水工程水設(shè)施的刑法保護

鄧勇勝

（仰恩大學(xué)，福建泉州362014）

水在國民生活的基礎(chǔ)地位無可替代，水資源是國民經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)資源，為了充分、合理、安全地利用水資源，國家不惜投入巨資興建了大量的水工程及有關(guān)設(shè)施，如堤防、護岸、大壩、防汛設(shè)施、水文監(jiān)測設(shè)施、導(dǎo)航、助航設(shè)施等。這些工程、設(shè)施是國家對水資源進(jìn)行全面管理、統(tǒng)一規(guī)劃和防汛抗洪必不可少的設(shè)備。但是，江河防洪工程設(shè)施被破壞，堤防被挖毀，防洪閘啟閉機被盜竊哄搶，水庫設(shè)施遭破壞，大壩被不法分子炸裂，一些水文測報站（點）的設(shè)施遭歹徒洗劫一空，水工程、水利設(shè)施遭受人為損壞觸目驚心，使得水資源遭受極大的破壞、污染。究其原因，就是對水工程、水設(shè)施的刑法保護力度不夠，水法律無法與刑法相銜接，難以追究水事違法行為人的刑事責(zé)任。

1 水工程水設(shè)施的刑法保護價值和意義

我國是個水資源相對貧乏的國家，人口增長，水工程、水設(shè)施遭受嚴(yán)重破壞，成為水資源被破壞、污染，嚴(yán)重短缺的原因之一，且成為影響和制約我國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。對水資源的保護，首先在于保護水工程、水設(shè)施。世界各國政府都十分重視采用法律手段保護水資源，對嚴(yán)重破壞水資源的行為，則采用了刑法手段予以規(guī)制。我國對水資源的法律保護起步較晚，而對與水資源密切聯(lián)系的水工程、水設(shè)施的刑法保護更加缺乏。法律保護應(yīng)當(dāng)有不同層次的調(diào)控機制，既包括憲法層面，也包括民法層面、行政法層面和刑法層面的法律保護。

目前，我國法律對于水工程、水設(shè)施的法律保護主要集中在行政法層面，如《水法》、《水土保持法》、《防洪法》和《水污染防治法》。由于破壞水工程、水設(shè)施行為性質(zhì)和后果的嚴(yán)重性，傳統(tǒng)的民法和行政法已起不到應(yīng)有的規(guī)制效果，刑法的介入就成為必要，刑法是其他法律最后的保障。刑罰強制力，不僅對破壞水工程、水設(shè)施者定罪處刑，還可以強制其關(guān)閉、停業(yè)，剝脫其從事某種行為的資格。因此，刑法保護力度最強，保護效果最明顯，最能凸顯法律保護的終極價值和目標(biāo)。在水資源日益短缺的今天，刑法保護理應(yīng)發(fā)揮越來越重要的作用。

2 刑法保護現(xiàn)狀

目前，學(xué)術(shù)界對水工程、水設(shè)施的刑法保護的范圍、保護機制等研究甚少。從現(xiàn)行《刑法》以及《水法》（2002年修訂）、《水土保持法》、《防洪法》和《水污染防治法》（2008年修訂）等幾部行政法律中的附屬刑法中，大致可了解其對水工程、水設(shè)施在多大范圍內(nèi)予以保護：

《水法》第72條規(guī)定：“有下列行為之一，構(gòu)成犯罪的，依照刑法的有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任……①侵占、毀壞水工程及堤防、護岸等有關(guān)設(shè)施，毀壞防汛、水文監(jiān)測、水文地質(zhì)監(jiān)測設(shè)施的；②在水工程保護范圍內(nèi)，從事影響水工程運行和水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活動的。”

《防洪法》第61條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，破壞、侵占、毀損堤防、水閘、護岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信設(shè)施以及防汛備用的器材、物料的……構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”

《水土保持法》第58條和《水污染防治法》第90條僅有1個補充性說明，“違反本法規(guī)定，構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。

從行為對象來看，危害水工程、水設(shè)施的對象主要包括：①堤防、護岸、水閘、抽水站、農(nóng)田水利等水工程及設(shè)施；②水文監(jiān)測、水文地質(zhì)檢測設(shè)施和通訊設(shè)施等水設(shè)施。

從行為方式來看，危害水工程、水設(shè)施的行為主要包括侵占、盜竊、搶奪、破壞（毀壞）等。

從行為可觸犯的罪名來看，侵占、盜竊、搶奪和破壞（毀壞）水工程、水設(shè)施的行為，可勉強分別以刑法中規(guī)定的貪污罪、盜竊罪、搶奪罪和故意毀壞財物罪來定罪處罰。其中盜竊罪、搶奪罪和故意毀壞財物罪是典型的“侵犯財產(chǎn)罪”，貪污罪是從“侵犯財產(chǎn)罪”中分離出來的罪名，可歸入廣義的“侵犯財產(chǎn)罪”，這幾個都是自然人犯罪。

