伙伴關(guān)系治理:地方政府間合作的新范式

蔡英輝

(對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)組織部，北京100029)

每個政府都處于行政生態(tài)環(huán)境中，在職責(zé)范圍內(nèi)獨(dú)立行使職權(quán)，根據(jù)情勢不斷調(diào)整行政行為。地方政府是國家的縮影，各個區(qū)域組成國家整體;每個地方都強(qiáng)盛國家實(shí)力必然不弱，區(qū)域差異懸殊則會影響總體發(fā)展，地方政府間跨區(qū)域合作意義凸顯。中國當(dāng)前府際爭議屢有發(fā)生，地方政府間爭奪資源、中央部委間職責(zé)不清、地方政府與中央部委合作困難，甚至有政出多門而彼此沖突現(xiàn)象發(fā)生，導(dǎo)致政府公信力和凝聚力下降。地方政府合作是國家繁榮的基礎(chǔ)，但有地方違背契約卻不受懲罰，使行政環(huán)境呈現(xiàn)失序狀態(tài)，地區(qū)間陷入難以協(xié)調(diào)的困境?；锇殛P(guān)系治理涵蓋跨國合作和國內(nèi)跨區(qū)域跨部門交流，尊重遠(yuǎn)郊區(qū)民意和減少區(qū)域發(fā)展的不均衡，契合城市化過程中的市區(qū)與鄉(xiāng)村變動格局，促成地方政府間打破層級交流和整合資源以更好地服務(wù)民眾。

一 伙伴關(guān)系治理的淵源

(一)源流探析

當(dāng)前中國地方政府間并未建立伙伴關(guān)系治理機(jī)制，無益于沖突的彌合。單個地方政府不是自行其是的獨(dú)立王國，尤其在接壤地區(qū)存在諸多交集;多元地方政府目標(biāo)和利益并不一致，疆域大小和服務(wù)范圍亦有別，政策執(zhí)行方法也不同，政策沖突為諸多省際爭議埋下隱患。1946年《憲法》第九章對中央與地方權(quán)限和地方制度進(jìn)行了規(guī)定，而今地方政府定位不清，缺乏界定政府間關(guān)系的法律，阻滯了政府間伙伴關(guān)系的建構(gòu)，實(shí)則區(qū)域大戰(zhàn)、流域污染、環(huán)境惡化難以治理的根源即在此。府際關(guān)系協(xié)調(diào)法律匱乏，即便在長三角區(qū)域的行政協(xié)議都未規(guī)定協(xié)議履行中的糾紛解決機(jī)制，［1］違約成本很低，行政協(xié)議形同虛設(shè)，地方政府間互相猜忌和彼此牽制，合作缺乏基本條件而先天不足?，F(xiàn)實(shí)情境要求尊重多方利益和平等協(xié)調(diào)，建構(gòu)互信互助的政府間交流網(wǎng)絡(luò)。

沿循地方政府間合作發(fā)展脈絡(luò)，區(qū)域內(nèi)合作較少、跨區(qū)域交流匱乏。從理論研究來說，僅有對口支援、城市伙伴關(guān)系和國稅地稅整合的寥寥數(shù)篇文章。實(shí)際操作層面，國地稅在浙江、江蘇等省廣泛合作(《中國稅務(wù)報(bào)》2009年7月8日，2012年3月21日);廣東國地稅簽署合作意見，是中央部委的垂直管理部門與地方政府聯(lián)手協(xié)作。但部分職能重新融合與全面合作無關(guān)，是有益嘗試卻難以影響全局。何況國稅地稅原本就同出一脈，分合應(yīng)基于民眾利益考慮和避免形成壟斷，政府間合作呈現(xiàn)后天失調(diào)狀態(tài)?；貧w區(qū)域?qū)用?，相鄰地方本可互相倚靠，“同飲一江水”的同流域亦有合作便利，卻由于法律不完善、宏觀層面缺乏引導(dǎo)，區(qū)域間矛盾愈演愈烈，如黃河改道引發(fā)的蘇魯兩省關(guān)于微山湖之爭仍未平息;區(qū)域內(nèi)部資源分配亦不平衡，省域內(nèi)縣市目標(biāo)不一致，縣域利益受到市制壓抑，省直管縣的呼聲愈來愈強(qiáng)烈。理論缺失與實(shí)踐缺位正是新理論的契機(jī)，可將地方政府置于平等地位，破除行政級別和促進(jìn)跨地域交流，伙伴關(guān)系治理呼之欲出。

