新時期反腐倡廉工作的歷史與經(jīng)驗

羅忠敏， 盛福榮

(北京市委黨校黨史黨建教研部，北京100044)

黨的十一屆三中全會開創(chuàng)了我國社會主義事業(yè)發(fā)展的新時期。30年來，一方面反腐敗斗爭成效顯著，為改革開放和經(jīng)濟建設提供了良好的社會政治環(huán)境，另一方面，反腐敗斗爭的形勢依然嚴峻，現(xiàn)階段腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的土壤和條件尚未根本消除。在從計劃經(jīng)濟到社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)換過程中，反腐倡廉建設的任務繁重而艱巨。實事求是地考察新時期反腐敗斗爭的歷程，科學地總結(jié)經(jīng)驗教訓，對于認識反腐敗斗爭的規(guī)律，更好地開展反腐敗斗爭，無疑具有重要的意義。

一

新時期反腐敗斗爭的歷程，大體可以分為三個階段。

(一)十一屆三中全會到十三屆四中全會之前(1978年12月—1989年6月)。

第一，黨的十一屆三中全會為了維護黨規(guī)黨紀，選舉產(chǎn)生了以陳云為第一書記的中央紀律檢查委員會，為新時期的反腐敗斗爭奠定了組織基礎(chǔ)。全會以后，黨著手解決黨風廉政建設方面的一些突出問題。首先，1979年11月，中共中央和國務院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于高級干部生活待遇的若干規(guī)定》。由于“文化大革命”的影響，黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風遭到嚴重破壞，特殊化現(xiàn)象有所滋長。中央的規(guī)定對于促進黨風的好轉(zhuǎn)，改善黨和群眾的關(guān)系，起到了良好的作用。其次，為了醫(yī)治“文化大革命”給黨的建設造成的創(chuàng)傷，使黨內(nèi)政治生活逐步走上規(guī)范化、制度化的軌道，1980年2月，黨的十一屆五中全會通過了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》。《準則》是根據(jù)黨幾十年來如何增強黨性和如何處理黨內(nèi)政治生活的正反兩方面經(jīng)驗而制定的，具有較強的針對性。同年11月，陳云尖銳地指出，“執(zhí)政黨的黨風問題是有關(guān)黨的生死存亡的問題”，第一次把黨風問題提到“生死存亡”的高度來認識，對黨風建設產(chǎn)生了重大影響。

第二，提出黨和國家領(lǐng)導制度改革的綱領(lǐng)。1980年8月召開的中央政治局擴大會議，討論通過了鄧小平關(guān)于《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》的重要講話。鄧小平認真總結(jié)和汲取以往黨和國家政治生活中的經(jīng)驗教訓，指出:“黨和國家現(xiàn)行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，妨礙甚至嚴重妨礙社會主義優(yōu)越性的發(fā)揮。”“主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，家長制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導職務終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象?！保?］327他鮮明提出群眾監(jiān)督的新思路:“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過批評教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經(jīng)濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分。對各級干部的職權(quán)范圍和政治、生活待遇，要制定各種條例，最重要的是要有專門的機構(gòu)進行鐵面無私的監(jiān)督檢查。”［1］332這個講話，成為政治體制改革的指導思想，為反腐敗斗爭指明了方向。

第三，打擊嚴重經(jīng)濟犯罪活動。1979年中央根據(jù)廣東、福建兩省靠近港澳、華僑眾多的有利條件，決定在兩省設立經(jīng)濟特區(qū)，以吸收外資，學習國外的先進技術(shù)和經(jīng)營管理方法。于是，兩省經(jīng)濟活動十分活躍，外貿(mào)出口創(chuàng)匯增幅頗大。但是，兩省一些地方出現(xiàn)了大規(guī)模走私販私、投機詐騙等嚴重犯罪活動。1982年1月11日，中央發(fā)出緊急通知，決定開展一場打擊嚴重經(jīng)濟犯罪活動的斗爭。中央決定，派習仲勛、余秋里、彭沖、王鶴壽立即去廣東、福建、浙江、云南等走私販私最為嚴重的省，傳達中央常委的批示，并采取緊急措施［2］。緊急通知發(fā)出后，各級紀委全力以赴地抓這項工作，查處一批大案要案。原廣東海豐縣委書記王仲，因侵吞緝私物資、受賄索賄69 749元，被依法判處死刑。據(jù)1983年4月底統(tǒng)計，全國揭露并立案查處的經(jīng)濟犯罪案件19.2萬多件，涉案黨員被開除黨籍的8 500多人［3］。通過這場斗爭，初步打擊了經(jīng)濟領(lǐng)域中的嚴重犯罪活動，歪風邪氣有所收斂。

第四，整黨。根據(jù)十二大的決定，1983年10月十二屆二中全會作出關(guān)于整黨的決定。1984年1月1日，中央整黨工作指導委員會發(fā)出《關(guān)于第一期整黨單位的黨委或黨組織必須貫徹執(zhí)行邊整邊改的方針的通知》，要求重點應放在糾正不正之風上。在第一期整黨中，認真查處了在招生、招干、提干、農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口、建房分房中以權(quán)謀私等不正之風，取得了一定的成效。

1985年4月10日，中央整黨工作指導委員會發(fā)出《關(guān)于第二期整黨工作的基本要求的通知》。通知指出，第二期整黨是在十二屆三中全會通過關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定后的第一年中進行的。根據(jù)中央確定的整黨必須同改革緊密結(jié)合，為改革和發(fā)展經(jīng)濟服務的指導思想，這期整黨應突出解決的一個問題，就是要切實增強黨員的黨性，糾正新的不正之風，保證改革的順利進行［4］。

