《香港公約》所涉有關(guān)問題分析

交通運輸部國際合作司 方 穎

一、《香港公約》制定背景

2002年，拆船所引發(fā)的安全和環(huán)保問題被正式提上國際海事組織（IMO）海上環(huán)境保護委員會（MEPC）的議事日程。2003年12月IMO第23屆大會以第A.962（23）號決議的形式通過了《國際海事組織拆船導則》（以下簡稱《拆船導則》）。兩年后，IMO第24屆大會通過第A.980（24）號決議對《拆船導則》進行了修訂。盡管《拆船導則》是一個基于“最佳做法”的建議性文件，但對拆船活動中所涉及的各利益攸關(guān)方——船旗國、港口國、拆船國、船舶所有人、拆船廠和造船廠都提出了具體的操作性建議，尤其值得一提的是導則中還特別引入了船舶“綠色通行證”、準備拆船和船上有害材料清單等概念，為日后出臺的《2009年香港國際安全與無害環(huán)境拆船公約》（以下簡稱《香港公約》）奠定了良好的法律文件基礎(chǔ)。

隨著拆船問題的日益突出，IMO第24屆大會還通過了第A.981（24）號決議，正式授權(quán)MEPC制定一份單獨的強制性法律文件，以期有效解決全球范圍內(nèi)拆船活動所導致的安全、環(huán)境和職業(yè)健康問題。經(jīng)過三年的討論，MEPC第58屆會議最終完成了拆船公約草案的制定工作。2009年5月IMO在中國香港召開外交大會，正式審議通過了《香港公約》。目前，已有法國、荷蘭、意大利、土耳其、圣基茨和尼維斯簽署了該公約（有待批準）。

二、《香港公約》的目標和結(jié)構(gòu)框架

《香港公約》目前尚未生效，其有效性和執(zhí)行力還有待觀察，但可以肯定的是，《香港公約》的通過解決了拆船領(lǐng)域長期“法律真空”的難題，正如IMO前任秘書長米喬普勒斯先生所評價的：“《香港公約》首次以國際規(guī)則和標準的方式來解決拆船這一具有復雜性和多面性的問題?！?/p>

1.目標

《香港公約》具有三重目標：首先，從船舶設(shè)計、建造和運營方面確保拆船活動是安全和無害環(huán)境的；其次，拆船設(shè)施的運營和操作符合公約中有關(guān)安全、環(huán)保和職業(yè)健康的要求；最后，建立行之有效的拆船活動監(jiān)管機制。用形象的比喻來說明，《香港公約》要做到的是對船舶“從搖籃到墳墓”的全程管理。

2.結(jié)構(gòu)框架

與大多數(shù)IMO公約類似，《香港公約》由正文和附件組成，正文共21條，附件題為“安全與無害環(huán)境拆船規(guī)則”，包括4個章節(jié)和7個附錄。4個章節(jié)分別對一般性要求、船舶要求、拆船設(shè)施要求以及通知和報告要求作出了詳細規(guī)定；7個附錄可以分為兩大類，附錄1和2是公約控制的有害材料清單，附錄3到附錄7是相關(guān)證書的格式?！断愀酃s》中的核心條款包括“有害材料清單要求”“檢驗和發(fā)證要求”“拆船設(shè)施批準”“拆船計劃”“通知和報告義務(wù)”“公約的生效”以及“對拆船設(shè)施的監(jiān)管”等。

按照IMO的習慣做法，為確?！断愀酃s》今后的有效實施，自公約通過后，MEPC一直致力于相關(guān)導則的制訂工作，截至目前已完成并通過的導則有《有害材料清單制訂導則》《安全和無害環(huán)境拆船導則》《拆船計劃制訂導則》和《拆船設(shè)施批準導則》，仍在制訂中的導則有《檢驗和發(fā)證導則》和《船舶檢查導則》。

三、有關(guān)問題分析

盡管《香港公約》的通過獲得了國際海事界的普遍認可，但對其規(guī)范力和能否有效實施的質(zhì)疑聲從未停止。由于在《香港公約》通過之前，國際上一直由《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》（以下簡稱《巴塞爾公約》）規(guī)范拆船問題，因此，《香港公約》是否具備與《巴塞爾公約》同等的控制力一直飽受爭議。另外，拆船活動所導致的環(huán)境污染中的責任歸屬和民事賠償問題也得到了各方的高度關(guān)注。由于拆船活動的特殊性，如何對拆船設(shè)施這一鏈條終端進行合理有效的管控一直是各方爭執(zhí)的核心問題。同時，《香港公約》第四章報告要求中“私對公”的單向通知和報告機制也為公約的有效執(zhí)行增加了不確定性。