(二)理論意涵

伙伴關(guān)系治理是多元地方政府(含地方部門)與中央部委(含直屬機(jī)構(gòu))之間平等合作，建立跨地域跨部門跨層級的動態(tài)交流網(wǎng)絡(luò)?；锇殛P(guān)系治理要完善法治環(huán)境和理順由上而下的政府間關(guān)系，地方之間尊重獨(dú)立地位、打破層級、超越區(qū)域和平等協(xié)商。政府間伙伴關(guān)系前提是地方政府定位明確，可在憲法層面界定中央與地方關(guān)系和明確地方定位，制定國土基本法劃分城市和鄉(xiāng)村功能分區(qū)，訂立地方制度法以強(qiáng)化地方自治和營造合作氛圍。具體做法是省直管縣、賦予縣市等地方政府同等權(quán)利，打破行政層級束縛和搭建平等對話平臺，形成地方政府和中央部委的跨層級交流網(wǎng)絡(luò)。

伙伴關(guān)系的精要是相互信任、平等對話、彼此影響、聯(lián)手合作?；锇殛P(guān)系促成多方資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)和信息交換，建構(gòu)合法合理的對違約方的懲罰機(jī)制，確定伙伴數(shù)量、合作周期、加盟和退出機(jī)制，尊重合理訴求、平衡多元利益、實(shí)現(xiàn)多方共贏。剖析政府間未能建構(gòu)伙伴關(guān)系的原因，不外乎中央干預(yù)少幾許還是地方權(quán)限多一點(diǎn)，矯枉過正會導(dǎo)致地方政府和中央部委之間沖突不斷，城鄉(xiāng)隔閡日益加大?！皩χ醒胝?，地方政府最普遍的問題就是拒絕按照中央的意志行事”，［2］整合統(tǒng)一地方政府和中央的利益十分重要;地方目標(biāo)和總體目標(biāo)不可能完全一致，不放權(quán)反倒會遏制地方的積極性。伙伴關(guān)系治理在法治環(huán)境下尋找地方政府之間、地方政府與中央政府之間合作的興趣點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)治理主體相互依賴、持續(xù)互動，多元地方政府在博弈中實(shí)現(xiàn)價(jià)值。

(三)法治氛圍

美國立法、司法、行政各司其職，聯(lián)邦最高法院有解釋憲法權(quán)，協(xié)調(diào)聯(lián)邦與州之間關(guān)系和審判政府間爭議，對促進(jìn)美國繁榮功不可沒。歐盟各國法律制定都要考慮與歐洲憲法的融合，法院也會執(zhí)行歐盟法律，“英國法院已經(jīng)承擔(dān)了執(zhí)行歐盟競爭法的職責(zé)”，［3］法治環(huán)境對于歐盟內(nèi)溝通合作及區(qū)域外合作至關(guān)重要。相關(guān)法律的頒布是區(qū)域合作的鋪墊，2000年修訂的《區(qū)域計(jì)劃法》第18條規(guī)定“直轄市、縣市主管機(jī)關(guān)為推動區(qū)域計(jì)劃之實(shí)施及區(qū)域公共設(shè)施之興修，得邀同有關(guān)政府機(jī)關(guān)、民意機(jī)關(guān)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、人民團(tuán)體、公私企業(yè)等組成區(qū)域建設(shè)推行委員會”，掃除了地方政府合作的障礙和推動了區(qū)域發(fā)展。大陸并無明確地方地位和地方之間關(guān)系的法律，地方政府間爭議難以排解，如海域劃界缺乏制度規(guī)范和宏觀引導(dǎo)，沿海省份糾紛不止(《南方都市報(bào)》2012年7月13日)，海洋局束手無策，多方治理難覓蹤影。伙伴關(guān)系治理在法治層面建構(gòu)政府間順暢溝通、平等合作的網(wǎng)絡(luò)，是理論基礎(chǔ)與具體實(shí)踐的延伸，為有效協(xié)調(diào)區(qū)域矛盾創(chuàng)造條件。

