中國稀土近年政策回顧及相關(guān)政策建議

鄭傳均 歐陽化雪

摘 要：中國稀土長期過度開采，出口價格十分低廉，為了改變這種局面，中國政府出臺了一系列治理政策和措施：國內(nèi)生產(chǎn)方面，提高企業(yè)準(zhǔn)入門欄，推動企業(yè)間并購重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度，大幅提升資源稅稅率；出口方面，實行越來越緊的出口配額制，提高出口關(guān)稅稅率，促使稀土行業(yè)走上整合振興之路。在分析中國稀土行業(yè)現(xiàn)狀、中國近年稀土政策及其效果的基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：稀土；稀土政策；治理

中圖分類號：F4文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198（2012）01-0007-02

1 中國稀土行業(yè)現(xiàn)狀

稀土，是指一組化學(xué)性質(zhì)相似并被認(rèn)為十分稀有的金屬的氧化物或這些氧化物的混合物。這些氧化物如最早發(fā)現(xiàn)的氧化釔和氧化鈰經(jīng)常共存在一起，大概地說，這一名詞也適用于從它們的氧化物中得到的所有17種稀土金屬元素。稀土元素及其化合物具有獨特的光、電、磁、熱等物理和化學(xué)特性，稀土新材料可廣泛運用到電子、信息、通訊、汽車、能源、航天航空等高科技領(lǐng)域。

中國是世界上最大的稀土生產(chǎn)國和供應(yīng)國。從1996年以來，中國稀土產(chǎn)量隨經(jīng)濟增長急劇增加。由于價格低廉，中國稀土占世界市場的份額迅速攀升，資料顯示，到2009年，中國稀土產(chǎn)量占世界產(chǎn)量的97％，出現(xiàn)了今天中國以占世界1/3左右的稀土儲量，供應(yīng)90％以上稀土需求的格局。根據(jù)2009年中國稀土信息網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，同樣擁有豐富稀土資源的美國、俄羅斯和澳大利亞等國家的產(chǎn)量卻為零，而如此巨大的供給能力是由眾多的中國中小稀土生產(chǎn)企業(yè)擔(dān)負(fù)著。據(jù)不完全統(tǒng)計，中國目前有稀土精礦生產(chǎn)企業(yè)20家左右，稀土冶煉企業(yè)130家左右，稀土金屬生產(chǎn)企業(yè)80家左右，中國稀土生產(chǎn)廠家的數(shù)量是任何有稀土資源的國家所不能及的，并且這些小企業(yè)還有逐年增長的趨勢，其生產(chǎn)能力超出了實際產(chǎn)量的30％。在中國稀土企業(yè)產(chǎn)量過剩、相互競爭壓價的形勢下，美國、日本等國以極低廉的價格獲得珍貴的稀土，有的國家如日本常年來甚至進(jìn)口超出其消費量2倍的稀土用于戰(zhàn)略儲備。

中國長期向世界出口廉價的稀土，不僅導(dǎo)致中國貿(mào)易利益大量流失，而且使中國付出了沉重的環(huán)境代價。稀土生產(chǎn)過程特別是分離過程污染大、治理成本高，這也是一些國家不愿意大規(guī)模生產(chǎn)的重要原因。事實上，目前國內(nèi)90多家稀土分離廠的排放，絕大多數(shù)都超過國家“三廢”排放標(biāo)準(zhǔn)，因稀土生產(chǎn)造成的水源污染、人身健康受損農(nóng)田棄耕等生態(tài)災(zāi)難并不鮮見。稀土資源賤賣還嚴(yán)重制約了中國稀土企業(yè)自身發(fā)展的能力，使企業(yè)缺乏自有資金，難以展開高起點、全面的技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)品創(chuàng)新，在稀土的應(yīng)用技術(shù)尤其是深加工技術(shù)上與國外有較大差距。此外，中國稀土行業(yè)集中度偏低，一些毫無資質(zhì)的經(jīng)營主體混跡其中，私采濫挖，引發(fā)惡性競爭和走私問題。據(jù)估測，2009年中國稀土走私出境超過2萬噸，約占實際出口量的1/3左右。

因此，從避免資源廉價流失以及環(huán)境保護(hù)角度來說，中國稀土行業(yè)亟待通過行業(yè)治理，加強國家對這一不可再生戰(zhàn)略資源的管制。

