（表1）和三次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議（表2），各屆會(huì)議進(jìn)程、議題及取得的主要成就情況如下：

提出以交通為主的“一條鐵路，兩條公路，一個(gè)機(jī)場”即1－2－1的次區(qū)域合作建議

第二屆

1993年8月

馬尼拉

初步形成交通、能源、環(huán)境與自然資源管理、人力資源開發(fā)、經(jīng)貿(mào)與投資和旅游等六個(gè)領(lǐng)域的次區(qū)域合作框架。合作框架的內(nèi)容列入亞行《大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作》規(guī)劃。亞行第一次在文件中使用“大湄公河”

第三屆

1994年4月

河內(nèi)

形成了《大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作——由倡議走向?qū)嵤肺募Ｎ募辛腥肓斯钒隧?xiàng)、鐵路八項(xiàng)、水路和港口八項(xiàng)、機(jī)場六項(xiàng)、水電六項(xiàng)、天然氣一項(xiàng)，并提出建立機(jī)制，分領(lǐng)域成立了交通論壇、電力論壇；同時(shí)，環(huán)保、人力資源開發(fā)、經(jīng)貿(mào)與投資、旅游等領(lǐng)域的合作設(shè)想也提出。

第四屆

1994年9月

清邁

進(jìn)一步確認(rèn)了合作框架和合作項(xiàng)目，初步確定了“交通論壇”和“電力論壇”兩個(gè)論壇的工作大綱。與會(huì)代表一致推動(dòng)亞行盡快啟動(dòng)合作項(xiàng)目，使務(wù)虛變成現(xiàn)實(shí)

第五屆

1995年11月

馬尼拉

形成了《大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作－面向挑戰(zhàn)》的文件。次區(qū)域合作領(lǐng)域由原來的六個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)充到7個(gè)領(lǐng)域（即增加了通信合作）

第六屆

1996年8月

昆明

出席會(huì)議的除各國代表團(tuán)外，還有國際組織、企業(yè)家、記者等共200余人，是歷次會(huì)議中出席人數(shù)最多的一次。會(huì)議形成了《不斷發(fā)展大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的勢頭》文件。

第七屆

1997年4月

馬尼拉

提出大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作2020年長期戰(zhàn)略研究報(bào)告，強(qiáng)調(diào)要有預(yù)見性和超前思想。會(huì)議形成了次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作第七屆部長級(jí)會(huì)議文件。同年，中國政府和東盟發(fā)表《聯(lián)合聲明》，確認(rèn)在開發(fā)湄公河盆地方面雙方有共同的利益，承諾通過促進(jìn)貿(mào)易、旅游和運(yùn)輸領(lǐng)域的活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)沿岸國家的支持。

第八屆

1998年9月

馬尼拉

發(fā)表了《滿懷信心》的部長聯(lián)合聲明，提出了次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的地域范圍內(nèi)將生產(chǎn)、投資、貿(mào)易和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有機(jī)地聯(lián)系為一體的新的合作理念——“經(jīng)濟(jì)走廊”，即三縱兩橫的交通走廊。同時(shí)，第一次將“禁毒”列為次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的內(nèi)容之一。

第九屆

2000年1月

馬尼拉

首次提出了建立“商業(yè)論壇”的建議，并最終形成了《開放邊境攜手合作》的部長級(jí)會(huì)議聲明。

第十屆

2001年11月

仰光

確定了今后10年區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的發(fā)展方向，并通過了5個(gè)“戰(zhàn)略重點(diǎn)”，即：加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)網(wǎng)；便利跨境貿(mào)易與投資；增強(qiáng)私營部門的參與和競爭；開發(fā)人力資源和提高技能水平；以及加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和自然資源的可持續(xù)利用。決定增設(shè)農(nóng)業(yè)論壇為次區(qū)域合作的新領(lǐng)域。討論了舉辦次區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議的籌備方案，形成了《展望未來，繼續(xù)推進(jìn)大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作》宣言。

第十一屆

2002年9月

金邊

審議通過了大湄公河次區(qū)域未來10年發(fā)展戰(zhàn)略框架，同意優(yōu)先實(shí)施框架內(nèi)提出的11組旗艦項(xiàng)目，即：南部經(jīng)濟(jì)走廊、東西經(jīng)濟(jì)走廊、南北經(jīng)濟(jì)走廊、電信骨干網(wǎng)、電力網(wǎng)、便利跨境貿(mào)易與投資、私營參與和增加競爭力、人力資源開發(fā)、環(huán)保戰(zhàn)略框架、洪水控制和水資源管理、旅游。會(huì)議討論通過中國加入次區(qū)域便利跨境客貨運(yùn)輸協(xié)定的備忘錄和次區(qū)域政府間電力貿(mào)易協(xié)定。