然而，反腐敗工作的開展不是一帆風順的。有些地方和部門錯誤理解規(guī)章制度要改革、權(quán)力要下放的精神，出現(xiàn)了“黨的紀律要松綁”等錯誤思想，有的甚至說紀檢機關(guān)是改革的絆腳石，執(zhí)紀工作受到?jīng)_擊。1985年檢查處分黨員104 543人，占黨員總數(shù)的0.24%，比1983年檢查處分黨員減少21 523人［5］73-74。為了進一步糾正新的不正之風，1985年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于解決當前機關(guān)作風中幾個嚴重問題的通知》，要求盡快糾正各級黨政機關(guān)中更換進口小轎車、公款出國旅游、請客送禮、經(jīng)商牟利等六個嚴重問題。1986年1月，中央召開了中央機關(guān)八千人大會，號召中央機關(guān)要做全國的表率。會后，中央和各地對六股不正之風逐個進行清理和糾正。為了加強行政監(jiān)督，1986年成立了監(jiān)察部。由于加大了反腐敗斗爭的力度，1986年全黨共檢查處分黨員157 998人，占黨員總數(shù)的0.34% 。［5］74

至1987年5月，歷時三年半的整黨基本結(jié)束。全黨在思想、作風、組織、紀律幾個方面都有了進步，同時積累了一些正確處理黨內(nèi)矛盾的經(jīng)驗。但是，整黨工作發(fā)展不平衡，有的單位走了過場。

據(jù)統(tǒng)計，從1982年—1986年，共處分違紀黨員650 141人，其中開除黨籍的151 935人。1985年和1986年，處分省軍級干部74人，地師級干部635人［6］。對原安徽省委常委兼秘書長洪清源受賄案，原江西省委副書記、省長倪獻策腐化墮落違法亂紀案，原中共中央委員、國家民航局局長沈圖嚴重違反外事紀律、以權(quán)謀私案等，都進行了嚴肅查處，在黨內(nèi)外產(chǎn)生了較大影響。

第五，不懲治腐敗，確有失敗危險。1987年黨的十三大以后，改革步伐加快，經(jīng)濟加速發(fā)展。但由于改革措施不配套，體制不完善，一度有所遏制的黨政機關(guān)經(jīng)商辦企業(yè)等不正之風再度蔓延。“官商”利用價格雙軌制的漏洞牟取暴利。當時黨的個別主要領(lǐng)導人嚴重忽視黨的自身建設、精神文明建設和思想政治工作，對少數(shù)干部中滋長的相當嚴重的腐敗現(xiàn)象，未采取有力措施加以遏制和解決。1988年檢查處分黨員79 657人，占黨員總數(shù)的 0.16%［5］74。腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，引起了人民群眾強烈不滿。加上物價大幅度上漲及國內(nèi)外敵對勢力的影響，導致了1989年春夏之交的政治風波。鄧小平指出:“動亂給我們上了一堂大課。”［7］325“這次出這樣的亂子，其中一個原因，是由于腐敗現(xiàn)象的滋生，使一部分群眾對黨和政府喪失了信心?！保?］300“不懲治腐敗，特別是黨內(nèi)的高層的腐敗現(xiàn)象，確實有失敗的危險。”［7］313

回顧十一屆三中全會到十三屆四中全會之前這一階段歷史可以看出，隨著黨和國家工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上來，以鄧小平同志為核心的第二代中央領(lǐng)導集體提出執(zhí)政黨的黨風問題是有關(guān)黨的生死存亡的問題，堅持一手抓改革開放，一手抓懲治腐敗，不斷探索端正黨風、反對腐蝕的新途徑。

(二)十三屆四中全會到黨的十六大之前(1989年6月—2002年11月)。

平息政治風波后，1989年6月黨的十三屆四中全會召開。以江澤民為核心的黨中央在領(lǐng)導全黨和全國人民進行經(jīng)濟建設的同時，把黨風廉政建設和反腐敗斗爭作為關(guān)系黨和國家生死存亡的大事來抓，實行了堅強有力的領(lǐng)導。

第一，廉政七件事。1989年7月，中共中央、國務院作出了《關(guān)于近期做幾件群眾關(guān)心的事的決定》。根據(jù)這個決定，中央著重抓了以下七件事，即:進一步清理整頓公司;堅決制止高干子女經(jīng)商;取消對領(lǐng)導人員少量食品的“特供”;嚴格按規(guī)定配車，禁止進口小轎車;嚴格禁止請客送禮;嚴格控制領(lǐng)導干部出國;嚴肅認真地查處貪污、受賄、投機倒把等犯罪案件，特別要抓緊查處大案要案。這些工作，受到人民群眾的歡迎。

第二，“兩高通告”。1989年8月，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于貪污、受賄、投機倒把等犯罪分子必須在限期內(nèi)自首坦白的通告》(簡稱“兩高通告”)，掀起了反腐敗斗爭的高潮。各級紀委也把查處黨員違紀案件，特別是大案要案，作為從嚴治黨、懲治腐敗的重要措施來抓，重點查處了貪污受賄等經(jīng)濟方面違紀違法案件，侵犯國家和群眾利益的嚴重以權(quán)謀私案件，以及腐化墮落、道德敗壞的案件，清除了一批腐敗分子。據(jù)統(tǒng)計，1989年各級紀檢機關(guān)共處分黨員158 826人，占黨員總數(shù)的 0.32%，比1988 年增加了一倍［5］74。

