從高校民事法律關(guān)系看國家助學(xué)貸款制度設(shè)計的缺陷

商 丹，魏小雨

（1.武漢理工大學(xué) 文法學(xué)院 ，湖北 武漢430070；2.浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江 杭州310008）

國家助學(xué)貸款是中國政府利用金融手段完善普通高校資助政策體系的一項重大措施。就目前實施情況來看，仍然存在一些問題：信用缺失或違約率較高問題；銀行金融風(fēng)險大；監(jiān)督管理缺陷等。有不少學(xué)者的研究直指國家助學(xué)貸款的問題根結(jié)為政策性貸款的商業(yè)化運作模式的沖突、信用系統(tǒng)問題［1］。在我國目前在教育投入與教育需求之間存在差距情況下，借用金融手段來緩解貧困家庭學(xué)生高等教育的公平問題是目前合適的選擇［2］。因此通過對制度的調(diào)整是一段時間內(nèi)進(jìn)一步發(fā)揮國家助學(xué)貸款制度功效的辦法。

國家助學(xué)貸款參與主體為四方：政府、銀行、借款學(xué)生和高校。從目前的研究看，學(xué)者對于銀行利益保護(hù)［3］、強化政府責(zé)任［4］、約束學(xué)生還款行為［5］、建立征信系統(tǒng)［6］等均有較為深入的研究。而本文從高校在國家助學(xué)貸款中的民事法律關(guān)系角度，來分析國家助學(xué)貸款制度存在的問題。

一、從國家助學(xué)貸款法律淵源看高校相關(guān)規(guī)定

自國家助學(xué)貸款實施以來，其法律淵源一直屬于部門規(guī)章。通觀國家助學(xué)貸款法律淵源，對高校相關(guān)規(guī)定如下。

1999年6月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)由中國人民銀行、教育部、財政部在1999年5月制定的《關(guān)于國家助學(xué)貸款的管理規(guī)定（試行）》，該規(guī)定對高校提出如下義務(wù)：學(xué)校要指定專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理本校國家助學(xué)貸款工作，負(fù)責(zé)對申請貸款的學(xué)生進(jìn)行資格初審……與經(jīng)辦銀行簽訂國家助學(xué)貸款管理協(xié)議；協(xié)助經(jīng)辦銀行組織貸款的發(fā)放和回收，并負(fù)責(zé)協(xié)助經(jīng)辦銀行催收貸款；及時統(tǒng)計并向上級學(xué)生貸款管理中心和有關(guān)經(jīng)辦銀行提供學(xué)生的變動（包括學(xué)生就業(yè)、升學(xué)、轉(zhuǎn)校、退學(xué)等）情況和國家助學(xué)貸款的實際發(fā)放情況；辦理學(xué)生貸款管理中心交辦的其他事宜?！瓕τ谫J款到期無法收回部分，由學(xué)校和學(xué)生貸款管理中心共同負(fù)責(zé)償還（其中：學(xué)校償還60%，學(xué)生貸款管理中心償還40%）。

2000年2月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國人民銀行、教育部、財政部《關(guān)于助學(xué)貸款管理的若干意見》，再次針對高校提出如下義務(wù)：對在校大學(xué)生發(fā)放信用助學(xué)貸款，學(xué)生所在學(xué)校必須提供貸款介紹人和見證人。介紹人指學(xué)校負(fù)責(zé)助學(xué)貸款的部門（如學(xué)生處等），其職責(zé)是：為借款人聯(lián)系、介紹貸款銀行；向貸款銀行集中推薦借款人的貸款申請；根據(jù)貸款銀行的要求，負(fù)責(zé)了解借款人的有關(guān)情況；負(fù)責(zé)建立、更新和管理借款人的地址和有效聯(lián)系方武等有關(guān)信用檔案；銀校協(xié)議中約定的其他有關(guān)事宜。見證人是指與借款人關(guān)系密切的自然人（如款人的班主任、專職輔導(dǎo)員、系主任等），其職責(zé)是：協(xié)助介紹人和貸款銀行全面了解借款人的有關(guān)情況；在借款人畢業(yè)后與其保持聯(lián)系，向貸款銀行提供借款人的最新有效通訊方式。

2000年8月，中國人民銀行、教育部、財政部發(fā)布《關(guān)于助學(xué)貸款管理的補充意見》，補充對見證人的相關(guān)規(guī)定：不必為借款人提供擔(dān)保，停止執(zhí)行《關(guān)于助學(xué)貸款管理的若干意見》第二條第十二款中“對不履行職責(zé)的介紹人、見證人公布其姓名”的規(guī)定。