第十二屆

2003年9月

大理

簽署“第十二屆大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作部長級(jí)會(huì)議聯(lián)合宣言”。

第十三屆

2004年12月

萬象

召開了第二屆GMS領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議特設(shè)小組會(huì)議、GMS經(jīng)濟(jì)合作高官會(huì)議、GMS經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展伙伴會(huì)議和GMS經(jīng)濟(jì)合作部長級(jí)會(huì)議等4個(gè)會(huì)議。

第十四屆

2007年6月

馬尼拉

會(huì)議重點(diǎn)是進(jìn)一步加強(qiáng)該區(qū)在經(jīng)濟(jì)增長和減貧方面的合作。同意修建一座連接中國和曼谷跨湄公河大橋，同時(shí)對(duì)大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作計(jì)劃10年（2002－2012年）戰(zhàn)略中期成果進(jìn)行了審議，建議在中期成果審議的基礎(chǔ)上準(zhǔn)備重點(diǎn)領(lǐng)域的五年行動(dòng)計(jì)劃。

第十五屆

2009年6月

曼谷

回顧了2007年第十四次部長會(huì)議以來，特別是2008年第三次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議以來各重點(diǎn)領(lǐng)域的合作進(jìn)展，審議通過了部門戰(zhàn)略文件，就實(shí)施跨境便利運(yùn)輸協(xié)議及GMS未來十年戰(zhàn)略框架進(jìn)行了討論，并發(fā)表了《聯(lián)合聲明》。

第十六屆

2010年8月

河內(nèi)

會(huì)議回顧了自第十五次部長會(huì)以來ＧＭＳ合作取得的進(jìn)展，審議通過了鐵路行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略框架、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域合作規(guī)劃、第二期核心環(huán)境項(xiàng)目戰(zhàn)略方向、交通與貿(mào)易便利化行動(dòng)計(jì)劃、南部經(jīng)濟(jì)走廊戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃及能源合作項(xiàng)目，并就ＧＭＳ合作未來十年（2012－2022）發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行了深入討論。會(huì)議發(fā)表了《部長聯(lián)合聲明》。

第十七屆

2011年8月

金邊

會(huì)議回顧了自第十六次部長會(huì)以來ＧＭＳ合作取得的進(jìn)展，審議了ＧＭＳ第四次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議的成果文件準(zhǔn)備進(jìn)展，其中包括ＧＭＳ新十年（2012－2022）戰(zhàn)略框架、旅游合作戰(zhàn)略、信息高速公路諒解備忘錄、核心環(huán)境項(xiàng)目二期框架文件和行動(dòng)計(jì)劃、設(shè)立ＧＭＳ鐵路協(xié)調(diào)辦公室行動(dòng)計(jì)劃及交通與貿(mào)易便利化成果文件。會(huì)后發(fā)表了《部長聯(lián)合聲明》。

資料來源：前十三屆大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作部長級(jí)會(huì)議資料來源于陳瑞蓮.區(qū)域公共管理理論與實(shí)踐研究[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2008.263-265.第十四屆至第十七屆會(huì)議根據(jù)各相關(guān)資料整理。

表2 大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議回顧（2002-2008）

屆次

時(shí)間

地點(diǎn)

議題和成就

第一次

2002年11月

金邊

會(huì)議主題是“通過區(qū)域一體化實(shí)現(xiàn)大湄公河次區(qū)域的增長、公平和繁榮”。次區(qū)域六國簽署了《全面啟動(dòng)湄公河開發(fā)計(jì)劃》、《次區(qū)域跨境運(yùn)輸協(xié)定》和《大湄公河次區(qū)域政府間電力貿(mào)易協(xié)定》，會(huì)議還通過了《領(lǐng)導(dǎo)人宣言》并制定了GMS《發(fā)展規(guī)劃表》等。

第二次

2005年7月

昆明

會(huì)議主題是“加強(qiáng)伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)共同繁榮”。會(huì)議全面回顧和總結(jié)了GMS合作歷程和豐碩成果，確立了未來合作指導(dǎo)原則，并提出具體合作目標(biāo)和行動(dòng)舉措。六國簽署了便利跨境客貨運(yùn)輸、加強(qiáng)動(dòng)物疫病防控、加強(qiáng)信息高速公路建設(shè)和促進(jìn)電力貿(mào)易的合作文件，并批準(zhǔn)了GMS貿(mào)易投資便利化和生物多樣性保護(hù)走廊建設(shè)等重點(diǎn)合作倡議。并發(fā)表了《昆明宣言》。