第三，1990年3月，中共十三屆六中全會通過了《關(guān)于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，要求全黨同志務必保持高度警惕，堅持不懈地同腐敗現(xiàn)象進行斗爭，盡一切努力恢復和發(fā)揚我黨密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風。同年11月，中共中央批轉(zhuǎn)中央紀委提出的《關(guān)于加強黨風和廉政建設的意見》，要求堅決糾正行業(yè)不正之風和認真清理黨政干部違法違紀建私房和用公款超標準裝修住房兩個問題。各級紀委協(xié)助黨委，對貫徹黨的十三屆六中全會決定的情況進行檢查，針對存在問題提出整改意見，進一步推動了黨的十三屆六中全會決定的貫徹落實。

第四，初步形成反腐倡廉新思路。1992年初鄧小平南方講話和黨的十四大作出的抓住機遇、加快發(fā)展、建立社會主義市場經(jīng)濟體制的戰(zhàn)略決策，對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了巨大推動作用，使我國的社會生產(chǎn)力、綜合國力和人民生活水平又上了一個新的臺階。鄧小平南方談話和黨的十四大報告，都提出要把黨風和廉政建設作為大事來抓，在整個改革開放過程中都要反對腐敗。但一些地區(qū)和部門執(zhí)行“兩手抓、兩手都要硬”的方針很不自覺、很不得力。有的把反腐敗同發(fā)展經(jīng)濟對立起來，片面強調(diào)服務和保護，對消極腐敗現(xiàn)象放任不管;有的甚至瞞案不報，壓案不辦，說情袒護，壓制、打擊舉報人，使一些違法違紀的人得不到應有的處理。1993年檢查處分黨員減至92 000人，占黨員總數(shù)的0.17%［8］。這些情況說明，反腐敗是一場復雜、艱巨、長期的斗爭。

1993年初，根據(jù)中共中央和國務院的決定，中央紀委、監(jiān)察部合署辦公。同年8月，中央決定加大反腐敗斗爭的力度，召開了中紀委二次全會。會議直面矛盾，勇于探索，提出在社會主義市場經(jīng)濟條件下反腐敗斗爭的思路和對策:一是反腐敗要緊密結(jié)合重大改革措施和行政、經(jīng)濟決策的實施進行;二是反腐敗要抓好嚴懲腐敗分子和克服消極腐敗現(xiàn)象兩方面任務;三是反腐敗必須加強法規(guī)和政策研究，及時規(guī)范行為;四是反腐敗必須加強綜合治理，既治標又治本;五是對廣大黨員、干部進行黨綱、宗旨、理想、紀律和優(yōu)良傳統(tǒng)作風等教育，增強他們抵御拜金主義、享樂主義和極端個人主義等腐朽思想侵蝕的能力。會議提出，反腐敗不搞群眾運動，其重點放在“三機關(guān)一部門”(黨政機關(guān)、司法機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)和經(jīng)濟管理部門)。各級黨組織要著重抓好三項工作:加強對黨政機關(guān)領(lǐng)導干部廉潔自律情況的監(jiān)督檢查;集中力量查辦一批大案要案;狠剎幾股群眾反映強烈的不正之風。在這次會議的基礎(chǔ)上，形成了反腐敗領(lǐng)導機制:黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、黨政齊抓共管、紀委組織協(xié)調(diào)、部門各負其責、依靠群眾的支持和參與［9］17。這次會議明確了新形勢下反腐敗斗爭的指導思想、工作重點、工作格局，形成了建立社會主義市場經(jīng)濟條件下反腐倡廉新路子的雛形。

會后，中央每年對黨風廉政建設和反腐敗工作專門進行研究，通過中紀委全會向全黨作出部署，并及時解決反腐敗工作中的重大問題。國務院每年召開反腐敗工作會議，部署工作，提出要求。各級黨紀委加強了黨風廉政建設。

第五，制定法規(guī)制度。中央提出抓住機遇、加快發(fā)展的戰(zhàn)略決策后，同建立社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的黨風廉政法規(guī)制度建設相對滯后，問題十分突出。針對新形勢下黨員干部中出現(xiàn)的新情況、新問題，制定了一批加強黨風廉政建設的法規(guī)和制度，初步建立起與社會主義市場經(jīng)濟規(guī)則相適應的領(lǐng)導干部廉潔從政行為規(guī)范。主要有:《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例(試行)》(1997年4月11日)、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導干部廉潔從政若干準則(試行)》(1997年4月18日)、《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導干部收入申報的規(guī)定》(1995年4月30日)、《關(guān)于領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》(1997年1月31日)、《中共中央、國務院關(guān)于黨政機關(guān)厲行節(jié)約制止奢侈浪費行為的若干規(guī)定》(1997年5月25日)、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》)(1997年5月9日)。隨后還制定了一批與《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導干部廉潔從政若干準則(試行)》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》等基礎(chǔ)性法律和黨內(nèi)法規(guī)相配套的規(guī)定或?qū)嵤┘殑t。這些法規(guī)制度的制定與實施，對于規(guī)范黨政機關(guān)和黨員領(lǐng)導干部的行為，增強領(lǐng)導干部的紀律觀念，起到了積極作用。