水工程、水設(shè)施不僅僅體現(xiàn)為國家的財產(chǎn)權(quán)，也體現(xiàn)了某種程度上的公共安全，更重要的是體現(xiàn)了國家對水資源的使用、管理權(quán)利和制度，還體現(xiàn)了國家對環(huán)境的保護。如果僅僅以上述罪名來定罪處罰，十分牽強，不能處罰單位犯罪，不利于保護水工程、水設(shè)施，不利于保護水資源，不利于保護環(huán)境。此外，對于《水法》第72條第二款規(guī)定的“在水上程保護范圍內(nèi)，從事影響水工程運行和水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活動的”行為，刑法大多無能為力。而破壞堤岸、水壩等行為可以危害公共安全罪中的決水罪、過失決水罪來定罪處罰；在河湖中種植、挖掘、修建房屋等工程，影響了正常航行的，可以危害公共安全罪中的破壞交通設(shè)施罪來定罪處罰，因為破壞或者改變了原有的航道。但把上述行為歸入危害公共安全罪來處罰也有牽強附會之嫌，并未真正意義地保護水工程、水設(shè)施。

3 刑法保護之完善

3.1 正確界定水工程、水設(shè)施

正確界定水工程、水設(shè)施的定義，對于確定刑法保護水工程、水設(shè)施的范圍十分重要。既不能對水工程、水設(shè)施保護規(guī)定在較小的范圍，讓一些犯罪行為逃脫法律的制裁，又不能隨意擴大刑法的打擊面。參照《水法》（2002年修訂）關(guān)于水工程的規(guī)定，可如此定義，所謂水工程、水設(shè)施是指在江河、湖泊和地下水源上開發(fā)、利用、控制、調(diào)配、保護水資源和防治水害的各類水工建筑物、設(shè)施。具體可包括：河道、堤防、大壩、水庫、水利樞紐工程；防洪排澇工程；農(nóng)田草牧場灌排工程；水力發(fā)電工程；蓄水、引水、供水、人畜飲水工程；水源工程；水土保持治溝骨干工程以及水工程附屬的防汛設(shè)施、觀測設(shè)施、水文監(jiān)測設(shè)施、水文地質(zhì)監(jiān)測設(shè)施和導(dǎo)航、助航設(shè)施等。

3.2 增設(shè)非法破壞水工程、水設(shè)施罪

在現(xiàn)有刑法的基礎(chǔ)上，對刑法已規(guī)定的罪名做擴大司法解釋，因為短時間內(nèi)不可能對刑法做大規(guī)模的修訂。主要對破壞水工程、水設(shè)施的行為無法以其他罪名來追究刑事責(zé)任的時候，可以以其他危險方法危害公共安全罪來定罪處刑。這就要求把水工程、水設(shè)施放在與交通工具、交通設(shè)施、電力設(shè)備、易燃易爆設(shè)備、廣播電視、公用電信設(shè)施同等重要的地位。事實上，水工程、水設(shè)施的重要性一點也不亞于后者。對水工程、水設(shè)施的破壞，在破壞國家財產(chǎn)的同時，也勢必危機公共安全，其危害后果的嚴(yán)重性比對后者破壞的甚至有過之而無不及。所以，當(dāng)刑法沒有將破壞水工程、水設(shè)施的行為單獨規(guī)定罪名，在刑事立法不能到位的情況下，可用司法解釋的方式，對《刑法》第114、115條規(guī)定的危害公共安全的“其他危險方法”，作出列明破壞堤防、泵站等水利工程設(shè)施（設(shè)備）方法的司法解釋。這樣，才能加大對于損毀水利工程設(shè)施、設(shè)備的打擊力度，保障水利工程的安全運用，進(jìn)而保障社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展［2］。但是這種解決方式，只能是權(quán)宜之策，并未體現(xiàn)刑法對水工程、水設(shè)施真正意義上的保護。如前述，水工程、水設(shè)施不僅體現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)、公共安全，其背后更重要的是承載了對水資源、水環(huán)境的保護意義。