2004年6月，教育部、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步完善國家助學(xué)貸款工作的若干意見》，對國家助學(xué)貸款制度設(shè)計進(jìn)行了重大調(diào)整，明顯區(qū)別于過去制度。第一，針對1999年的規(guī)定中“特困生貸款到期無法收回部分，由提出建議的學(xué)校和學(xué)生貸款管理中心共同負(fù)責(zé)償還（其中：學(xué)校償還60%，學(xué)生貸款管理中心償還40%）失效，變更為2004年風(fēng)險補償金機(jī)制，即國家助學(xué)貸款補償專項資金由財政和普通高校各承擔(dān)50%；每所普通高校承當(dāng)?shù)牟糠峙c該校畢業(yè)學(xué)生的還款情況掛鉤。第二，進(jìn)一步細(xì)化高校在國家助學(xué)貸款中對于學(xué)生申請資料的審查、強化貸后管理等內(nèi)容，其中包括根據(jù)高校貸款畢業(yè)生還貸情況調(diào)整國家助學(xué)貸款管理中心下達(dá)的借款額度等。

綜合分析，法律淵源對高校的法律關(guān)系和責(zé)任可歸納總結(jié)為：（一）強制性規(guī)定；支付部分風(fēng)險補償金的責(zé)任；減少貸款總額度的責(zé)任；高校上級部門的行政處罰；配備專職管理部門和人員；擔(dān)任國家助學(xué)貸款的介紹人、提供見證人；（二）任意性規(guī)定：主要包括：負(fù)責(zé)對申請貸款的學(xué)生進(jìn)行資格初審；信息的收集和提供，含貸款信息的收集，轉(zhuǎn)校后信息傳達(dá)，借款人畢業(yè)后，應(yīng)將其去向通知貸款金融機(jī)構(gòu)等；其他與銀行簽訂的協(xié)議應(yīng)該完成部分，明確助學(xué)貸款申請受理、調(diào)查審批、收回監(jiān)督、建立借款人信譽檔案等方面的義務(wù)和責(zé)任等。

對于高校的強制性規(guī)定不僅使得高校與政府形成調(diào)控或行政關(guān)系，同時也使高校與助學(xué)貸款其他參與主體形成了一定的法律關(guān)系，而后者不存在強制力，是平等主體間的行為，均擁有意思自治權(quán)，形成民事法律關(guān)系。同時，對于任意性規(guī)定，在高校和銀行、借款學(xué)生之間建立起民事法律關(guān)系。這種民事法律關(guān)系具有何種特征、三者之間的權(quán)利義務(wù)如何界定等均關(guān)系到國家助學(xué)貸款具體執(zhí)行情況和效果。

二、國家助學(xué)貸款中高校民事法律關(guān)系、民事法律地位分析

只有厘清高校與商業(yè)銀行、借款學(xué)生之間的關(guān)系，才能明確國家助學(xué)貸款合同中三方主體民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系、高校民事法律地位問題。高校與商業(yè)銀行、借款學(xué)生三者之間究竟是何種關(guān)系呢？筆者將三者之間的民事法律關(guān)系有條理地區(qū)別成兩兩之間的聯(lián)系進(jìn)行分析，形成兩兩之間的橫向法律關(guān)系，分別為商業(yè)銀行——借款學(xué)生之間的民事法律關(guān)系、高?！虡I(yè)銀行之間民事法律關(guān)系、高?！杩顚W(xué)生之間民事法律關(guān)系。

國家助學(xué)貸款作為商業(yè)借款，國家助學(xué)貸款合同是在商業(yè)銀行與借款學(xué)生在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上簽訂的，依據(jù)國家助學(xué)貸款借款合同，商業(yè)銀行給借款學(xué)生放款，學(xué)生按照法定和約定還款，借貸雙方形成民事借貸關(guān)系，借款學(xué)生為借款人，經(jīng)辦商業(yè)銀行為貸款人。因此，商業(yè)銀行——借款學(xué)生形成民事借貸關(guān)系。這一關(guān)系應(yīng)該是最基礎(chǔ)最根本的法律關(guān)系。這一關(guān)系的建立有高校參與其中的行為。因此由于高校介入其中，必定與普通的借貸關(guān)系存在差異。那么高校與借款學(xué)生、商業(yè)銀行間形成怎樣的民事法律關(guān)系呢？