第六，加強監(jiān)督，推動權(quán)力沿著規(guī)范化的軌道運行。各級黨委貫徹執(zhí)行黨中央1996年作出的關(guān)于加強黨內(nèi)監(jiān)督五項制度的規(guī)定［9］31，對高中級領(lǐng)導干部和各級黨政機關(guān)主要負責人加強監(jiān)督。隨后，中央及各省(區(qū)、市)黨委建立了巡視制度。中央派出巡視組，對各省(區(qū))和中央國家機關(guān)部門領(lǐng)導班子及其成員執(zhí)行黨的路線方針政策、廉政勤政、遵守民主集中制原則、選拔任用干部等情況進行監(jiān)督檢查。全國普遍實行了縣級以下領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計制度。

第七，開展“三講”教育，作出加強改進黨風建設決定。從1998年11月開始，全黨在縣級以上黨政領(lǐng)導班子、領(lǐng)導干部中集中時間，用兩年時間分期分批開展以講學習、講政治、講正氣為主要內(nèi)容的黨性黨風教育。中央政治局常委帶頭認真總結(jié)經(jīng)驗，檢查和改進工作中的不足，并分別到7個縣(市)進行調(diào)研，指導工作。全黨有70萬黨政領(lǐng)導干部參加了“三講”教育，其中省部級領(lǐng)導干部班子成員達2 100多人。參加民主測評和幫助整改的黨內(nèi)外干部和群眾有500萬人以上［10］。廣大干部在“三講”教育中開展批評和自我批評，經(jīng)受了一次黨內(nèi)政治生活的嚴格鍛煉，在一定程度上增強了拒腐防變和抵御風險能力。

2000年1月，江澤民在中央紀委第四次全體會議上指出:“治國必先治黨，治黨務必從嚴。治黨始終堅強有力，治國必會正確有效?！?001年9月，中國共產(chǎn)黨十五屆六中全會審議通過了《中共中央關(guān)于加強和改進黨的作風建設的決定》，針對目前黨的作風建設中存在的比較突出和嚴重的問題，提出了“八個堅持，八個反對”的糾正措施，號召全黨同志要進行卓有成效的工作，開拓進取、知難而進，關(guān)心群眾、真抓實干，艱苦奮斗、拒腐防變，使黨的作風、黨群干群關(guān)系能有新的明顯的改善。全黨認真學習貫徹《決定》，聯(lián)系實際抓落實，促進黨的作風建設。

第八，1998年11月，中央頒布了《關(guān)于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》。為深入落實中央規(guī)定，各地區(qū)、各部門、各單位普遍制定了實施細則或辦法，進一步明確了職責，規(guī)范了程序，嚴格了責任追究，黨風廉政建設責任體系進一步完善，反腐敗領(lǐng)導體制和工作機制進一步健全。通過落實黨風廉政建設責任制，進一步增強了各級領(lǐng)導干部的責任意識，強化了抓黨風廉政建設的緊迫感和責任感。

第九，改革體制機制制度。從1998年開始，從源頭上預防和治理腐敗工作取得初步成效。集中開展了軍隊、武警部隊和政法機關(guān)不再從事經(jīng)商活動的工作。中央和一些地方黨政機關(guān)與所辦經(jīng)濟實體和管理的直屬企業(yè)脫鉤工作基本完成。行政審批制度改革步伐加快。取消了一批行政審批項目。對保留的行政審批項目，簡化審批環(huán)節(jié)，規(guī)范審批程序，加強監(jiān)督制約，提高審批工作的透明度。財政制度改革初見成效?？h以上執(zhí)收執(zhí)罰部門進一步加強了行政事業(yè)性收費和罰沒收入“收支兩條線”管理工作，大多數(shù)地區(qū)已將這項工作延伸到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級。中央部門全部編制了部門預算，各省(區(qū)、市)也進行了改革試點。一些地方和部門建立了財務集中核算制度，開展了國庫集中收付制度試點工作。干部制度改革邁出新步伐。《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》和《深化干部人事制度改革綱要》進一步得到貫徹。各地區(qū)各部門積極推行公開選拔、競爭上崗、任前公示等選拔任用黨政領(lǐng)導干部的制度，以及干部交流、回避、重點崗位輪換等制度。部分省(區(qū)、市)和市(地)實行了由黨的委員會全體會議無記名投票表決下一級黨委、政府領(lǐng)導班子正職擬任人選的制度。干部選拔任用工作中民主、公開、競爭的程度逐步提高。隨著標本兼治、治本工作力度逐步加大，有些腐敗案件多發(fā)的部門和領(lǐng)域案件多發(fā)的勢頭有所遏制。

第十，查辦違紀違法案件工作力度加大。1992年10月至2002年9月，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)共立案1 592 917件，結(jié)案1 512 860件，給予黨紀政紀處分1 515 450人，其中開除黨籍259 211人。被開除黨籍又受到刑事追究的75 282人。在受處分的黨員干部中，縣(處)級干部49 291人，廳(局)級干部4 095人，省(部)級干部176人［11］。特別是查處了原中央政治局委員、北京市委書記陳希同、北京市原市委常委、常務副市長王寶森、全國人大常委會原副委員長成克杰、江西省原副省長胡長清、公安部原副部長李紀周、沈陽市原市長慕綏新等一批腐敗分子，查辦了湛江和廈門特大走私案，這些案件產(chǎn)生了很大的震懾作用，維護了黨紀國法的嚴肅性，為國家挽回了大量經(jīng)濟損失。