法治環(huán)境并不健全，對行政環(huán)境造成不良影響，區(qū)域內(nèi)地方政府以鄰為壑，部門本位主義盛行，跨區(qū)域跨部門難以協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)二元鴻溝加大?！胺傻囊笫顷U釋性判斷，將回顧與展望的因素合在一起。”［4］反思過去，我國作為單一制國家，行政等級明確，卻又產(chǎn)生一些負(fù)效應(yīng)，受層級制束縛的地方政府和地方部門畏手畏腳，缺乏相應(yīng)權(quán)限也必然難以承擔(dān)相關(guān)責(zé)任;分屬不同區(qū)域或不同部門的政府間關(guān)系陷入困境，難以按照“法約爾跳板”原理自行協(xié)商解決問題。當(dāng)前中央與地方、地方與地方、部門之間關(guān)系并未厘清;區(qū)域大戰(zhàn)層出不窮，尤其跨區(qū)域和江河湖海流域矛盾重重;部門間權(quán)限重疊沖突，引發(fā)部門爭議比比皆是;跨區(qū)域跨部門合作難上加難，彼此爭利益或互相推責(zé)任。著眼未來，伙伴關(guān)系治理致力于完善行政環(huán)境，在公正平等中尋求動態(tài)平衡，為多元政府間建構(gòu)合作關(guān)系奠定基礎(chǔ)。

(四)踐行情況

從美國發(fā)展歷程來看，各州的聯(lián)合經(jīng)歷了面對共同危機(jī)和派出代表討論的過程，譬如制憲會議的使命是“使聯(lián)邦政府的憲法更為符合聯(lián)邦的要求”，［5］聯(lián)邦憲法奠定了各州合作的基礎(chǔ)，州以下地方政府地位平等，對本區(qū)域的選民負(fù)責(zé)而不受其他約束，地方政府合作秩序有條不紊。在完善法治環(huán)境和開放禁令后，臺北市與臺北縣(現(xiàn)新北市)冰釋前嫌，于1995-1997年舉行“縣市合作共同解決問題幕僚會議”，成立工作小組聯(lián)合治理淡水河;后又在2005年簽署《北臺區(qū)域發(fā)展推動委員會組織章程》，拉開北臺區(qū)域八縣市合作的帷幕(北臺網(wǎng)站http://www.ntdc.org.tw/01_4_p1.htm)，迄今為止運(yùn)行平穩(wěn)。從大陸而言，亦應(yīng)在法治情境下還自治權(quán)于地方和民眾，在各種層面平等協(xié)商以化解矛盾和創(chuàng)造契機(jī)，地方政府間跨域合作、地方政府與中央部委跨層級協(xié)商，形成動態(tài)的合作網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化整體政府適應(yīng)環(huán)境的能力。

從國際伙伴關(guān)系而言，跨國政府間合作和公共服務(wù)外包早有先例。摩納哥、列支敦士登等微型國家的公共安全托付法國和瑞士提供服務(wù)，梵蒂岡的治安由瑞士衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)。政府間伙伴治理在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)建構(gòu)已較為成熟，但也有不合作的例子。如美國州際合作的典范田納西流域管理局，就“拒不執(zhí)行環(huán)保部門制定的空氣質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)”，［6］只能進(jìn)入司法層面協(xié)調(diào)，司法體系是行政協(xié)調(diào)不成功的協(xié)調(diào)器和減壓閥。從我國行政體系內(nèi)部來講，在國土疆域基本穩(wěn)固的情況下，國內(nèi)伙伴關(guān)系治理覆蓋珠三角、長三角甚至海峽兩岸，政府間若不能凝聚成合力，公營部門與私營部門的合作會受影響，國家與社會的根基也難以穩(wěn)固，要研究伙伴治理機(jī)制并使之有用武之地。