第三次

2008年3月

萬象

主題“加強(qiáng)聯(lián)系性、提升競爭力” 與會(huì)各國領(lǐng)導(dǎo)人簽署了《實(shí)施次區(qū)域跨國電力貿(mào)易路線圖諒解備忘錄》、《經(jīng)濟(jì)走廊可持續(xù)與均衡發(fā)展諒解備忘錄》和《領(lǐng)導(dǎo)人宣言》，提出２００８－２０１２年大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃，并就加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，貿(mào)易運(yùn)輸便利化，構(gòu)建伙伴關(guān)系、促進(jìn)經(jīng)貿(mào)投資，開發(fā)人力資源、增強(qiáng)競爭力，可持續(xù)的環(huán)境管理，次區(qū)域合作與發(fā)展伙伴關(guān)系等六大方面的合作構(gòu)想交換意見

從上面的發(fā)展歷程表中可以看出，大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作在經(jīng)過將近20年的發(fā)展中取得了顯著的成就。從合作項(xiàng)目和投資額度看，大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作在交通、能源、電信、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、人力資源開發(fā)、旅游、貿(mào)易便利化與投資九大領(lǐng)域共開展180個(gè)合作項(xiàng)目[1]。項(xiàng)目總投資額達(dá)到140.56億美元。1從經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目的地域布局看，已形成了南北走廊〔由三條路線組成)、東西走廊(一條路線)和南部走廊(由二條路線組成)的空間布局特點(diǎn)（如圖1）。[2]從中國與大湄公河次區(qū)域其他國家之間雙邊貿(mào)易看，貿(mào)易結(jié)構(gòu)逐步改善，雙邊投資額也有了較快增長。據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2007年，中國與柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南貿(mào)易額分別為9.33億美元、2.49億美元、20.57億美元、346.38億美元和151.35億美元，比2004年分別增長193.6%、218.4%、179.7%、199.7%和224.2%。[1]

二、 大湄公河次區(qū)域合作的特點(diǎn)及主要經(jīng)驗(yàn)

大湄公河次區(qū)域合作成為了次區(qū)域合作的典范，開創(chuàng)了區(qū)域合作的新模式，與其他區(qū)域合作形式相比，具有許多鮮明的特點(diǎn)并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，主要表現(xiàn)在：

圖1大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)走廊示意圖

（一） 多層次的組織體系和運(yùn)行機(jī)制

為了順利推進(jìn)到大湄公河次區(qū)域合作，目前已形成了多層次的組織架構(gòu)體系與運(yùn)行機(jī)制（見圖2），主要包括：

1.大湄公河次區(qū)域合作領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議。領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議是大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的最高決策機(jī)構(gòu),擁有次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的最高決策權(quán),主要討論和決定大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的宏觀政策和基本方針，每三年召開一次，各成員國按照國名字母順序輪流主辦。自2002年至至今已成功舉辦三次，取得了重要的成果。

2.大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作部長級(jí)會(huì)議。大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目啟動(dòng)后,為保證相關(guān)的投融資計(jì)劃與亞行按成員國董事會(huì)決定重大投融資事項(xiàng)的體制相銜接,并討論和決定次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的重大問題,次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作部長級(jí)會(huì)議應(yīng)運(yùn)而生。大湄公河次區(qū)域部長級(jí)會(huì)議是大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的常設(shè)磋商、協(xié)調(diào)和決策機(jī)制。與領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議相比,部長級(jí)會(huì)議是更低一個(gè)層次的行政協(xié)調(diào)機(jī)制,它要接受前者的領(lǐng)導(dǎo),但實(shí)際上又是大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的日常決策機(jī)構(gòu)。部長級(jí)會(huì)議每年舉行一次。從1992年至2011年,部長級(jí)會(huì)議已連續(xù)召開過17屆。

3.大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作高官會(huì)議。大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作高官會(huì)議是大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的議事機(jī)制，主要是商討有關(guān)合作的各項(xiàng)政策，以及聯(lián)系各個(gè)業(yè)務(wù)層面，并且為部長級(jí)會(huì)議做準(zhǔn)備工作,每年定期召開，由亞洲開發(fā)銀行負(fù)責(zé)召集。

4.大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作工作組和專題論壇。專題論壇和工作組是大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制中常設(shè)專業(yè)機(jī)制。大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制下設(shè)9個(gè)專題論壇和工作組，分別負(fù)責(zé)交通、電信、能源、環(huán)境、人力資源開發(fā)、旅游、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易和投資。這些工作組和論壇職責(zé)是在上述這些業(yè)務(wù)層面對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行研究、設(shè)計(jì)和實(shí)施。