2 中國近年來的稀土政策及效果

針對稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展失序、出口量過高而出口價格過低以及環(huán)境破壞嚴(yán)重等一系列現(xiàn)象，中國逐步強化了對稀土礦開采、分離加工、出口配額的管控，不斷提高稀土采集、加工準(zhǔn)入門檻，加速企業(yè)間的兼并重組。

為了嚴(yán)格控制稀土出口數(shù)量，2004年中國決定大幅消減稀土的出口配額，將2004年稀土出口配額定為6.56萬噸REO（稀土氧化物），中國稀土正式進(jìn)入配額時代。2008年中國進(jìn)一步削減了稀土出口配額總量，將稀土出口配額從2007年的5.96萬噸REO下調(diào)到2008年的4.70萬噸REO，下調(diào)幅度超過21％。2009年工信部制定的《稀土工業(yè)發(fā)展的專項規(guī)劃》更是明確提出，2009-2015年每年出口稀土不超過3.5萬噸。

出口關(guān)稅方面，中國逐步從對稀土的出口退稅制度轉(zhuǎn)變?yōu)槌隹谡鞫悺?005年中國取消了稀土出口退稅制度，2007年開始，中國對稀土的實施出口征稅政策，2008年中國調(diào)高了對中、重稀土的出口關(guān)稅稅率，2011年，中國大幅提高了稀土產(chǎn)品（主要是中、重稀土）的出口關(guān)稅。

生產(chǎn)方面，從2007年起中國開始對稀土生產(chǎn)實行指令性規(guī)劃，至此稀土開采和生產(chǎn)進(jìn)入限額時代。2010年，中國對稀土采礦業(yè)的無證勘查開采、超量開采以及越界開采等不法行為進(jìn)行集中打擊，同時中央收回了稀土探礦權(quán)、采礦權(quán)審批權(quán)限。

為了加快稀土產(chǎn)業(yè)整合，2010年以來由工信部、環(huán)保部等起草的《稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件》、《稀土工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》相繼公布。2010年9月6日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)兼并重組的意見》特別提到。以汽車、鋼鐵、水泥、機械制造、電解鋁、稀土等行業(yè)為重點，推動優(yōu)勢企業(yè)實施強強聯(lián)合、跨地區(qū)兼并重組、境外并購和投資合作．提高產(chǎn)業(yè)集中度，其中稀土行業(yè)首次上升為國家戰(zhàn)略。在政府對稀土行業(yè)進(jìn)行政策指導(dǎo)的同時，國內(nèi)各大稀土企業(yè)也在進(jìn)行著企業(yè)問的整合：以包鋼稀土、五礦有色、江西銅業(yè)三家為主的大型稀土企業(yè)。利用自己的資源優(yōu)勢。通過合資、合作等形式。進(jìn)行企業(yè)之間的資產(chǎn)重組。包鋼稀土是中國稀土第一家上市公司，擁有從礦山到選礦、冶煉分離，從功能材料到應(yīng)用產(chǎn)品的完整產(chǎn)業(yè)鏈。2008年底包鋼稀土國貿(mào)公司成立后。包鋼稀土實現(xiàn)了對稀土從資源到銷售的全程控制以及北方稀土行業(yè)的統(tǒng)一。不過，中國南北方稀土資源不同，競爭格局存在著明顯差異。盡管國外有許多稀土資源，但絕大部分都是輕稀土，所以中重稀土才是中國最具競爭力的稀土資源。輕稀土主要分布在中國北方的白云鄂博地區(qū)，只涉及包鋼稀土一家企業(yè)，而南方中重稀土分布卻較為分散，并非一家企業(yè)所能控制。經(jīng)過大型稀土企業(yè)對分離及下游企業(yè)的跨區(qū)并購重組，中國稀土行業(yè)已形成以上述三家大型龍頭企業(yè)為主的戰(zhàn)略格局，行業(yè)集中度大大提高，改變了之前行業(yè)無序競爭，稀土資源被廉價出口的狀況。

2009年以來，中國稀土價格一改以往長期在低谷徘徊的頹勢持續(xù)攀升，而產(chǎn)品價格的飆升增厚了稀土企業(yè)及行業(yè)利潤，為其未來發(fā)展提供了堅實的資金保障。