1.《香港公約》與《巴塞爾公約》比較

《巴塞爾公約》自1992年生效以來，在控制有害廢物越境轉(zhuǎn)移方面發(fā)揮了重要作用。由于拆船領(lǐng)域一直沒有出臺國際性規(guī)范文件，且廢舊船舶本身在拆解過程中也將產(chǎn)生很多有害廢物，因此，長期以來，由《巴塞爾公約》對拆船問題進行規(guī)范獲得了國際社會的普遍認可。而《巴塞爾公約》中的“減少有害廢物的產(chǎn)生、有害廢物就地處理、控制有害廢物轉(zhuǎn)移和改進有害廢物處理技術(shù)”的多重管控原則對防止和控制拆船造成環(huán)境污染也取得了實質(zhì)性效果?！断愀酃s》通過后，其是否具備與《巴塞爾公約》同等水平的控制力成為政府和業(yè)界討論的焦點。這是因為《巴塞爾公約》第11條規(guī)定，有關(guān)控制有害廢物及其他廢物越境流動的雙邊、區(qū)域或多邊協(xié)議在環(huán)境保護方面不得低于《巴塞爾公約》的控制水平。這就意味著《香港公約》對拆船問題的規(guī)范力應至少與《巴塞爾公約》的水平相當。

《巴塞爾公約》締約方對“同等控制水平”的問題展開了多次討論，爭論的焦點主要集中在《香港公約》對待廢舊船舶的態(tài)度以及控制廢舊船舶越境轉(zhuǎn)移的力度等。在《香港公約》下，廢舊船舶不屬于廢物的范疇，而公約也僅對船上主要造成污染的有害材料作出了明確規(guī)定。只要符合公約的要求，廢舊船舶就可合法地越境流動交付拆解。但公約同時也要求拆船設(shè)施必須符合安全和綠色拆船作業(yè)的要求，以避免造成安全和環(huán)境問題。從本質(zhì)上來看，《巴塞爾公約》主要控制的是廢物產(chǎn)生的源頭，而《香港公約》希望實現(xiàn)的是對源頭和終端的同時規(guī)范化管理。就此而言，在拆船問題上，《香港公約》更具針對性，比《巴塞爾公約》的管控范圍更加全面深入。經(jīng)過多番討論，2011年10月召開的《巴塞爾公約》締約方第十次大會已基本肯定了《香港公約》對拆船問題的控制和執(zhí)行效力，從而進一步明確了《香港公約》作為拆船領(lǐng)域規(guī)范性法律文件的主體地位。

2.《香港公約》與“污染者付費”原則

作為旨在防止船舶造成環(huán)境污染的法規(guī)性公約，從某種程度而言，《香港公約》背離了“污染者付費”原則。按照這一原則，造成污染的一方有義務(wù)清除污染，造成環(huán)境損害的還須負責相應的損害賠償。這一原則在拆船活動中的適用體現(xiàn)在船舶所有人在交付待拆解船舶之前，須對其進行“預清洗或預除污”。但是，《香港公約》中并未對船舶所有人的這一義務(wù)作出規(guī)定。

有一種觀點認為，公約之所以沒有作出相關(guān)規(guī)定是出于對待拆解船舶的安全考慮，因為“預清洗或預除污”將不可避免地降低待拆解船舶的適航性，可能影響船舶在前往拆船設(shè)施航行途中的安全。①Nikos Mikelis，“Developments and Issues on Recycling of Ships”，paper presented at the East Asian Seas Congress，Haikou City，Hainan Province，P.R.China，12-16 December 2006-3/1/2007，p4.姑且不論“預清洗或預除污”是否足夠降低待拆解船舶的安全航行能力，上述解釋也無法成為船舶所有人轉(zhuǎn)嫁其義務(wù)的正當理由。從相關(guān)條款本身來看，《香港公約》所確立的是一種不加責任區(qū)別、普遍適用的有害物質(zhì)的管理標準，如規(guī)定船旗國應要求其船舶所有人選取的拆船設(shè)施是經(jīng)過批準并具備有害物質(zhì)處理能力的。這一要求實質(zhì)上是將“預清洗或預除污”的責任轉(zhuǎn)嫁給了拆船國和拆船設(shè)施，而拆船活動造成環(huán)境污染的始作俑者，即船舶所有人則逃避了應有的義務(wù)。