5.大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作秘書處。大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的秘書處是大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的常設(shè)辦公機(jī)制。秘書處設(shè)在亞洲開發(fā)銀行總部。由亞洲開發(fā)銀行總部秘書處的湄公局負(fù)責(zé)大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的日常事務(wù)。這是大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的一個(gè)獨(dú)特之處。因?yàn)?，一方面亞洲開發(fā)銀行是整個(gè)大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目的發(fā)起和主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，另一方面它一直是該項(xiàng)目的協(xié)調(diào)方和出資方,主要負(fù)責(zé)召開有關(guān)會(huì)議及為具體項(xiàng)目的實(shí)施提供各類技術(shù)和資金支持。

（二） 多元化的參與主體

大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作具有開放性和包容性特點(diǎn)，它一開始就秉承著 “政府推動(dòng)、市場牽動(dòng)、企業(yè)運(yùn)作、社會(huì)參與”的發(fā)展模式，構(gòu)建了次區(qū)域多元參與主體“大合作”格局。具體來說，大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的參與主體主要有：亞洲開發(fā)銀行；大湄公河次區(qū)域六國中央與地方政府；大湄公河次區(qū)域六國私營部門和非營利組織；東盟組織；其他國際組織和國家，如石油輸出國組織(OPEC)、世界銀行(WB)、世界健康組織(WHO)、北歐開發(fā)基金(NDF)、日本國際合作銀行(JBIC )等33個(gè)國際組織和國家投資機(jī)構(gòu)分別給予了聯(lián)合資助。從而形成了“它既有代表官方的政府組織，也有非官方的民間組織和私營部門，涵蓋了次區(qū)域內(nèi)的民族國家間政府、中央政府、地方政府及其聯(lián)合體，以及區(qū)域性的多樣化非政府組織、自愿組織，形成次區(qū)域政府與公民社會(huì)、私營部門與非營利組織等多元主體共同治理區(qū)域公共事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)格局，這體現(xiàn)了“次區(qū)域合作機(jī)制”的“凝聚與合作”原則?！盵3]P273大湄公河次區(qū)域以如此開放式的合作態(tài)度與包容胸懷來動(dòng)員和接納這么多的參與主體，這在其他區(qū)域性合作中是很罕見的，也是使其成為了次區(qū)域合作的一個(gè)突出亮點(diǎn)。

（三） 多樣化的合作機(jī)制

自90年代初，亞洲開發(fā)銀行倡導(dǎo)大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作以來，已形成了4個(gè)較有影響的合作機(jī)制。這4個(gè)合作機(jī)制開展合作的范圍十分廣泛,但各個(gè)機(jī)制的參與者與涉及領(lǐng)域或側(cè)重既有所不同,又相互交叉。在這4個(gè)合作機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)和倡議下,GMS的合作積極有效開展起來,獲得了豐碩的成果,為該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。

1.大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作(ECGMS)。這是GMS合作中最重要的國際合作開發(fā)機(jī)制,由亞洲開發(fā)銀行(ADB)作為合作的協(xié)調(diào)方和資助方,次區(qū)域中、柬、老、緬、泰、越六國參加，旨在改善次地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施,擴(kuò)大貿(mào)易與投資的合作。在這一機(jī)制中，亞行發(fā)揮了重要的牽頭作用，亞行除了向湄公河開發(fā)項(xiàng)目提供資金和技術(shù)援助外，還利用自身的影響和擔(dān)保作用，呼吁西方發(fā)達(dá)國家尤其是私人投資者為項(xiàng)目提供融資，這是GMS有別于其他國際區(qū)域合作組織的一個(gè)重要特點(diǎn)。其主要機(jī)構(gòu)是GMS部長級(jí)會(huì)議，每年召開一次,下設(shè)專題論壇和工作組。合作領(lǐng)域涉及交通、能源、通訊、旅游、環(huán)境、人力資源開發(fā)、貿(mào)易和投資以及環(huán)境保護(hù)和禁毒等廣泛領(lǐng)域。

2.東盟—湄公河流域開發(fā)合作(AMBDC)。東盟—湄公河流域開發(fā)合作源于1996年6月在馬來西亞首都吉隆坡召開的首次部長級(jí)會(huì)議通過的《東盟－湄公河流域開發(fā)合作框架協(xié)議》。根據(jù)該框架協(xié)定，部長級(jí)會(huì)議和高官會(huì)每年至少舉行一次，其目的是將東盟與嵋公河流域地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系起來，以老東盟成員的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為基礎(chǔ)，帶動(dòng)新東盟成員的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成擴(kuò)大的經(jīng)濟(jì)增長圈。同時(shí)確定了基礎(chǔ)設(shè)施、投資與貿(mào)易、農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、工業(yè)及中小企業(yè)發(fā)展、旅游、人力資源開發(fā)等八大合作領(lǐng)域。會(huì)議邀請中、柬、老、緬4個(gè)湄公河沿岸國以及日本、韓國參加。在柬、老、緬加入東盟之后,東盟—湄公河流域開發(fā)合作組織的核心實(shí)際上就是東盟10國加中、日、韓的區(qū)域合作格局。