回顧十三屆四中全會以后到黨的十六大之前這一階段歷史可以看出，在建立社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，以江澤民同志為核心的第三代中央領(lǐng)導集體提出治國必先治黨、治黨務必從嚴，確定領(lǐng)導干部廉潔自律、查辦案件、糾正不正之風的三項工作格局，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、黨政齊抓共管、紀委組織協(xié)調(diào)、部門各負其責、依靠群眾的支持和參與的領(lǐng)導體制和工作機制，實行黨風廉政建設責任制，推動反腐敗從側(cè)重遏制轉(zhuǎn)到標本兼治、綜合治理、逐步加大治本力度的軌道。

(三)黨的十六大到現(xiàn)在(2002年11月—現(xiàn)在)。

黨的十六大以來，以胡錦濤為總書記的新一屆中央領(lǐng)導集體，堅持以科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，在切實抓好改革發(fā)展穩(wěn)定工作同時，以完善懲治和預防腐敗體系為重點，加強反腐倡廉建設。在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設。

第一，2005年1月3日，中央頒布《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》。確立標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的反腐倡廉方針，作出建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系的戰(zhàn)略決策，提出拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域的要求。這是中央從完成經(jīng)濟社會發(fā)展的重大任務和鞏固黨的執(zhí)政地位的全局出發(fā)，為做好新形勢下反腐倡廉工作作出的重大戰(zhàn)略決策。這是我們黨對執(zhí)政規(guī)律和反腐倡廉工作規(guī)律認識的進一步深化，是從源頭上防治腐敗的根本舉措，對于提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政地位，具有十分重要的意義。根據(jù)《實施綱要》的總體要求，2008年5月，中央又頒布了《建立健全懲治和預防腐敗體系2008——2012工作規(guī)劃》，以扎實推進懲防腐敗體系建設。

第二，從2005年2月到2006年6月，在全黨開展以實踐“三個代表”重要思想為主要內(nèi)容的保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動。要求各級領(lǐng)導干部牢記“兩個務必”，弘揚求真務實精神，自覺接受監(jiān)督，努力做到為民、務實、清廉。結(jié)合開展保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動，加強以堅定理想信念、樹立正確權(quán)力觀和遵紀守法為主要內(nèi)容的反腐倡廉教育，廣泛開展學習廉政勤政先進典型和警示教育活動，發(fā)揚黨的光榮傳統(tǒng)和優(yōu)良作風。嚴格執(zhí)行“四大紀律八項要求”［12］，認真解決領(lǐng)導干部廉潔自律方面存在的突出問題。重點治理違反規(guī)定收送現(xiàn)金、有價證券和支付憑證，跑官要官，放任縱容配偶、子女和身邊工作人員利用領(lǐng)導干部職權(quán)和職務影響謀取非法利益，借婚喪嫁娶等事宜收錢斂財，以及參與賭博等問題，取得比較明顯的效果。

第三，不斷加大對領(lǐng)導干部的監(jiān)督力度。頒布實施《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，修訂發(fā)布《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》和《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等黨內(nèi)重要法規(guī)。建立健全民主生活會、述職述廉、誡勉談話、黨內(nèi)詢問和質(zhì)詢、黨員領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項等制度。建立巡視機構(gòu)，加強巡視工作。對各省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設兵團以及部分金融機構(gòu)、國有重要骨干企業(yè)進行巡視。各省(區(qū)、市)黨委對所轄市(地)進行巡視，并將巡視范圍延伸到部分縣(市、區(qū))。通過巡視，加強對領(lǐng)導干部的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)了一大批廉潔勤政的好干部，也發(fā)現(xiàn)了一些在執(zhí)行黨的路線方針政策、貫徹民主集中制、干部選拔任用、廉潔自律等方面存在的問題和違紀違法案件線索。中央和省級紀檢監(jiān)察機關(guān)派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理工作基本完成，對駐在部門領(lǐng)導班子及其成員的監(jiān)督得到加強。進一步加大了對黨風廉政建設責任制落實情況監(jiān)督檢查的力度。政務公開、廠務公開、村務公開進一步深化，黨務公開逐步推進。

第四，深入開展治本抓源頭工作。中紀委配合有關(guān)部門推進行政審批制度、財政管理體制、干部人事制度、司法體制和工作機制、投資體制、金融體制改革。積極實施和完善工程建設項目招標投標、經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等制度。深化公務員工資制度改革，規(guī)范津貼補貼，推進公務接待和差旅費管理改革工作。一些地方和部門運用現(xiàn)代科技手段和管理方式，加強預防腐敗工作，收到良好效果。

第五，堅決糾正損害群眾利益的不正之風。注意把涉及民生的突出問題納入治理內(nèi)容，會同有關(guān)部門認真開展治理教育亂收費、糾正醫(yī)藥購銷和醫(yī)療服務中的不正之風、減輕農(nóng)民負擔等工作;同時，針對損害群眾利益的新情況新問題，集中整治土地征用、房屋拆遷、企業(yè)改制、農(nóng)民工工資支付、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、食品藥品安全、社?；鸸芾淼确矫嫒罕姺从硰娏业膯栴}，維護群眾的切身利益。深入開展民主評議政風行風活動，積極推進糾風工作長效機制建設。

第六，嚴肅查處違反黨紀的案件。保持查辦案件的強勁勢頭，重點查辦領(lǐng)導干部濫用職權(quán)、貪污賄賂、腐化墮落、失職瀆職的案件，查辦利用人事權(quán)、司法權(quán)、審批權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)謀取私利的案件，查辦官商勾結(jié)、為黑惡勢力充當“保護傘”、嚴重侵害群眾利益的案件，涉嫌犯罪的及時移送司法機關(guān)。2002年12月至2007年6月，全國紀律檢查機關(guān)共立案677 924件，結(jié)案679 846件，給予黨紀處分518 484人［13］。查處陳良宇、杜世成、鄭筱萸等極少數(shù)高級干部嚴重違紀案件，依紀依法嚴肅處理，表明了我們黨反對腐敗的堅強決心和鮮明態(tài)度。