（一）高?！杩顚W(xué)生

高校與借款學(xué)生間構(gòu)成民事法律關(guān)系的行為主要包括：高校組織經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的貸款申請，負(fù)責(zé)指導(dǎo)申請的流程和貸款條件，并收集整理貸款材料向銀行方申請國家助學(xué)貸款。如：《關(guān)于助學(xué)貸款管理的若干意見》第二部分明確了普通高校在國家助學(xué)貸款管理中心下達(dá)的借款額度內(nèi)，負(fù)責(zé)組織本校經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的貸款申請，并向經(jīng)辦商業(yè)銀行提出本校借款學(xué)生名單和學(xué)生申請貸款的有關(guān)材料，并明確在校大學(xué)生通過所在高校向銀行申請國家助學(xué)貸款。即，在國家助學(xué)貸款管理中心下達(dá)的借款額度內(nèi)，高校承擔(dān)著組織本校經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生提出貸款申請、向銀行提供本校借款學(xué)生名單和學(xué)生貸款申請的有關(guān)材料等職責(zé)。

對于上述高校與借款學(xué)生間行為關(guān)系的特征，可以認(rèn)定為民事代理關(guān)系。

第一，高校只有在借款學(xué)生的國家助學(xué)貸款申請及其所提交的材料范圍內(nèi)代為申請。高校不能將借款學(xué)生材料挪作他用，若貸款不成功材料得予以退還；根據(jù)被代理貸款學(xué)生的指示，在申請過程中或申請成功后處理各種情況而產(chǎn)生的問題，如在申請貸款過程中和借貸關(guān)系成立后，借款學(xué)生可根據(jù)自身情況撤回申請或申請停貸等。

第二，高校向商業(yè)銀行申請貸款是以被代理人名義，即借款學(xué)生名義申請。高校統(tǒng)一向商業(yè)銀行申請借款不能以自己的名義借款，否則違背了國家助學(xué)貸款的初衷。

第三，高校在代理權(quán)限范圍內(nèi)可以進(jìn)行獨立的意思表示，即高校所為行為的法律定性為民事法律行為，非民事事實行為。借款學(xué)生通過高校向經(jīng)辦商業(yè)銀行提出申請，高校負(fù)責(zé)按照貸款所必備的條件和材料指導(dǎo)學(xué)生填寫申請表格和整理材料，在此基礎(chǔ)上由高校代表借款學(xué)生向經(jīng)辦商業(yè)銀行提申請，在代理權(quán)限范圍內(nèi)，作出欲達(dá)成國家助學(xué)貸款合同并成立借貸關(guān)系的意思表示。由于高校代借款學(xué)生所為行為具有意思表示，并欲達(dá)到法律上的效果，可以認(rèn)為高校代為提出申請的行為為法律行為。代理是指被代理人在代理權(quán)限范圍內(nèi)，以被代理人的名義同第三人獨立為民事法律行為。事實行為不能代理。

第四，高校代理行為的法律后果由被代理人接受或承擔(dān)。高校認(rèn)真組織并指導(dǎo)借款學(xué)生整理申貸材料，積極與銀行聯(lián)系代為做出申請貸款的意思表示，最終高校代為作出意思表示后，銀行審核是否批準(zhǔn)的法律后果由借款學(xué)生承擔(dān)。即，代理人為被代理人利益在代理權(quán)限范圍內(nèi)向第三方作出意思表示，代理行為后果由被代理人承擔(dān)。

除此以外，高校在國家助學(xué)貸款申請過程中，代理借款學(xué)生申請貸款行為，與商標(biāo)代理、專利代理等有著同質(zhì)性。此代理行為均是由代理人就代理事宜的有關(guān)問題向被代理人提供咨詢意見和辦理相應(yīng)的事宜；向有權(quán)利審批人提出被代理人的申請；為被代理人選擇最適合的方式或提供建議，促成被代理人意欲達(dá)成法律效果；并根據(jù)被代理人指示，在申請過程中或申請成功后處理各種情況而產(chǎn)生的問題。

因此，高校和借款學(xué)生間可以定性成高校組織學(xué)生向商業(yè)銀行集中表達(dá)意思表示的行為，形成有效的民事代理法律關(guān)系，高校作為貸款申請代理人，借款學(xué)生作為被代理人。