此外，《香港公約》也未針對“污染者付費”原則中的損害賠償責任作出規(guī)定，沒有建立拆船造成環(huán)境損害的賠償機制。建立這一賠償機制的理想做法是設(shè)立“拆船損害賠償基金”，按照一定時期內(nèi)交付拆解船舶的噸位，由船旗國（船舶所有人）進行攤款，一方面用于拆船造成環(huán)境損害時的賠償，另一方面用于激勵和援助拆船國（拆船設(shè)施）進行技術(shù)升級和改造，確保按照公約要求進行安全和綠色的拆船作業(yè)。盡管IMO其他有關(guān)防止船舶造成污染的公約，如《經(jīng)1978年議定書修訂的〈1973年國際防止船舶造成污染公約〉》中并未包含污染損害賠償?shù)囊?guī)定，但IMO已有專門針對船舶運輸油類和有毒有害物質(zhì)以及船舶燃油造成污染的民事責任和賠償公約（包括《1992年國際油污損害民事責任公約》《1996年國際海上運輸有毒有害物質(zhì)損害責任和賠償公約》和《2001年燃油污染損害民事責任國際公約》）。由于拆船活動的特殊性，其在陸地上造成的環(huán)境污染具有更強的危害性和破壞性，這使得“預防加賠償”的公約約束機制顯得尤為必要。

3.對拆船設(shè)施的監(jiān)管

與IMO以往通過的公約相比，《香港公約》在約束對象和履約主體上都有其獨特性。首先，公約不但對船舶，而且對拆船設(shè)施都作出了明確規(guī)定；此外，公約的履約主體除了船旗國之外，還包括作用相當關(guān)鍵的拆船國，這也就意味著，在船舶方面，依然能夠按照船旗國檢驗發(fā)證、港口國監(jiān)督檢查的方式實施監(jiān)管，但在拆船設(shè)施方面，拆船國負有批準、管理和監(jiān)督的多重義務(wù)。從國家管轄的角度看，拆船國對在自己領(lǐng)土管轄范圍內(nèi)運營的拆船設(shè)施享有監(jiān)管權(quán)力是無可厚非的，但是從公約的履行效果看，這種完全內(nèi)部的監(jiān)管機制有可能不利于公約的有效實施。

拆船設(shè)施的監(jiān)管問題在公約制定過程中一直是各方爭論的焦點，以歐盟和環(huán)保激進組織為代表的一方曾堅持認為應建立一種外部審核機制，對拆船國的拆船設(shè)施進行定期檢查，一旦發(fā)現(xiàn)任何不符合公約要求的缺陷，拆船國和拆船設(shè)施都將面臨懲罰措施。而以拆船國為代表的一方則認為對拆船設(shè)施的管理是實施國家管轄的一種，具有排外性，因此堅決反對外部審核。在雙方爭執(zhí)未果的情況下，IMO秘書處建議將公約納入“會員國自愿審核機制”，隨著該審核機制的日漸成熟和逐步強制化，對《香港公約》中拆船設(shè)施的監(jiān)管問題也將迎刃而解。對此，拆船國也有不同看法，認為該審核機制目前還停留在自愿實施階段，且審核的公約范圍僅限于已經(jīng)成熟的重要公約，將《香港公約》納入該審核機制為時尚早。盡管意見分歧較大，但各方在《香港公約》通過前夕還是就拆船設(shè)施的監(jiān)管問題達成了一個妥協(xié)方案，即規(guī)定由拆船國主管機關(guān)建立一種行之有效的監(jiān)管機制，其中包括對拆船設(shè)施的檢查和監(jiān)督，并向IMO報告審查結(jié)果。