二 地方政府間伙伴關(guān)系治理機(jī)制

(一)層級祛魅

金字塔式的層級管理是社會化分工的產(chǎn)物，造成地方政府間事實(shí)上的不平等?！靶湃位蛟S是走向民主社會治理最重要的人文因素?！保?］等級森嚴(yán)情況下的信任關(guān)系難以建構(gòu)，阻滯地方政府間的跨層級交流，跨省的山東膠州與浙江寧波交流較為困難;目前尚屬上下級的地級市與縣域不斷爭奪資源，山東強(qiáng)縣滕州希望脫離棗莊管轄和謀求省直轄(《中國青年報(bào)》2007年11月14日);處于不平等地位的政府間互相排斥，有廣域地區(qū)劫持狹域地區(qū)的民意，區(qū)域競爭環(huán)境日益惡化。然則行政層級不是從來就有，也并非政府服務(wù)于民眾的要件;何況私營部門早已涉入公共服務(wù)體系之中，云服務(wù)時代的行政級別日益失去現(xiàn)實(shí)意義?；锇殛P(guān)系治理重塑地方政府的獨(dú)立性地位，打破層級窠臼和消除級別差異，注重協(xié)商民主和尊重多元利益以促成跨區(qū)域平等對話。

(二)條塊超越

任何地方政府都無法規(guī)避沖突，美國“各個分立的州和聯(lián)邦中央機(jī)構(gòu)之間也存在持續(xù)不斷的斗爭”。［8］中國情境更為復(fù)雜，地方政府(及地方部門)和中央部委(及直屬機(jī)構(gòu))之間在條塊分割中難以順暢溝通，流域污染、省際糾紛、跨部委矛盾在上報(bào)下行程序中日益繁瑣，區(qū)域內(nèi)的協(xié)同治理成為奢望。如環(huán)保部和水利部關(guān)于水電火電污染之爭，牽涉的怒江水電站建設(shè)不僅是部委間的博弈，還關(guān)乎云南省及相關(guān)州市利益;若固守省與省、縣與縣的對等聯(lián)系，多方利益糾纏不清難以處理?；锇殛P(guān)系治理以超然的姿態(tài)擺脫條塊束縛，建構(gòu)開放包容的動態(tài)體系，鼓勵相關(guān)各方形成圓桌會議格局，倡議多元地方政府間和中央部委間訂立平等協(xié)議，吸納多元地方政府、中央部委、私營部門和個人參與治理，在聽取民意中達(dá)成共識和形成平等價(jià)值觀，以此促進(jìn)跨區(qū)域跨部門的政府間協(xié)作。

(三)公共協(xié)商

從美國經(jīng)驗(yàn)來講，立國之初的“各州政府缺乏相互保證是聯(lián)邦計(jì)劃的一個重大缺點(diǎn)”。［9］聯(lián)邦憲法和法院填補(bǔ)了這一缺陷，議會在交通、貿(mào)易和通訊等方面立法，設(shè)立協(xié)調(diào)關(guān)系的各種州際委員會，為聯(lián)邦內(nèi)部合作創(chuàng)造條件。臺灣地區(qū)的地方政府間合作趨勢愈來愈多，南臺灣有高高屏永續(xù)發(fā)展委員會，中臺灣有中部六縣市首長會報(bào)，地方政府伙伴關(guān)系覆蓋全臺。臺北市與北臺其他縣市的合作也經(jīng)歷從懷疑到逐步信任的階段，地方制度法明確直轄市、縣(市)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、市)的自治地位，主要城市通過承擔(dān)更多責(zé)任和主動分享信息，增強(qiáng)彼此的信任關(guān)系和消除其他縣市疑慮，在平等協(xié)商中承擔(dān)起區(qū)域中心的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)者角色?；锇殛P(guān)系治理經(jīng)歷局部到整體的擴(kuò)張過程，香港、澳門在“一國兩制”框架下運(yùn)行良好，法律和行政體系能夠?qū)崿F(xiàn)兼容并蓄，海峽兩岸亦可通過法治體系的融合實(shí)現(xiàn)更廣闊的政府間合作，前景在于法律兼容、共同協(xié)商和互惠互利，遵從民眾意愿和建構(gòu)理解信任機(jī)制，創(chuàng)造更多合作契機(jī)和實(shí)現(xiàn)共同繁榮。