在刑法危害公共安全罪中增設(shè)一個故意破壞水工程、水設(shè)施罪。實踐中，諸如堤岸沙石、防護林木、泵站、水文監(jiān)測設(shè)施等遭受不法侵害時，僅以一般物受到侵害計算其價值，予以處罰，極大地降低了對水資源、水環(huán)境的保護力度。如前所述，把水工程、水設(shè)施像對交通、電力、易燃易爆、廣播電視、公用電信設(shè)施（設(shè)備）當(dāng)做特別物保護一樣，以破壞水工程、水設(shè)施罪來定罪處刑，則無疑大大加強了對水工程、水設(shè)施的力度。但是，一方面危害公共安全罪中類似罪名的法定刑起刑點較高，無疑與水法律法規(guī)中的行政責(zé)任相距甚遠(yuǎn)，無法銜接；另一方面在危害公共安全罪中增設(shè)一個破壞水工程、水設(shè)施罪，只能體現(xiàn)了刑法對公共安全的保護，而對水工程、水設(shè)施予以刑法保護，更重要的是保護水工程、水設(shè)施背后的水資源、水環(huán)境。還有，危害公共安全罪犯罪主體由自然人構(gòu)成，無法追究犯罪單位的刑事責(zé)任。由此可見，此舉并非最佳選擇。

在《刑法》分則第6章“妨害社會管理秩序罪”第6節(jié)“破壞環(huán)境資源保護罪”中，新增一個非法破壞水工程、水設(shè)施罪。水工程、水設(shè)施屬于國家財產(chǎn)，其主要作用在于保障國家對水資源的使用和管理。水工程、水設(shè)施一旦遭受破壞，與其結(jié)為一體的水資源和水環(huán)境也隨之破壞，所造成的惡果往往無法彌補、不可逆轉(zhuǎn)。從這個意義上說，水工程、水設(shè)施與耕地、土壤、大氣、森林、林木、動植物資源等環(huán)境要素?zé)o異，把水工程、水設(shè)施作為環(huán)境要素來保護則順理成章。因此，在破壞環(huán)境資源罪中增設(shè)一個非法破壞水工程、水設(shè)施罪無疑是理想的選擇，既符合保障水工程、水設(shè)施的財產(chǎn)屬性，更能保障其背后承載的環(huán)境屬性。

3.3 非法破壞水工程、水設(shè)施罪的架構(gòu)

3.3.1 非法破壞水工程、水設(shè)施罪的概念和犯罪構(gòu)成

所謂非法破壞水工程、水設(shè)施罪是指違反水法律法規(guī)的規(guī)定，非法破壞在江河、湖泊和地下水源上開發(fā)、利用、控制、調(diào)配、保護水資源和防治水害的各類水工建筑物、設(shè)施，情節(jié)嚴(yán)重的行為。

設(shè)施罪侵害的客體是國家對水工程、水設(shè)施的保護制度，本罪的對象是國家保護的各類水工程、水設(shè)施。

設(shè)施罪的客觀方面表現(xiàn)為違反水法律法規(guī)的規(guī)定，從事各種損害、毀壞水工程的行為，實踐中行為方式主要有：①挖掘、拆卸、爆炸、撞擊水工程；②在堤防、土壩的頂、坡、戧臺取土、曬場、開挖道口、挖窖，采礦、采石、采砂、侵占水工程管理范圍內(nèi)土地的行為；③超重車輛、履帶拖拉機不采取保護措施在水工程交通橋上行駛；④在河灘、蓄滯洪區(qū)、水庫庫區(qū)內(nèi)圍墾，修筑堤壩，堆置廢土、廢渣、廢物，在水庫、河道、渠道、治溝骨干工程內(nèi)設(shè)置阻水障礙物；⑤盜竊、毀壞、侵占工程設(shè)備、器材物資；⑥盜竊、毀壞、堵塞、移動水文氣象、測量、科學(xué)試驗、觀測試驗等設(shè)施；⑦其他損害、毀壞行為。