雖然公約已經(jīng)通過，但有關(guān)拆船設(shè)施監(jiān)管問題的爭論仍未塵埃落定。據(jù)了解，目前歐洲委員會已草擬了歐盟實施《香港公約》的地區(qū)立法建議，其中規(guī)定拆解歐盟成員國籍船舶的拆船設(shè)施除須獲得拆船國主管機關(guān)批準外，還須接受歐盟的實地檢查。該法草案下一步將提交歐洲理事會和議會審議，一旦獲得通過并生效實施，則意味著歐盟將率先以比《香港公約》更加嚴格的標準處理其廢舊船舶。

從長遠看，對拆船設(shè)施進行有效監(jiān)管是《香港公約》實施過程中不可回避的問題，將直接影響到公約的執(zhí)行力。由于公約中并未對拆船設(shè)施的外部審核作出規(guī)定，歐盟在公約生效前的過渡期內(nèi)推行的這一單邊做法將成為對拆船設(shè)施進行外部監(jiān)管的一次“試水”，將為今后制定相關(guān)統(tǒng)一要求提供基礎(chǔ)。不排除在公約生效后，IMO作為第三方選派專家對公約適用的拆船設(shè)施進行實地檢查，以確保公約在全球統(tǒng)一有效實施。

4.通知和報告機制

《香港公約》中另外一個存在缺陷的方面是有關(guān)通知和報告的要求。按照公約規(guī)定，在拆船作業(yè)開始之前和完成之后，船舶所有人和拆船企業(yè)均有義務(wù)將相關(guān)情況分別通報各自的主管機關(guān)。但公約所采取的是“私對公”的單向通知和報告機制，并未對船旗國與拆船國主管機關(guān)之間的通報要求作出規(guī)定。換而言之，在未獲得拆船國主管機關(guān)的“明示”同意下，廢舊船舶將可能進入其拆船設(shè)施進行拆解。

這種通知和報告機制在理論上是不存在問題的，但在實踐中則有可能出現(xiàn)操作性的漏洞。公約要求，拆船企業(yè)應在適當時候?qū)⑵洳鸫庀蚝蛷U舊船舶的相關(guān)信息通知主管機關(guān)。首先，由于公約要求通報的廢舊船舶的相關(guān)信息有限，拆船國主管機關(guān)無從了解待拆解船舶是否已完全符合公約關(guān)于安全和環(huán)保的要求，因而可能無法作出合理的決定。此外，一般情形下，拆船企業(yè)會在廢舊船舶抵達拆船國所轄水域后再向其主管機關(guān)通報相關(guān)情況，這時即便拆船國主管機關(guān)發(fā)現(xiàn)該待拆解船舶不符合公約要求，也很難再采取及時行動拒絕船舶入港。此外，一些環(huán)保組織甚至還擔心，有些廢舊船舶進入拆船國水域后直接在海灘上等待拆解，這樣即便是拆船國主管機關(guān)最后否定了拆船企業(yè)的拆船意向，拆船作業(yè)也已基本是“既成事實”。

筆者認為，為使通知和報告機制充分發(fā)揮作用，船旗國與拆船國主管機關(guān)之間的直接通報是有必要的。因為在為待拆解船舶簽發(fā)國際拆船準備就緒證書的過程中，船旗國主管機關(guān)將按照公約要求對待拆解船舶進行全面檢驗核查并掌握相關(guān)信息，如果拆船國主管機關(guān)能夠在待拆解船舶交付到拆船設(shè)施之前了解到這些情況，將有助于作出合理決定，更好地杜絕違反公約要求的廢舊船舶進入其拆船設(shè)施進行拆解。

四、結(jié)束語

盡管《香港公約》還有一些不盡如人意的地方，但不可否認，其首次為解決拆船問題建立了一個全球適用的法規(guī)框架，在對拆船所引發(fā)的安全、環(huán)保和職業(yè)健康問題進行規(guī)范的同時，也兼顧了拆船國家在拆船業(yè)促進經(jīng)濟發(fā)展方面的需求。雖然《香港公約》將于何時生效仍是未知數(shù)，但全球海事界對公約早日生效和實施抱有很高期望，而IMO也正在努力推動主要航運國家和拆船國家早日實施《香港公約》中的技術(shù)條款，為公約的生效實施奠定基礎(chǔ)?？梢韵嘈?，在國際海事界的共同努力下，《香港公約》在拆船問題上發(fā)揮應有作用也是指日可待的。