（二）高校——商業(yè)銀行

高校與商業(yè)銀行間構(gòu)成民事法律關(guān)系的行為主要包括：第一，高校對學(xué)生申請貸款材料的審查；第二，協(xié)助銀行催收工作。國家助學(xué)貸款合同除借貸雙方外，高校成為丙方，高校與經(jīng)辦商業(yè)銀行建立了直接的法律關(guān)系。在《中國銀行國家助學(xué)貸款借款合同》格式樣本中，高校被納入其中成為第三方當(dāng)事人。該格式合同的第十一條共六款全面涵蓋高校職責(zé)，包括將貸款情況向監(jiān)護(hù)人的通報、貸款使用用途的監(jiān)督、誠信教育、還貸宣傳及貸后管理等。該條款的依據(jù)主要來自《關(guān)于進(jìn)一步完善國家助學(xué)貸款工作的若干意見》的明確規(guī)定。

對于高校承擔(dān)的第一種行為——對學(xué)生申請貸款材料的審查，與普通的商業(yè)借貸不同，申請材料的審查不是由商業(yè)銀行自己履行的。一方面可以減輕經(jīng)辦商業(yè)銀行對大量小額貸款的繁重審查任務(wù)，減少銀行成本，是對銀行相關(guān)利益的照顧。另一方面，也是由于高校與貸款學(xué)生具有直接的關(guān)系，符合就近原則之要求，提高審查效率，有效保障貸款目的之實現(xiàn)。高校負(fù)責(zé)核對學(xué)生證、身份證以及家長的身份證原件，保證復(fù)印件和原件一致，高校在此過程中應(yīng)盡到注意義務(wù)。銀行對于高校審理過的材料只是表面審查。

對于高校承擔(dān)的第二種行為——協(xié)助銀行催收工作，與普通商業(yè)貸款不同，高校分擔(dān)了銀行自身的職責(zé)。借款學(xué)生畢業(yè)后，應(yīng)當(dāng)由其直接向銀行履行還款義務(wù)。而由于國家助學(xué)貸款合同的相對人范圍廣，數(shù)量多，流動性強，銀行催收成本較高，而高校可以利用畢業(yè)生之間的關(guān)系更便利于查找借款學(xué)生。因此高校協(xié)助催款可以降低銀行的運作成本，并提高催款效率。至于催款效果依舊由借款銀行承擔(dān)。

上述兩種行為均將本應(yīng)為商業(yè)商業(yè)銀行自身在借貸中的責(zé)任轉(zhuǎn)由高校承擔(dān)，高校在與商業(yè)銀行的約定范圍內(nèi)履行約定義務(wù)，其行為對商業(yè)銀行負(fù)責(zé)。用民法來衡量高校和商業(yè)銀行之間的法律關(guān)系，可以界定為委托法律關(guān)系。

第一，受托事項非法律禁止授權(quán)事項。高校作為受托人，為商業(yè)銀行所為行為包括材料的審查、借款學(xué)生信息收集等，這些行為中沒有獨立意思表示在其中，均為事實行為。根據(jù)我國《合同法》規(guī)定，除了法律規(guī)定或事務(wù)性質(zhì)決定不得有他人代為處理的事務(wù)外，均可交由受托人處理。沒有將事實行為排除于委托事項之外。

第二，商業(yè)銀行與高校間委托關(guān)系建立在相互信任的基礎(chǔ)上。高校親自處理商業(yè)銀行委托事務(wù)，對于高校審核的學(xué)生借款材料，包括是否與原件一致等，商業(yè)銀行均表示信任，對高校審理過的材料只是表面審查。

第三，高校以商業(yè)銀行的名義作出行為，后果直接由商業(yè)銀行承擔(dān)。如，要求學(xué)生提供符合銀行要求的材料，對于不合格的直接退回要求更正；商業(yè)銀行在高校審理材料的基礎(chǔ)上批準(zhǔn)的國家助學(xué)貸款出現(xiàn)違約等情況均由商業(yè)銀行自身承擔(dān)；高校對于違約學(xué)生的催款行為，無論催款行為效果如何，最終也商業(yè)銀行承擔(dān)等。