第七，加強反腐敗國際交流與合作，簽署并加入《聯(lián)合國反腐敗公約》，探索與有關(guān)國家建立執(zhí)法合作、司法協(xié)助等工作機制。

從第三階段反腐敗斗爭歷程可以看出，黨的十六大以來，我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化步伐加快，經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)生深刻變化，以胡錦濤同志為總書記的黨中央提出堅決懲治腐敗是我們黨執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)，有效預防腐敗更是我們黨執(zhí)政能力的重要標志，確立標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，頒布建立健全懲治和預防腐敗體系實施綱要，提出拓展從源頭上防治腐敗的工作領(lǐng)域，標志著我國反腐倡廉工作進入了新的發(fā)展階段。

回顧整個新時期的反腐敗斗爭歷程，其中雖有曲折，但成績顯著。目前，雖然有些腐敗現(xiàn)象還沒有得到全面遏制和根本治理，同人民群眾的期望還有差距，但改革開放30年來反腐敗斗爭的歷史進程，有力地證明了我們黨在成功地進行改革開放和現(xiàn)代化建設的同時，完全有能力成功地進行反腐敗斗爭。

二

改革開放以來，我們黨不斷適應形勢任務的變化，求真務實、與時俱進，加強對反腐倡廉戰(zhàn)略性、全局性和前瞻性研究，積極探索社會主義市場經(jīng)濟條件下反腐敗斗爭的特點和規(guī)律，用發(fā)展的思路和改革的辦法，注重從源頭上解決腐敗問題，使反腐倡廉工作思路和對策更具預見性、科學性和針對性，走出了一條中國特色反腐倡廉道路，積累了寶貴經(jīng)驗。

第一，堅持圍繞中心，服務大局，既支持改革創(chuàng)新，保護黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性，又嚴明黨的紀律，堅決查處違紀案件。反腐倡廉作為黨和國家工作的重要組成部分，必須與科學發(fā)展觀的要求、中國特色社會主義事業(yè)總體布局、完善社會主義市場經(jīng)濟體制、發(fā)展社會主義民主政治和推進黨的建設新的偉大工程相適應，緊緊圍繞發(fā)展這個黨執(zhí)政興國的第一要務來進行，始終放在全局中謀劃和部署，促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

反腐倡廉要深入經(jīng)濟社會各個領(lǐng)域，解決妨礙改革和發(fā)展的突出問題，加強綜合治理，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境?；仡櫄v史可以發(fā)現(xiàn)，改革開放以來，每當新的改革措施出臺，總有一個相關(guān)的腐敗活動的高峰，兩條曲線在高峰上相交。這是因為，腐敗的東西往往千方百計地依附于新事物而滋生蔓延。重大改革的措施，不可能一下子就很完善，往往會有人利用職權(quán)鉆空子，追逐非法利益。嚴峻的事實表明，腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，已成為影響、破壞我國改革開放和經(jīng)濟建設的制約因素。因此，各級黨政領(lǐng)導機關(guān)在出臺重大改革措施、決策的同時，必須研究反腐倡廉建設方面可能出現(xiàn)的問題和治理對策，把反腐敗同改革開放、經(jīng)濟建設一起來抓。要著重抓那些妨礙、干擾改革開放、經(jīng)濟發(fā)展和破壞社會穩(wěn)定的問題，為改革開放、經(jīng)濟建設創(chuàng)造良好的社會政治環(huán)境。既要旗幟鮮明地支持、保護廣大黨員干部改革創(chuàng)新的積極性，又要嚴肅地懲處打著改革旗號的違法違紀行為。實踐證明，這樣做既保證了經(jīng)濟建設和改革開放的順利進行，又拓寬了黨風廉政建設的途徑。

第二，堅持懲防并舉，既堅決懲治，更注重預防，系統(tǒng)治腐，整體推進。構(gòu)建懲治和預防腐敗體系，是我們黨適應形勢發(fā)展和時代要求作出的重大戰(zhàn)略決策。堅持這個方針，就是要把懲治與預防始終貫穿于反腐倡廉的全過程，做到兩手抓、兩手都要硬。懲治和預防，是反腐倡廉相輔相成、相互促進的兩個方面。只有嚴懲各種腐敗行為，有效抑制腐敗分子的猖獗活動，才能為預防創(chuàng)造前提條件。只有抓好預防，形成有利于反腐倡廉建設的思想觀念、文化氛圍、體制條件、法制保障，才能從根本上解決腐敗問題。

推進懲防體系建設是一項復雜而艱巨的系統(tǒng)工程，必須完善領(lǐng)導體制和工作機制，認真執(zhí)行黨風廉政建設責任制，形成全黨動手一起抓的局面。必須堅持改革創(chuàng)新、開拓進取，以改革創(chuàng)新的精神狀態(tài)、思想作風和工作方法，認識和把握新形勢下反腐倡廉建設的特點和規(guī)律，創(chuàng)新工作思路，破解工作難題，加強和改進懲治和預防腐敗各項工作。必須堅持統(tǒng)籌推進、綜合治理，把改革的推動力、教育的說服力、制度的約束力、監(jiān)督的制衡力、懲治的威懾力結(jié)合起來，增強懲治和預防腐敗體系建設的科學性、系統(tǒng)性、前瞻性。必須堅持突出重點、分類指導，緊緊抓住腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以領(lǐng)導干部為重點，以規(guī)范和制約權(quán)力為核心，緊密結(jié)合實際，區(qū)分不同情況，加強政策指導，探索有效途徑，不斷取得新的突破。