(四)多元參與

公共政策制定和執(zhí)行“依靠其他機(jī)關(guān)或民間單位的配合，否則難以進(jìn)行”。［10］當(dāng)前公私部門合作愈來愈廣泛，民營化和服務(wù)外包成為潮流。信息時代讓政府合作面臨機(jī)遇與挑戰(zhàn)，伙伴關(guān)系治理意識到整體合力的作用，盡力促成地方政府之間、公私部門之間合作，鼓勵其他公共部門及私營部門乃至個人廣泛參與。“網(wǎng)絡(luò)空間是政策建議和合法性獲得的重要途徑。”［11］吸納公民參與決策，促進(jìn)公私部門的信任融合。實(shí)際上，政府與其他公益機(jī)構(gòu)乃至私營企業(yè)有廣闊的合作空間，山東省政府與中遠(yuǎn)集團(tuán)、浙江省政府與中咨公司、昆明市政府與蘇州大學(xué)、武漢市政府與西門子、延吉市政府與中國農(nóng)科院都根據(jù)實(shí)際需要建立起合作伙伴關(guān)系。我國政府間伙伴關(guān)系仍需在法律體系兼容和多方平等信任方面下功夫，唯此才能有廣闊的合作前景，地方政府間合作才會水到渠成。

三 伙伴關(guān)系治理的愿景

(一)重塑地方合作地位，保障基層民眾權(quán)益

伙伴關(guān)系治理尊重地方主體地位。追溯地方自治源流，古代地方政府依附于中央政權(quán)而缺乏獨(dú)立地位，地方自治進(jìn)程始于清末預(yù)備立憲;民初制定系列自治法和組織法明確地方政府地位和明晰政府職能，可深入商榷研究和延續(xù)發(fā)展。當(dāng)前地方政府及地方部門獨(dú)立性不強(qiáng)，話語權(quán)受到質(zhì)疑甚至阻礙，如農(nóng)業(yè)部干涉烏魯木齊和安丘教育部門禁用轉(zhuǎn)基因油的決定(《南方周末》2012年6月30日)，未尊重地方教育機(jī)構(gòu)的意志，忽視了民間人士的看法，不利于合作關(guān)系的維系?；锇殛P(guān)系治理尊重地方權(quán)利，為地方行政行為尋求法理保障，如加拿大政府間合作秩序有法律規(guī)定，“地方政府在省政府所規(guī)定的規(guī)則下組建”，［12］通過合約等形式?jīng)Q定提供消防及其它服務(wù)，在無級別束縛的情況下實(shí)現(xiàn)地方政府間合作，這正是伙伴關(guān)系治理的魅力所在。

伙伴關(guān)系治理保障普通民眾權(quán)益?！懊绹话胍陨系闹?，將制憲權(quán)擴(kuò)展到了地方社區(qū)，允許它們制定自己的地方自治憲章。”［13］授予社區(qū)自治權(quán)限并未威脅聯(lián)邦的國統(tǒng)，倒是激發(fā)了基層動力和贏得了民眾的贊譽(yù)。公共產(chǎn)品的質(zhì)量檢驗(yàn)政府間合作成效，保障公民基本權(quán)益也就順理成章。在信息化時代，伙伴關(guān)系治理尋找地方政府間合作的契合點(diǎn)，基于普通民眾角度考慮問題，為公民個人提供個性化服務(wù)。香港政府與小販建立伙伴合作關(guān)系(《南方都市報(bào)》2012年7月20日)，成立各方參與的委員會，通過司法參與保障公正和保護(hù)弱勢群體，緩解了階層沖突和贏得了普遍贊譽(yù)，伙伴關(guān)系治理的公民參與，或可破解城市管理難題。