本罪的主體是一般主體，包括自然人和單位，主觀方面是故意。

3.3.2 非法破壞水工程、水設(shè)施罪的刑事責(zé)任和認(rèn)定

關(guān)于本罪的刑事責(zé)任，既要考慮與破壞環(huán)境資源罪中其他罪名相統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，又要考慮與水法律法規(guī)相銜接，必須合理實際其法定刑。鑒于國際對環(huán)境犯罪輕刑化的潮流，不宜采用重刑主義。刑罰的目的是懲罰、教育、威懾、防范?！靶塘P的輕重，應(yīng)當(dāng)與犯罪分子所犯罪行和承擔(dān)的刑事責(zé)任相適應(yīng)”。對本罪配置刑罰，同樣應(yīng)當(dāng)考慮刑罰的目的和罪刑相適應(yīng)原則。對于本罪刑罰輕重、力度的配置，應(yīng)當(dāng)考慮刑罰的謙抑性原則。刑罰的謙抑性意味著“法定刑的設(shè)置應(yīng)當(dāng)以社會心理的刑罰感受性所能接受的對某種具體犯罪的最輕或者最少的刑罰去實現(xiàn)刑罰的目的”［3］。不能盲目地迷信重刑對未然之罪的遏制效果，更遑論刑罰手段對已然犯罪人的矯正功能及對水資源破壞的恢復(fù)。只有恰如其分地動用刑罰才能實現(xiàn)刑罰的公正、謙抑和人道。因此，本罪的法定刑可設(shè)置為：非法破壞水工程、水設(shè)施，情節(jié)嚴(yán)重的，處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或單處罰金；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金。管制刑為最輕的刑罰，由于其教育、改造犯罪人的效果值得懷疑，故未予設(shè)計。此外，還可以引入資格刑。俄羅斯、越南等國的環(huán)境刑法中都設(shè)置有資格刑，“在以后的刑事立法中應(yīng)考慮設(shè)置停止職業(yè)權(quán)利的處罰規(guī)定，增設(shè)勒令歇業(yè)、暫時或永久地剝奪從事某種職業(yè)權(quán)利等處罰措施［4］。”對那些嚴(yán)重違反了國家環(huán)境刑法或者嚴(yán)重危害生態(tài)環(huán)境行為惡劣，犯罪后果嚴(yán)重或者積習(xí)已深、屢教不改的犯罪單位從存在方式上予以打擊，強制撤銷，消滅其犯罪的組織基礎(chǔ)［5］。

在非法破壞水工程、水設(shè)施罪的成立上，應(yīng)當(dāng)引入行為犯、危險犯。水工程、水設(shè)施一旦被破壞，財產(chǎn)被破壞，危及公共安全，水資源則被破壞則難以恢復(fù)，無法逆轉(zhuǎn)，危害后果巨大。人類應(yīng)當(dāng)多從水資源危機、可持續(xù)發(fā)展、代際公平等立場思考刑法保護機制的架構(gòu)，本著預(yù)防為主的原則，不僅懲罰結(jié)果犯，也懲罰行為犯、危險犯，才能真正防患于未來，及時有效地保護水資源，發(fā)揮刑罰最強威懾效果［6］。

最后，將非法破壞水工程、水設(shè)施的行為犯罪化，不能迷糊刑法與其他水法律法規(guī)調(diào)整對象的界線，妨礙其功能的積極發(fā)揮。應(yīng)明確提出并始終堅持以經(jīng)濟、行政、環(huán)境、民事等部門法所規(guī)定的經(jīng)濟手段為主，刑法規(guī)定的刑罰手段為輔的原則，對大多數(shù)破壞水工程、水設(shè)施行為不規(guī)定為犯罪。只有情節(jié)嚴(yán)重，或者造成的后果特別巨大的破壞行為，其他法律不足也不能調(diào)整的時候，才能以犯罪論處。在認(rèn)定犯罪的時候，還要注意本罪與危害公共安全罪和侵犯財產(chǎn)罪中的相關(guān)罪名競合的問題。如有競合，應(yīng)按競合原則擇一重罪處斷。

4 結(jié)語

在水工程、水設(shè)施的法律保護體系中，結(jié)合現(xiàn)有的水法律法規(guī)，引入刑法層次的保護，并合理地設(shè)置刑法保護機制，恰如其分地動用刑罰，實現(xiàn)刑罰的公正、謙抑和人道，必然能夠減少破壞水工程、水設(shè)施的違法犯罪行為，更為有效地保護水工程、水設(shè)施，保護水資源、水環(huán)境，實現(xiàn)人類與自然和諧相處、可持續(xù)發(fā)展的終極目標(biāo)。

［1］鄒漢歌.法網(wǎng)并非越密越好［N］.南方周末，2005-03-17（B14）.

［2］左順榮.構(gòu)建水資源水工程刑法保護機制的法律思考「J］.水利發(fā)展研究，2009（6）：38-41.

［3］金澤剛.法定刑的立法原則與新刑法中法定刑的立法缺陷探微［J］.法學(xué)評論，1999（2）：53.

［4］楊春洗，向澤選，劉生榮.危害環(huán)境犯罪的理論與實務(wù)［M］.北京：高等教育出版社，1999.

［5］李永梅.淺談資格刑的立法完善［J］.法治與社會，2006（10）：4.

［6］鄒開亮，萬長全.關(guān)于我國水資源刑法保護立法的反思與重構(gòu)［J］.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社科版），2010（12）：94.