3.湄公河委員會(huì)MRC)。1995年，柬、老、泰、越四國在湄公河工作小組的基礎(chǔ)上，在泰國清萊簽署《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)議》，正式成立了湄公河委員會(huì)，其宗旨是對(duì)整個(gè)湄公河的水資源和相關(guān)資源以及全流域的開發(fā)制定計(jì)劃并進(jìn)行實(shí)施和管理。它在成立后就邀請緬甸和中國加入，1996年至今，中、緬兩國一直是湄公河委員會(huì)的對(duì)話國。新湄公河委員會(huì)由三個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)組成，即：理事會(huì)、聯(lián)合委員會(huì)和秘書處。理事會(huì)由每個(gè)成員國派一名級(jí)別不低于司長級(jí)的官員組成，每年至少舉行兩次會(huì)議；秘書處負(fù)責(zé)為聯(lián)合委員會(huì)和理事會(huì)提供技術(shù)和行政服務(wù)，其工作在首席執(zhí)行官的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，而首席執(zhí)行官的任免則由理事會(huì)決定。MRC預(yù)算由兩部分組成,一部分來自其成員國認(rèn)繳的會(huì)費(fèi),另一部分來自國際社團(tuán)和區(qū)域外國家的捐贈(zèng)。

4.中、老、緬、泰“黃金四角”地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)合作(QEC)?！包S金四角”合作始于1993年，地域范圍約16萬平方公里，大致包括了云南省的西雙版納州和思茅地區(qū)，老撾北方七省、緬甸東部的景棟、大其力地區(qū)和泰國清邁、清萊兩府為主的地區(qū)。目前“黃金四角”經(jīng)濟(jì)合作的范圍涉及到航運(yùn)資源開發(fā)、水電資源開發(fā)、旅游資源開發(fā)、交通道路建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、禁毒、貿(mào)易與投資以及替代種植等方面,其宗旨是建設(shè)中國西南通向中南半島的陸上通道和經(jīng)濟(jì)走廊,實(shí)現(xiàn)中國與印支國家市場的對(duì)接,并促進(jìn)該區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四） 循序化的合作進(jìn)程

自大湄公河次區(qū)域合作啟動(dòng)以來，就遵循這循序漸進(jìn)的合作進(jìn)程。

首先，從合作戰(zhàn)略順序看，遵循著交通走廊——物流走廊——經(jīng)濟(jì)走廊——全面合作的循序漸進(jìn)推進(jìn)過程。1992年10月在馬尼拉召開的大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作第一屆部長級(jí)會(huì)議上提出建立以交通為主的“一條鐵路，兩條公路，一個(gè)機(jī)場”即1—2—1的合作建議。隨后，圍繞“要想富、先修路”的交通走廊建設(shè)在GMS如火如荼的開展，同時(shí)，六國間為了實(shí)現(xiàn)貨物物流貿(mào)易的便利化，開啟了一系列物流走廊建設(shè)的措施和文件。1998年9月在馬尼拉亞行總部召開的次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作第八屆部長級(jí)會(huì)議上提出了次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的地域范圍內(nèi)將生產(chǎn)、投資、貿(mào)易和基礎(chǔ)設(shè)備建設(shè)有機(jī)地聯(lián)系為一體的新的合作理念——“經(jīng)濟(jì)走廊”。目前已形成了由南北走廊（由三條路線組成)、東西走廊(一條路線)和南部走廊(由二條路線組成)的空間布局特點(diǎn)。2003年第十二屆部長級(jí)會(huì)議首次邀請次區(qū)域各大商會(huì)、商業(yè)論壇的代表作為私營部門的代表以及歐洲、亞洲和美洲的各大多邊和雙邊機(jī)構(gòu)、金融界的代表參與會(huì)議。GMS開始升級(jí)為區(qū)域內(nèi)的全面合作。

其次，從合作領(lǐng)域看，經(jīng)歷了由交通、能源、環(huán)境與自然資源管理、人力資源開發(fā)、經(jīng)貿(mào)與投資和旅游等六個(gè)領(lǐng)域發(fā)展到交通、能源、電信、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、人力資源開發(fā)、旅游、貿(mào)易便利化與投資等九大領(lǐng)域。