第三，堅持黨要管黨，從嚴治黨，既要嚴懲腐敗分子，又要堅決糾正損害群眾利益的不正之風。堅決查辦違紀違法案件，是深入開展反腐敗斗爭的重要突破口，是我們黨同腐敗分子最直接、最激烈的較量。它既是懲治腐敗的重要手段，也是預防腐敗的有效措施。在腐敗活動仍處于易發(fā)多發(fā)時期，必須加大懲腐力度，堅決查處違法違紀案件，提高執(zhí)紀執(zhí)法水平，健全查處案件的協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮查處案件的綜合效應。要深入剖析案件中暴露出的問題，查找體制、機制制度方面的薄弱環(huán)節(jié)，堵塞漏洞，還要利用典型案件開展警示教育，總結(jié)教訓，引以為戒。只有這樣，才能向廣大人民群眾表明我們黨反腐敗不可動搖的決心，才能教育一大批干部，才能有效遏制腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延。

在嚴懲腐敗分子的同時，必須堅決糾正損害群眾利益的不正之風。在黨內(nèi)觸犯法律的腐敗分子只是極少數(shù)，而有或輕或重不廉潔行為的領(lǐng)導干部在數(shù)量上則要比腐敗分子多得多。損害群眾利益的不正之風，從表面上看是一些政府部門及其工作人員的作風問題，實質(zhì)上是濫用權(quán)力獲取有利于實現(xiàn)部門和個人利益的機會，其結(jié)果是人民群眾經(jīng)濟、政治、文化利益受損。對于這些不廉潔行為，群眾反應強烈。必須堅決糾正這些損害群眾利益的不正之風。既要深入開展專項治理，加大糾風工作力度，更要加大源頭治理力度，建立健全維護群眾利益的長效機制。

第四，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合的精神，既加強法制建設，又加強思想道德建設，使二者協(xié)調(diào)發(fā)展?？朔麡O腐敗現(xiàn)象，要加強思想道德建設，立足于教育，著眼于防范。腐敗的產(chǎn)生，首先是精神的墮落。這些年的大量事實一再告訴我們，一個干部或黨員蛻化變質(zhì)，往往是從思想上的蛻化變質(zhì)開始的。不要只注意在干部犯了錯誤之后才去處理，也不要在一些問題成了風之后才去剎，而是要將關(guān)口前移，防微杜漸。要引導廣大黨員干部樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，建立起一道牢固的思想道德的內(nèi)心防線，這是對腐敗最有力的防范。同時，還要加強面向全黨全社會的反腐倡廉教育，積極營造良好的思想輿論氛圍。

反對腐敗，既要加強思想道德建設，更要加強法制建設。在新舊體制轉(zhuǎn)換時期，經(jīng)濟多樣化與法制相對滯后的矛盾突出，對一些行為的是與非、合法與不合法，往往在認識上很不一致，這給以權(quán)謀私的人以可乘之機。新時期幾次腐敗活動的高峰都與法制不健全有關(guān)。因此，必須適應反腐敗斗爭發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟規(guī)則的要求，不斷修訂和完善廉政立法、市場經(jīng)濟立法和懲戒性立法，堵塞漏洞，使腐敗分子無空可鉆。如果說立法重要，那么嚴格執(zhí)法更為重要。因為再好的法律，如果不能在現(xiàn)實生活中得到實現(xiàn)，也會失去存在的價值。實踐證明，能否嚴格執(zhí)法，關(guān)系到反腐敗的成敗。因此，必須堅持法律面前人人平等的原則，集中力量查辦大案要案，加強對法人犯罪的打擊，使任何犯法的人不得逍遙法外。

第五，堅持發(fā)展民主、加強監(jiān)督，反腐敗必須依靠人民群眾，實行專門機關(guān)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合。民主和監(jiān)督是防治腐敗的有力武器。黨內(nèi)民主是黨的生命，黨內(nèi)監(jiān)督是最重要的監(jiān)督，必須以擴大黨內(nèi)民主帶動人民民主，以強化黨內(nèi)監(jiān)督帶動各方面監(jiān)督，必須堅持和完善黨內(nèi)民主和監(jiān)督的各項制度。

黨的十一屆三中全會以來，重建了各級紀委，恢復和建立了行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督等項制度，形成了中國的監(jiān)督體系。但僅有專門機關(guān)的監(jiān)督是不夠的，還必須依靠和加強群眾監(jiān)督。要讓人民群眾起來監(jiān)督政府，讓權(quán)力在陽光下運行，使公務人員不敢懈怠，真正做到對國家和人民的前途命運負責，當好人民的公仆。這既是反腐敗的需要，也是人民群眾參與管理國家事務、保證國家權(quán)力正確運作的重要方法。要健全人民監(jiān)督法，使監(jiān)督具有至高無上的法律依據(jù)。同時要建立健全一整套人民監(jiān)督制約制度，使它的權(quán)威性足以打破官僚腐敗的社會關(guān)系網(wǎng)。為此，要強化人大、政協(xié)、民主黨派、人民團體的監(jiān)督功能，切實發(fā)揮新聞輿論監(jiān)督的作用。把專門機關(guān)的監(jiān)督與人民群眾的監(jiān)督結(jié)合起來，有利于形成強有力的威懾力量，保障反腐敗斗爭取得實效。