3 政策與建議

3.1 開源節(jié)流，加大對稀土資源的勘查力度，整頓規(guī)范稀土開發(fā)秩序

自20世紀(jì)80年代以來，中國稀土資源的勘查與研究工作基本處于停滯狀態(tài)，且中國稀土可采儲量消耗過快；而近年來國外有關(guān)稀土地質(zhì)探礦找礦工作一直在進(jìn)行，稀土礦藏儲量還處于動態(tài)發(fā)展之中，中國資源優(yōu)勢受到挑戰(zhàn)。針對這種現(xiàn)狀，中國必須加強稀土勘查研究工作，保障中國稀土儲量安全。

雖然中國稀土資源儲量相對豐富，但無序開采現(xiàn)象久禁不止，“證”出多門、一證多用、無證勘查和開采、越界開采、亂采濫挖、采富棄貧等現(xiàn)象長期存在，使稀土資源浪費嚴(yán)重。礦產(chǎn)資源是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，稀土作為戰(zhàn)略資源其意義更加重大。黨中央、國務(wù)院為保護(hù)和合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源，制定了一系列方針、政策，也多次部署了全國礦業(yè)秩序治理整頓工作。但是，由于多方面的原因，礦產(chǎn)資源開發(fā)中存在的深層次矛盾和問題尚未得到解決，為解決當(dāng)前礦產(chǎn)資源開發(fā)中存在的突出問題，必須全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，以期實現(xiàn)礦產(chǎn)資源合理開發(fā)、永續(xù)利用，確保安全的重要措施，這對全面落實科學(xué)發(fā)展觀、提高礦產(chǎn)資源對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障能力和全面建設(shè)小康社會，具有十分重要的意義。

3.2 大力扶持科技創(chuàng)新

先進(jìn)的技術(shù)對保護(hù)稀土資源、發(fā)展稀土產(chǎn)業(yè)至關(guān)重要。中國雖然是稀土大國，但還不是稀土強國，無論在裝備水平、產(chǎn)品質(zhì)量和品種方面，還是在專利擁有量、高附加值產(chǎn)品及其在高新技術(shù)領(lǐng)域應(yīng)用等方面與國外尚有差距。中國稀土資源浪費嚴(yán)重，稀土行業(yè)整體經(jīng)濟效益低，其重要原因是技術(shù)水平相對薄弱，技術(shù)創(chuàng)新意識不夠，創(chuàng)新力度不大。隨著全球性經(jīng)濟增長模式的轉(zhuǎn)變和高科技產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，稀土行業(yè)應(yīng)加大科技投入，增強中國稀土產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力。稀土行業(yè)科技創(chuàng)新，既包括對原有工藝技術(shù)的改進(jìn)創(chuàng)新，還包括對稀土在新材料應(yīng)用上的開發(fā)研究。中國稀土消費過度依賴出口，造成的直接后果是惡性競爭更加激烈，稀土市場更加混亂，出口價格持續(xù)下跌。中國稀土企業(yè)應(yīng)立足于國內(nèi)市場，擴大稀土應(yīng)用領(lǐng)域，發(fā)展有中國特色的稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)群體，并大力發(fā)揮稀土在改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中的作用，既擴大了國內(nèi)的消費量，又促進(jìn)了國民經(jīng)濟發(fā)展。鑒于稀土在高科技領(lǐng)域應(yīng)用帶來的巨大價值，稀土行業(yè)要繼續(xù)加大對稀土功能材料的開發(fā)應(yīng)用研究。隨著全球性經(jīng)濟增長模式的轉(zhuǎn)變和高科技產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，稀土在高科技領(lǐng)域的應(yīng)用正在迅速增長。已經(jīng)產(chǎn)業(yè)化的稀土新材料有熒光、永磁、拋光、儲氫、汽車尾氣凈化催化劑等。中國處在現(xiàn)代化建設(shè)高速發(fā)展的階段，全球席卷的科技創(chuàng)新的浪潮，稀土作為一種用途廣泛、且戰(zhàn)略意義重大的資源，研究并推廣其在高科技領(lǐng)域中的應(yīng)用，對中國經(jīng)濟建設(shè)、科技發(fā)展都有著舉足輕重的意義。