再次，從合作時(shí)間階段看，歷經(jīng)營造互信階段（1992—1994年）——建立合作框架階段（1994—1996年）——項(xiàng)目準(zhǔn)備階段（1996—2000年）——全面實(shí)施階段（2000年至今）[4]P8。營造互信階段主要就GMS合作的基本問題進(jìn)行廣泛磋商，營造區(qū)域合作的互信氛圍。建立合作框架階段，GMS合作確定了優(yōu)先領(lǐng)域，并批準(zhǔn)了相應(yīng)的一批重點(diǎn)項(xiàng)目，合作機(jī)制也建立起來。項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，亞行和GMS各國動(dòng)員了大量資金，項(xiàng)目可行性研究全面展開，優(yōu)選項(xiàng)目開始實(shí)施。1997年東南亞金融危機(jī)發(fā)生后，GMS合作進(jìn)程被迫放緩。全面實(shí)施階段，東南亞經(jīng)濟(jì)日益復(fù)蘇，GMS合作全面展開，并開始受到國際社會(huì)更大的關(guān)注。

（五） 多管齊下的合作手段

首先，具有完備的法制手段。為了促進(jìn)GMS貿(mào)易和投資增長，實(shí)現(xiàn)次區(qū)域各國的共同發(fā)展和繁榮等，大湄公河次區(qū)域合作中建立了一系列法律法規(guī)文件。如《大湄公河次區(qū)域便利貨物及人員跨境運(yùn)輸協(xié)定》、《大湄公河次區(qū)域貿(mào)易投資便利化戰(zhàn)略行動(dòng)框架》、《大湄公河區(qū)域政府間電力貿(mào)易協(xié)定》、《中國向柬埔寨提供特殊優(yōu)惠關(guān)稅待遇的換文》、《中國向緬甸提供特殊優(yōu)惠關(guān)稅待遇的換文》和《中國向老撾提供特殊優(yōu)惠關(guān)稅待遇的換文》等。其次，項(xiàng)目投資導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)手段。大湄公河次區(qū)域合作是一種以項(xiàng)目為主導(dǎo)的次區(qū)域合作形式，本著“以項(xiàng)目引導(dǎo)資金，以資金帶動(dòng)項(xiàng)目”的原則，以亞行為主導(dǎo)，聯(lián)合合作方各國政府、國際其他機(jī)構(gòu)或財(cái)團(tuán)，籌聚大量的資金，對(duì)合作框架內(nèi)的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行投資，從而保證了大湄公河次區(qū)域合作能按照合作框架內(nèi)的內(nèi)容順利推進(jìn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)20年內(nèi)總計(jì)集資140.56億美元。其中，亞洲開發(fā)銀行出資57.30億美元，建設(shè)項(xiàng)目承擔(dān)國家(包括柬埔寨、老撾、中國、越南四國)配套出資36.84億美元，國際其他資助方出資46.42億美元。[5]再次，規(guī)范的行政手段。主要有：科學(xué)化的決策程序。目前已形成了領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、部長級(jí)會(huì)議、高官會(huì)議（項(xiàng)目小組）的運(yùn)行機(jī)制；嚴(yán)格的項(xiàng)目報(bào)批流程；次區(qū)域合作的規(guī)則與制度。

三、 大湄公河次區(qū)域合作的啟示及建議

大湄公河次區(qū)域合作已成為東南亞乃至世界區(qū)域合作成功的典范，其成功的經(jīng)驗(yàn)啟示我們，在今后區(qū)域合作乃至區(qū)域公共管理中應(yīng)把握好以下幾點(diǎn)：