(二)重視鄉(xiāng)民利益訴求，消弭城鄉(xiāng)二元鴻溝

伙伴關(guān)系治理同等對待區(qū)域內(nèi)的城市和鄉(xiāng)村權(quán)益。當(dāng)前優(yōu)先發(fā)展城市的策略，讓縣域和鄉(xiāng)村處于弱勢而難以決定發(fā)展方向，矛盾在城市化過程中日益嚴(yán)重。域內(nèi)以鄉(xiāng)村部分居多的縣域，可能會被動地變成區(qū)級建制，譬如濟(jì)南長清區(qū)即由此而來;鄉(xiāng)村區(qū)域人員分散，鄉(xiāng)民權(quán)益難以受到重視，成為“雞肋”，城鄉(xiāng)矛盾的解決之路任重而道遠(yuǎn)。權(quán)衡利弊，西部某大型市的農(nóng)村人口占多數(shù)，重視庫區(qū)人口安置、考慮農(nóng)民訴求就成為重要行政目標(biāo);城鄉(xiāng)交界處或遠(yuǎn)郊地區(qū)的民眾利益亦不能忽視，在保護(hù)弱勢群體權(quán)益中實(shí)現(xiàn)利益均衡。伙伴關(guān)系治理從功能分區(qū)角度對城市與農(nóng)村分類管理，改變當(dāng)前城市管轄農(nóng)村的不合理狀態(tài)，協(xié)調(diào)“國土問題中農(nóng)村問題和區(qū)域發(fā)展不均衡”，［14］讓城市免于干涉農(nóng)村事務(wù)而回歸服務(wù)城區(qū)居民本位，引導(dǎo)農(nóng)村擺脫束縛而專心為鄉(xiāng)民服務(wù)，尊重鄉(xiāng)村居民利益訴求和實(shí)現(xiàn)多方和平共處。

伙伴關(guān)系治理矢志于消除城鄉(xiāng)差異。公平公正是法律與行政的基本要求，不能忽略地方、鄉(xiāng)村和不發(fā)達(dá)地區(qū)的權(quán)益，不宜以廣域公共利益的幌子壓制狹域民眾訴求，否則對未來無益。實(shí)際上，城市與農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)并不一致，大城市與中小城市也并不相同，但由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及戶籍制度等原因，鄉(xiāng)村利益被捆綁在城市利益之下，中小城市不得不依從大城市利益。城鄉(xiāng)差異無法滿足獲益者的胃口，亦難以平抑鄉(xiāng)村區(qū)域和農(nóng)村居民的憤懣，征地拆遷糾紛頻發(fā)即為例證。伙伴關(guān)系治理倡導(dǎo)“中央的歸中央，地方的歸地方”，主張法律干預(yù)而非強(qiáng)權(quán)干涉;明晰城市區(qū)域發(fā)展目標(biāo)，注重鄉(xiāng)村區(qū)域發(fā)展，“降低區(qū)域共同事物和職能重疊的協(xié)商成本”，［15］聽取本區(qū)域民眾意見和及時反饋?zhàn)粉?，形成定位清晰、職?zé)明確的政府間合作關(guān)系，城市與鄉(xiāng)村各方皆大歡喜。

(三)確保公平分配資源，推進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展

伙伴關(guān)系治理致力于破除壟斷和維護(hù)公平。顧此失彼和有失公允對社會發(fā)展不利，地方政府間應(yīng)群策群力和減少內(nèi)耗，在公正平等的環(huán)境中有序競爭。分配公平對區(qū)域內(nèi)部合作至關(guān)重要，《地方制度法》第21條規(guī)定“地方自治事項(xiàng)涉及跨直轄市、縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域時，由各地方協(xié)商辦理;必要時由共同上級協(xié)調(diào)各方辦理或指定其中一地方限期辦理”，這破除了權(quán)威干涉，為相關(guān)各方跨縣市交流搭建了平臺?！兜胤街贫确ā返?4條“直轄市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其他直轄市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合辦之事業(yè)，經(jīng)有關(guān)議會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表會通過后，得設(shè)組織經(jīng)營之”，是尊重民意和消除歧異的體現(xiàn)，應(yīng)進(jìn)一步完善監(jiān)督制度和制定紓緩策略。地方政府間伙伴關(guān)系治理，要有完善的法治環(huán)境和負(fù)責(zé)任的政府，要加強(qiáng)行政協(xié)議的違約監(jiān)管和有效懲戒;在平等信任基礎(chǔ)上，各地方政府共享收益和共同擔(dān)責(zé)，制定共同目標(biāo)和維護(hù)公共利益，從源頭上消除不公平的發(fā)生。