第六，堅持深化改革，進行體制創(chuàng)新，既要加快經(jīng)濟體制改革的步伐，又要深化政治體制改革，從源頭上防治腐敗。改革開放以來我國在經(jīng)濟體制改革方面步子邁得較快，取得了好的效果。但有的改革還沒有取得根本性突破，或配套措施沒跟上，產(chǎn)生了一定的副作用。因此，必須深化經(jīng)濟體制改革，如加快行政管理體制改革，進一步減少和規(guī)范行政審批;深化財政管理制度改革，繼續(xù)完善部門預算、國庫集中收付和“收支兩條線”管理制度，規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付，嚴禁設立“小金庫”;深化金融體制改革，強化金融監(jiān)管，加強內(nèi)控機制建設，依法落實金融賬戶實名制;深化投資體制改革，建立健全政府重大投資項目公示制和責任追究制;深化國有資產(chǎn)經(jīng)營管理體制等其他方面的改革，減少和防止國有資產(chǎn)的流失。還要按照公開、公平、公正原則，加快推進公共資源交易市場建設，不斷完善規(guī)范市場競爭行為的法規(guī)制度。在改革開放中出現(xiàn)的問題，必須通過深化改革來解決。

在深化經(jīng)濟體制改革的同時，還必須積極穩(wěn)妥地進行政治體制改革。因為一些深層次的問題，必須通過深化政治體制改革才能解決。我國是社會主義國家，基本政治制度是好的，但在具體的領(lǐng)導制度、組織形式和工作方式上，存在一些重大缺陷，主要表現(xiàn)為權(quán)力過分集中、官僚主義嚴重、封建主義影響還未肅清。如干部人事制度中仍存在弊端。有些地方干部選拔缺乏公開競爭，長官意志多。一些心術(shù)不正的人為了得到提拔重用，往往采用拉關(guān)系、走后門、送錢送物等方式進行“感情投資”。于是跑官要官、買官賣官等腐敗現(xiàn)象便出現(xiàn)了。在深化經(jīng)濟體制改革的同時，必須積極穩(wěn)妥地進行政治體制改革，如深化干部人事制度改革，按照科學發(fā)展觀的要求，堅持和完善領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價制度;建立健全科學的干部選拔任用和管理監(jiān)督機制，進一步擴大干部選拔任用工作中的民主，完善選拔任用決策機制，防止考察失真、“帶病提拔”等問題。民主政治是對國家權(quán)力的根本制約，也是反對腐敗的強大力量。政治體制改革對于遏制和消除腐敗現(xiàn)象具有釜底抽薪之效。

第七，反腐敗要總體規(guī)劃，分階段實施，既要有戰(zhàn)略上的總體考慮，又要有階段性的具體部署，將戰(zhàn)略上打持久戰(zhàn)與戰(zhàn)術(shù)上抓階段性成果相結(jié)合。新時期腐敗現(xiàn)象成因復雜，涉及多方面的問題，治理起來難度很大。改革開放初期，我們提出五年實現(xiàn)黨風根本好轉(zhuǎn)的任務，這雖然表現(xiàn)出黨糾正不正之風的堅強決心，但也反映出對反腐敗斗爭的長期性、復雜性認識不足。在社會主義初級階段，在從計劃經(jīng)濟到社會主義市場經(jīng)濟體制的艱難轉(zhuǎn)換過程中，反腐敗斗爭不可能通過短時期的突擊整治而得到根本性的解決。必須充分認識反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱巨性，樹立持久作戰(zhàn)的思想，堅持不懈地抓下去，逐步建立健全懲治和預防腐敗體系。但是，不能因為反腐敗是長期的戰(zhàn)略任務，就可以慢慢來，消極等待。必須有現(xiàn)實的緊迫感，針對一個時期腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生、發(fā)展的規(guī)律和特點，提出明確、具體的階段性要求和目標，確定重點任務，并采取有力措施，狠抓落實，進行治理。這樣做，既能鼓舞群眾反腐敗的信心，又有利于通過階段性成果的積累，達到總體目標的要求。

［1］ 鄧小平文選:第2卷［M］.北京:人民出版社，1994.

［2］ 三中全會以來重要文獻選編:下［M］.北京:人民出版社，1982:1093.

［3］ 中國共產(chǎn)黨大事記(1983年)［EB/OL］.(2011-06-23)［2011-10-20］.http://www.zgdsw.com/?p=101a=viewr=2833c=5.

［4］ 十二大以來重要文獻選編:中［M］.北京:人民出版社，1986:711-712.

［5］ 中紀委宣教室.思考與對策［M］.北京:中國方正出版社，1997.

［6］ 中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會文件匯編［M］.北京:人民出版社，1987:90.

［7］ 鄧小平文選:第3卷［M］.北京:人民出版社，1993.

［8］ 傅杰，等.社會主義市場經(jīng)濟體制建立過程中的黨風廉政建設［M］.北京:中國方正出版社，1997:385.

［9］ 扎實深入有效——中央紀委六次全會專輯［M］.北京:中國方正出版社，1996:17.

［10］ 中國共產(chǎn)黨簡史［M］.北京:中共黨史出版社，2001:220.

［11］ 中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會文件匯編［M］.北京:人民出版社，1997:93;中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會文件匯編［M］.北京:人民出版社，2002:109.

［12］ 懲防并舉，注重預防，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭［M］.北京:中國方正出版社，2004:19.

［13］ 中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會文件匯編［M］.北京:人民出版社，2007:114.