（一） 樹立區(qū)域公共管理的理念

為了治理區(qū)域公共問題、緩解區(qū)域間的惡性競爭，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，在全球化競爭背景下，已在實(shí)踐層面進(jìn)行多個(gè)層次的區(qū)域合作，目前比較成功的有歐盟、亞太經(jīng)合組織、東盟、大湄公河次區(qū)域合作、泛珠三角合作等。大湄公河次區(qū)域合作是一種以公共問題和公共事務(wù)為價(jià)值導(dǎo)向的合作，其治理主體的多元化、治理機(jī)制多中心化、治理手段多樣化等與區(qū)域公共管理的理念不謀而合。所謂“區(qū)域公共管理就是以區(qū)域政府組織和非政府區(qū)域組織為主體的區(qū)域公共管理部門,為解決特定區(qū)域內(nèi)的公共問題,實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益而對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行現(xiàn)代治理的社會(huì)活動(dòng)?！盵6]P1它具有以下幾個(gè)特征：在政府治理的社會(huì)背景上，區(qū)域公共管理是開放社會(huì)和信息社會(huì)的產(chǎn)物，它迎合了全球化和區(qū)域化浪潮的需要；在政府治理的價(jià)值導(dǎo)向上，區(qū)域公共管理以公共問題和公共事務(wù)為價(jià)值導(dǎo)向，而非以行政區(qū)劃的切割為出發(fā)點(diǎn)；在社會(huì)公共事務(wù)治理的主體上，區(qū)域公共管理的主體是多元化的；在公共權(quán)力的運(yùn)行向度上，區(qū)域公共管理依賴的是多元的、分散的、上下互動(dòng)的權(quán)威，彼此間是合作網(wǎng)絡(luò)和交叉重疊的關(guān)系；在公共事務(wù)的治理機(jī)制上，區(qū)域公共管理觀認(rèn)為，治理紛繁蕪雜的公共事務(wù)尤其是區(qū)域性公共事務(wù)，沒有絕對(duì)的醫(yī)治百病的 “靈丹妙藥”。[7]因此，在區(qū)域合作中，超越單個(gè)國家或地區(qū)的單打獨(dú)斗的行政區(qū)行政概念，建立了一個(gè)區(qū)域公共管理的理念是區(qū)域合作成功的基礎(chǔ)和前提保證。

（二） 建立多層次、網(wǎng)絡(luò)狀的區(qū)域協(xié)調(diào)體系

在區(qū)域公共管理理念指導(dǎo)下，建立多層次、網(wǎng)絡(luò)狀的區(qū)域協(xié)調(diào)體系是區(qū)域合作成功的組織保障。這種組織體系應(yīng)包括縱向和橫向上多層次的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在縱向組織結(jié)構(gòu)體系上，主要是建立超越國家或地區(qū)的“超組織”。如大湄公河次區(qū)域合作中的亞洲開發(fā)銀行、領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、部長級(jí)會(huì)議、高官會(huì)議等，歐盟的歐盟委員會(huì)、歐洲理事會(huì)和歐洲會(huì)議等。在橫向上主要是建立伙伴式的合作組織體系。如大湄公河次區(qū)域合作中大湄公河委員會(huì)、“交通論壇”、“電力論壇”等各種論壇以及區(qū)域性的多樣化非政府組織、自愿組織等；歐盟的區(qū)際規(guī)劃委員會(huì)、大都市區(qū)合作委員會(huì)等。這種橫向的合作組織來自于三個(gè)層面，一是沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的政府合作組織，包含基于平級(jí)地方政府之間的合作而建立的組織和不同級(jí)別但又互不隸屬的地方政府之間的合作而建立的組織。二是政府與NGO或私營部門基于經(jīng)濟(jì)或社會(huì)合作而建立的組織。三是NGO、私營部門間基于經(jīng)濟(jì)或社會(huì)利益而建立的組織。

（三） 建立多樣化的合作機(jī)制與手段

目前，在大湄公河次區(qū)域合作中已形成了大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作(ECGMS)、東盟—湄公河流域開發(fā)合作(AMBDC)、湄公河委員會(huì)(MRC)和中、老、緬、泰“黃金四角”地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)合作(QEC)四種合作機(jī)制。從合作機(jī)制的領(lǐng)域來看，大湄公河次區(qū)域合作從開始單一的次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作慢慢擴(kuò)展到包含環(huán)境、衛(wèi)生、禁毒和打拐等非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的多種合作。從合作機(jī)制的形式看，有經(jīng)濟(jì)區(qū)域合作、問題區(qū)域合作、流域區(qū)域合作等模式。這些多樣化的合作機(jī)制與法律、經(jīng)濟(jì)、行政等多管齊下的合作手段相配合，促進(jìn)了大湄公河次區(qū)域合作一步一步的深入，也促使了大湄公河次區(qū)域合作成為東南亞乃至世界區(qū)域合作的典范。因此，建立多樣化的合作機(jī)制和多管齊下的合作手段是區(qū)域合作成功的必要保障。為此，在今后的區(qū)域合作（無論是宏觀、中觀區(qū)域合作還是次區(qū)域合作）中，要根據(jù)區(qū)域的特點(diǎn)，第一，樹立區(qū)域合作機(jī)制可以多樣化的多向思維；第二，學(xué)會(huì)并善于創(chuàng)建與使用各種合作機(jī)制；第三，以行政、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等多種手段相配合以保障這些合作機(jī)制的運(yùn)行。

（四） 注重合作進(jìn)程的循序漸進(jìn)