那么出現(xiàn)了一個問題：為什么高校和借款學(xué)生間被界定為代理關(guān)系，而高校和借款銀行之間界定為委托關(guān)系？在這里就有必要區(qū)別代理和委托這兩個民事關(guān)系了。委托合同，是委托人與受托人約定，由受托人處置委托人委托的事務(wù)的民事法律關(guān)系；代理則是代理人在代理權(quán)限內(nèi)，以被代理人的名義實施民事法律的行為［7］。代理，只適用本人與代理關(guān)系的第三人的關(guān)系，即代理屬于對外關(guān)系，否則，不成其為代理；而委托合同只適用于委托與受委托的對內(nèi)關(guān)系，單方授權(quán)即可成立，受托人代委托人作為某行為，行為過程中均是直接對委托人負(fù)責(zé)。高校對于借款學(xué)生的代理，是向第三方為之，代理的法律效果由借款學(xué)生承擔(dān)，借款學(xué)生只需向所在高校上交申請借款的材料，通過這一單方法律行為即可完成委托代理行為。而銀行和高校之間是一個對內(nèi)的關(guān)系，高校所為行為均是對銀行自身負(fù)責(zé)，不存在涉及第三方利益。因此，應(yīng)該界定高校與商業(yè)銀行的委托法律關(guān)系。

綜上所述，高校與商業(yè)銀行間建立的是民事委托關(guān)系，高校為被委托人，商業(yè)銀行為委托人。

三、從高校雙重民事地位間利益沖突看制度設(shè)計缺陷

高校和借款學(xué)生間被界定為代理關(guān)系，高校為代理人；高校和借款銀行之間界定為委托關(guān)系，高校為被委托人。這兩類民事法律關(guān)系均對高校所為行為提出了要求。

代理關(guān)系中，高校作為代理人應(yīng)該在代理權(quán)限范圍內(nèi)，為維護(hù)被代理人利益，盡到職責(zé)所要求的謹(jǐn)慎和勤勉義務(wù)。自己代理、雙方代理和惡意串通行為化為濫用代理權(quán)行為，通常為無效行為。

委托關(guān)系中，高校作為受托人依委托人的指示親自并妥善辦理委托事務(wù)。所謂妥善處理委托事務(wù)，指按最有利于委托人的利益的原則處理委托事務(wù)。

誠然，在國家助學(xué)貸款中，如果高校作為無關(guān)自己利益的第三方，應(yīng)該可以做好上述兩方面的義務(wù)。但高校在國家助學(xué)貸款中是否為無關(guān)利益的第三方呢？答案顯然是否定的。貧困生能夠貸款成功便可以緩解高校面對的學(xué)費拖欠問題，高校顯然不能成為無關(guān)利益的第三方。這就揭示了國家助學(xué)貸款制度的一個巨大設(shè)計缺陷——高校作為利益相關(guān)方進(jìn)行了借貸雙方之間的代理和委托關(guān)系。從公共選擇理論看，高校作為經(jīng)濟(jì)人，最終會選擇以自己利益為出發(fā)點，在衡量遵循職責(zé)和后果之間的比較后作出行為。然現(xiàn)行制度中，對于高校在民事義務(wù)違反的后果規(guī)定甚少。高校的行為選擇就更加簡單了。例如，在代理行為過程中，高校代理借款學(xué)生申請貸款肯定是積極的，因為符合自己的利益。在國家助學(xué)貸款的申請材料中，商業(yè)銀行要求的材料涵蓋種類包括需要高校出具一些證明材料，如成績單和學(xué)生在校期間品行證明，高校期望學(xué)生借款或放款成功，作為經(jīng)濟(jì)人，會采用虛報或不報信息的辦法。而這些材料的實質(zhì)審查是經(jīng)商業(yè)銀行委托由高校自己進(jìn)行，且最終借款成功學(xué)生違約的后果均由商業(yè)銀行自身承擔(dān)。

針對這一制度設(shè)計缺陷，我們提出兩個方案：方案一，可以將高校脫離出來，建立一個真正的無關(guān)自身利益的第三方從事借貸雙方之間的代理和委托關(guān)系。這個方案的優(yōu)勢在于解決問題的徹底性，不僅可以解決國家助學(xué)貸款中的此類問題，同時可以解決生源地貸款中高校相關(guān)利益選擇問題，劣勢在于成本較高。方案二，在不建立或暫時不能馬上建立無關(guān)自身利益的第三方時，明確規(guī)定高校對被代理人和委托人的違約責(zé)任或懲罰方式。這個方案的優(yōu)勢在于成本低，只用制度的調(diào)整。

［1］楊晴，沈紅.從法學(xué)視角分析國家助學(xué)貸款面臨的兩大難題［J］.科技導(dǎo)報，2004（3）；黃敬寶.國家助學(xué)貸款模式：政策性與商業(yè)性的矛盾與整合［J］.金融與經(jīng)濟(jì)，2006（1）.

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