我國區(qū)域發(fā)展尚不均衡，地方政府間仍需不斷協(xié)調(diào)和形成合力。當(dāng)前區(qū)域協(xié)調(diào)并不盡人意，改革最前沿的珠三角較少輻射廣西和江西等省區(qū)，環(huán)渤海區(qū)域的北京與周邊數(shù)百公里呈現(xiàn)強(qiáng)烈反差，甚至相隔不遠(yuǎn)即冰火兩重天。國家面對現(xiàn)實(shí)困境并非無所作為，而試圖通過對口支援扶持西部或受災(zāi)地區(qū)，一定程度上“平衡了區(qū)域間的基本公共服務(wù)供給”，［16］但這并非長久之計(jì)，畢竟發(fā)達(dá)地區(qū)沒有無償支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)。公正平等是硬道理，內(nèi)源性增長才是可持續(xù)發(fā)展之路，重慶在構(gòu)筑第四增長極方面的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。培育多方合作共贏的共同增長點(diǎn)是正道，地方政府間伙伴關(guān)系治理的效用顯而易見。

(四)公私部門合作服務(wù)，促進(jìn)國家協(xié)同治理

伙伴關(guān)系治理搭建公私部門合作的平臺，開發(fā)地方政府合作的驅(qū)動力。行政組織有其自身疆界和職能范圍，缺乏主動溝通的動力。政府往往打著企業(yè)家政府的幌子服務(wù)于大顧客而忽視小共同體利益，然則民眾并非顧客，何況大顧客容易以公共利益為名謀取私人利益和侵犯他人權(quán)益。以社會保障舉例，人保部并不適合提供應(yīng)由保險(xiǎn)公司或基金會提供的服務(wù)，否則會降低服務(wù)質(zhì)量和對公信力造成影響。“公共部門從私營部門立場考量并征求民間意愿”，［17］必須在恰當(dāng)領(lǐng)域適當(dāng)授權(quán)和果斷退出，實(shí)現(xiàn)多元發(fā)展和共同治理，避免抽象公意被劫持，這才是共同協(xié)作之舉、合作共贏之路?；锇殛P(guān)系治理則將公共服務(wù)外包予以延續(xù)，鼓勵私營部門多元參與和實(shí)現(xiàn)利益均沾，尊重每個公民的不同需求，在平等協(xié)商基礎(chǔ)上達(dá)成共識和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

伙伴關(guān)系治理覆蓋全域，無論大陸與港澳臺關(guān)系，抑或區(qū)域與整體關(guān)系，還是城市與鄉(xiāng)村關(guān)系都涵蓋其中，伙伴關(guān)系治理使政府間關(guān)系整合成為可能。解決局部問題便是為整體排憂解難，尊重地方話語權(quán)亦即尊重國家利益。伙伴關(guān)系治理促成地方政府間的有效合作，吸納城市居民和鄉(xiāng)村民眾的意愿以促進(jìn)交流，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的均衡發(fā)展，消弭城鄉(xiāng)間的收入鴻溝，為國家層面的總體協(xié)調(diào)奠定基礎(chǔ)。伙伴關(guān)系治理可促進(jìn)兩岸關(guān)系協(xié)調(diào)，2011年底國務(wù)院批準(zhǔn)《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》，兩岸共同“規(guī)劃、開發(fā)、經(jīng)營、管理和受益”推進(jìn)平潭建設(shè)(《光明日報(bào)》2012年1月6日)，為雙方政府間合作提供了新的契機(jī)?！半S著政治合作的不斷成功，信任和信心便不斷增強(qiáng)”，［18］兩岸不斷達(dá)成共識和實(shí)現(xiàn)理念認(rèn)同，合作前景日益廣闊。

四 小結(jié)

國家作為一個整體而存在，無論是城鄉(xiāng)關(guān)系還是區(qū)域合作中，都應(yīng)尊重弱勢方權(quán)益以實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展?；锇殛P(guān)系治理的建構(gòu)契機(jī)是:消除區(qū)域間實(shí)際存在的各種壁壘，打破行政層級束縛，實(shí)現(xiàn)地方政府間平等交流，基于公平減少區(qū)域間收入差別，消弭海峽法律歧異和降低人際隔閡;搭建公共云服務(wù)平臺，整合地方政府資源，促成地方政府間訂立平等協(xié)議和實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，滿足不同群體、不同個人的個性化需求，提升綜合國力和服務(wù)于國計(jì)民生。

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