區(qū)域合作涉及多個(gè)國家或地區(qū)，其合作的內(nèi)容和范圍十分寬泛與復(fù)雜，在合作的過程中應(yīng)根據(jù)合作事項(xiàng)的輕重緩急、難易程度、合作環(huán)境與條件的成熟度循序漸進(jìn)地推進(jìn)。根據(jù)大湄公河次區(qū)域合作的實(shí)踐看，其合作的順序應(yīng)該是從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推進(jìn)；從交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向經(jīng)貿(mào)手續(xù)便利化推進(jìn)；從政府合作到市場、社會(huì)合作推進(jìn)。在循序漸進(jìn)化的合作進(jìn)程中，一定要注意應(yīng)以尋求互利共贏的合作項(xiàng)目作為突破口，因?yàn)椤绊?xiàng)目作為合作的載體，承載著各方的利益，是各方利益聯(lián)接的紐帶。”[8]尋求合作項(xiàng)目的建設(shè)要做到兩點(diǎn)：第一，做好合作項(xiàng)目的戰(zhàn)略性規(guī)劃。首先要在合作領(lǐng)域和項(xiàng)目上進(jìn)行磋商，確定在哪些領(lǐng)域和項(xiàng)目上具有合作的可行性；然后確定這些合作領(lǐng)域和項(xiàng)目推進(jìn)的先后順序性；同時(shí)還要確定承擔(dān)主體在合作中的主次性。第二，做好項(xiàng)目建設(shè)中的利益共享性?！爸挥薪^(qū)域補(bǔ)償機(jī)制,才有可能在提升區(qū)域整體競爭力的同時(shí),推動(dòng)區(qū)內(nèi)各方共同發(fā)展、共同繁榮,進(jìn)而確保區(qū)域合作能夠長期持續(xù)推進(jìn),最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展”[9]

四、 結(jié)語

在大湄公河次區(qū)域合作開展即將20年到來之際，對(duì)其合作的歷程、特色和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)具有很重要的意義。但大湄公河次區(qū)域合作是一項(xiàng)浩瀚而復(fù)雜的工程，對(duì)其應(yīng)保持多樣性的分析視角，在總結(jié)大湄公河次區(qū)域合作中取得成績之余，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其存在的問題進(jìn)行反思，如關(guān)于大湄公河次區(qū)域合作中的文化融合、大湄公河次區(qū)域合作中的存在的合作障礙等。同時(shí)，在借鑒大湄公河次區(qū)域合作的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，應(yīng)注意結(jié)合每個(gè)區(qū)域合作的自身獨(dú)特地理、經(jīng)濟(jì)、政治和文化等特點(diǎn)進(jìn)行分析，這樣才能更好地把大湄公河次區(qū)域合作的啟示得到淋漓盡致的完美發(fā)揮。

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作者簡介：

毛勝根（1976-），男，漢，江西吉安，廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，講師，研究方向：政府治理與經(jīng)濟(jì)行政管理

聯(lián)系方式：廣西桂林市育才路15號(hào)廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院 541004

Tel:13471267448 E-mail:maoshenggen@sina.com

The Co-operation in GMS: Development Course, Experience and Enlightenment

Mao Sheng-gen

（College of Politics and Public Management in Guangxi Normal University，Guangxi ,541004）

[Abstract] Since 1992, the GMS cooperation has been nearly 20 years, and it has been formed many unique features, such as:It has been established the multi-level of the organization system and operation mechanism, formed the multiplex participation main body, and established various types of cooperation mechanism, followed the step of the process of cooperation, multi-pronged cooperation method and so on, and it has become a successful model in sub-regional cooperation in southeast Asia or even the world. The GMS cooperation successful experience tells us that we should be set up regional public management ideas, set up a multi-level network in the regional coordination system, establish the diversification of the cooperation mechanism and means,and pay attention to the process of cooperation step by step. to the further deepening process of the GMS cooperation or even the development of the regional public management theory and practice in the future.

[Key words] the GMS; sub-regional cooperation; cooperation mechanism innovation

[Authors]Mao Shenggen is lecturer at College of Politics and Public Management in Guangxi Normal University, Guangxi ,541004

*基金項(xiàng)目：本文為褚添有教授主持的廣西哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十一五”規(guī)劃2008年度項(xiàng)目“泛北部灣經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)程中政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)08CZZ001）成果之一。

作者簡介：毛勝根（1976-），男（漢），江西吉安人，廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院講師，研究方向：政府治理與經(jīng)濟(jì)行政管理。

1具體合作項(xiàng)目和投資額分布參見劉闖，王晉年，曾瀾. 大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作框架下二十年投資及其地域分異研究[J]. 世界地理研究,2009,18(2).