3.3 繼續(xù)加強稀土出口管制力度

中國稀土的資源量與生產(chǎn)量具有比較優(yōu)勢，中國已成為世界上最大的稀土供應(yīng)基地，目前中國稀土產(chǎn)品出口量占世界出口總量的90％以上，是世界第一的稀土出口國。但是，中國稀土產(chǎn)品雖然主導(dǎo)了世界消費市場，卻不能形成壟斷，不掌握稀土產(chǎn)品的定價權(quán)，影響了稀土資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化，使企業(yè)和國家利益遭受損失；而稀土在國防建設(shè)中的應(yīng)用決定了其重要戰(zhàn)略意義。因此，為了保障稀土出口安全，需加強稀土出口控制。稀土應(yīng)用廣泛，航空航天、武器制造、電子信息通信等均有稀土發(fā)揮作用得空間。因此，對于稀土的出口，不能單純從經(jīng)濟角度考慮，需要關(guān)注其對國家安全的影響，那么稀土出口走向也應(yīng)引起關(guān)注?？傊?，通過加強稀土出口控制，促使稀土企業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)到質(zhì)量和效益的軌道上來，促進(jìn)稀土企業(yè)發(fā)展，同時也更好地保障稀土出口安全，進(jìn)而維護(hù)國家安全。

3.4 組建獨立的中國稀土行業(yè)協(xié)會

中國加入世界貿(mào)易組織之后，行業(yè)協(xié)會在中國社會發(fā)展中的地位越來越突出，在推動國際貿(mào)易、解決貿(mào)易摩擦的過程中也發(fā)揮了越來越大的作用。在全球經(jīng)濟一體化的大形勢下，面對全球?qū)Y源安全的重視態(tài)勢及中國稀土行業(yè)的現(xiàn)狀，為了更好的保護(hù)、利用稀土資源，也使中國稀土企業(yè)能逐步發(fā)展壯大并走向成熟，有必要成立獨立的中國稀土行業(yè)協(xié)會（原稀土協(xié)會是有色金屬工業(yè)協(xié)會下設(shè)組織）。通過發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的職能，配合國家發(fā)改委稀土辦公室、國土資源部等部門治散治亂，避免重復(fù)建設(shè)，使稀土資源優(yōu)化配置和合理利用，更好地轉(zhuǎn)變資源優(yōu)勢為經(jīng)濟優(yōu)勢，解決稀土行業(yè)長期存在地深層次的問題和矛盾；同時服務(wù)稀土企業(yè)，切實維護(hù)行業(yè)、企業(yè)的合法權(quán)益和共同經(jīng)濟利益，解決稀土貿(mào)易爭端，積極應(yīng)對國際國內(nèi)貿(mào)易糾紛，維護(hù)稀土企業(yè)在貿(mào)易爭端中的合法權(quán)益。稀土行業(yè)協(xié)會應(yīng)本著服務(wù)于稀土企業(yè)，維護(hù)企業(yè)、行業(yè)、國家合法權(quán)益的宗旨，充分發(fā)揮其職能作用，配合國家資源管理部門的工作，做好對稀土行業(yè)的整頓、協(xié)調(diào)、監(jiān)管工作。對于破壞、浪費稀土資源的行為，要予以規(guī)勸，并上報政府相關(guān)職能部門，以保證稀土企業(yè)切實執(zhí)行國家相關(guān)政策法規(guī)，并發(fā)揮政策法規(guī)應(yīng)有的效果；制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行業(yè)紀(jì)律，對行業(yè)內(nèi)存在的問題要通報，予以警示；協(xié)調(diào)對企業(yè)與企業(yè)之間、企業(yè)與政府之間矛盾，及時反饋企業(yè)信息給國家相關(guān)部門，既解決行業(yè)問題，也為國家政策制定提供參考。

3.5 建立稀土戰(zhàn)略儲備

中國建立稀土戰(zhàn)略儲備，既有出于國防安全的目的，也有出于經(jīng)濟安全的目的。具體實施有以下兩點建議：（1）稀土戰(zhàn)略儲備應(yīng)法制化；（2）以政府儲備為主。國家雖鼓勵商業(yè)儲備，但基于企業(yè)以贏利為宗旨的特性，國家動用行政力量和資金進(jìn)行的國家戰(zhàn)略儲備在力度上必然更大；而且，稀土在高科技和軍事領(lǐng)域的重要戰(zhàn)略意義，也決定以政府儲備為主更為合適。

參考文獻(xiàn)

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