公共危機(jī)治理中跨部門合作的困境及出路

趙 成 福

(河南師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453000)

在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，政府面臨的以及需要回應(yīng)的危機(jī)是多種多樣的，有效的危機(jī)管理需要政府整合各級(jí)政府、各種組織乃至于整個(gè)社會(huì)的力量[1]?？绮块T合作是實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)有效治理的一條必由之路。同時(shí)，公共危機(jī)的復(fù)雜性也決定了跨部門合作不會(huì)成為“一方治百病”的治理方案。在利益訴求多元和個(gè)體主義泛濫的社會(huì)中，跨部門合作的內(nèi)在價(jià)值困境會(huì)在公共危機(jī)治理中放大，難以發(fā)揮作用。因此，跨部門合作的邏輯、困境及變革之道等問題亟需探討。社會(huì)資本作為解釋人類發(fā)展與治道變革的有力范式，關(guān)注的是不同社會(huì)主體間“關(guān)系”，這種關(guān)懷為本文的分析提供了討論平臺(tái)。以社會(huì)資本理論為視角探討公共危機(jī)治理中的跨部門合作具有重要意義。

一、公共危機(jī)治理中跨部門合作的分析框架：以社會(huì)資本為線索

當(dāng)前公共危機(jī)的研究思路已經(jīng)從“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼保蠖鄶?shù)學(xué)者也已經(jīng)走出了“政府中心論”的窠臼，探索了許多積極有效的治理思路，如公共危機(jī)的整合性治理、公共危機(jī)的網(wǎng)絡(luò)化治理、公共危機(jī)的協(xié)同治理、公共危機(jī)的多中心治理。不管哪種治理方式，本質(zhì)上都是合作主義復(fù)興在公共危機(jī)治理中的映射，都強(qiáng)調(diào)“超越組織邊界”，消除管理運(yùn)行中“碎片化”，達(dá)到公共政策高效運(yùn)行的結(jié)果?？绮块T合作既是一種理念，又是組織結(jié)構(gòu)重塑的一種手段。在公共危機(jī)治理中，跨部門合作就是為了整合散落在危機(jī)預(yù)警、應(yīng)急、恢復(fù)等各階段的各部門的功能與效用，并將其嵌入到由公民、公共部門、私人部門和第三部門構(gòu)成的整體性治理結(jié)構(gòu)之中。

社會(huì)資本是20世紀(jì)90年代興起的跨學(xué)科的理論工具，探究的是社會(huì)變遷的動(dòng)因和社會(huì)發(fā)展的基本要素[2]，已成為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域最具影響力的分析框架之一。最早使用社會(huì)資本概念的是翰尼范(Hanifan)，他于1916年發(fā)表的一篇名為《鄉(xiāng)村學(xué)校社區(qū)中心》的文章中首次提出了社會(huì)資本這個(gè)概念。第一個(gè)系統(tǒng)表述社會(huì)資本概念的是皮埃爾·布爾迪厄(P. Bourdieu)，他認(rèn)為：“社會(huì)資本是一個(gè)社會(huì)或群體所具有的現(xiàn)實(shí)的或潛在的資源集合體，主要由確定社會(huì)或群體成員身份的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所構(gòu)成。”[3]使社會(huì)資本開始流行的學(xué)者是科爾曼(J.Coleman)，他認(rèn)為：“社會(huì)資本為行為者創(chuàng)造了一種有效資源，為人們實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)提供了便利，社會(huì)資本存在于不同行為者之間的相互關(guān)系結(jié)構(gòu)中，表現(xiàn)為人與人的關(guān)系，是無形的、具有創(chuàng)造性和不可替代性?！盵4]羅伯特·帕特南(Rober D.Putnam)將社會(huì)資本引入公共領(lǐng)域，他認(rèn)為：“社會(huì)資本是普通公民參與網(wǎng)絡(luò)，以及體現(xiàn)在這種約定中互惠和信任的規(guī)范，是一種公共財(cái)產(chǎn)；社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過合作行為來提高社會(huì)的效率?！盵5]社會(huì)資本被理論界重視之后，林南(Nan Lin)、弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)和埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)都加入到了討論的行列。林南的貢獻(xiàn)在于從網(wǎng)絡(luò)資源的角度研究社會(huì)資本，認(rèn)為社會(huì)資本是嵌入于社會(huì)結(jié)構(gòu)中的資源；福山的貢獻(xiàn)在于提出社會(huì)資本外部性的、社會(huì)資本在現(xiàn)代社會(huì)所具有的功能，闡明了增加社會(huì)資本儲(chǔ)備的基本途徑；奧斯特羅姆的貢獻(xiàn)在于通過分析農(nóng)民在建設(shè)和維護(hù)水利灌溉系統(tǒng)中的行為模式，分析了社會(huì)資本的形成機(jī)制并肯定了社會(huì)資本的作用。

從本質(zhì)上講，跨部門合作處理的是不同群體之間的關(guān)系，這與社會(huì)資本理論有著天然的契合關(guān)系。美國學(xué)者尤金·巴達(dá)赫認(rèn)為，跨部門合作是“兩個(gè)或兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)從事的任何共同活動(dòng)，通過一起工作而非獨(dú)立行事來增加公共價(jià)值”[6]?？绮块T合作的實(shí)現(xiàn)需要價(jià)值認(rèn)同、資源整合、信息共享，而這些都是社會(huì)資本的要義所在?！霸谝粋€(gè)擁有大量社會(huì)資本存量的共同體中，生活是比較順心的……這種網(wǎng)絡(luò)有利于協(xié)調(diào)和交流，擴(kuò)大聲譽(yù)，因而也有利于解決公共事務(wù)集體行動(dòng)的困境”[7]。社會(huì)資本中使公民比較容易解決集體問題，能夠提高個(gè)體決策的理性，強(qiáng)化了社會(huì)成員的身份和認(rèn)同，有助于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，由于社會(huì)資本存在“負(fù)外部性”，因此“無法保證創(chuàng)造社會(huì)資本就一定能增加人類福利”[8]。當(dāng)群體目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，社會(huì)資本存量高的群體會(huì)放棄合作，這時(shí)容易產(chǎn)生“多數(shù)人的暴政”，引發(fā)更深層次的公共危機(jī)。因此，社會(huì)資本的質(zhì)量與數(shù)量決定了公共危機(jī)治理中跨部門合作的實(shí)現(xiàn)程度。本文便是從社會(huì)資本“消極”和“積極”的外部性兩個(gè)層面討論公共危機(jī)治理中跨部門合作的困境與出路。

二、社會(huì)資本理論視角下公共危機(jī)治理跨部門合作困境的解讀

中國的社會(huì)資本大多是基于血緣、地緣和人緣建構(gòu)起來傳統(tǒng)意義上的社會(huì)資本，具有濃厚的裙帶主義特征和親近權(quán)力的傾向，“無論是存量還是結(jié)構(gòu)都存在許多缺陷”[9]：一方面，“鄉(xiāng)族式”社會(huì)資本在個(gè)量上被消解，但在行動(dòng)能力上，表現(xiàn)為社會(huì)資本的“過?！?；另一方面，“社團(tuán)式”社會(huì)資本尚未建構(gòu)完善，在行動(dòng)能力上，表現(xiàn)為社會(huì)資本的“不足”[10]。中國社會(huì)資本的這種特質(zhì)決定了公共危機(jī)跨部門合作存在以下三個(gè)方面的問題。

(一)信任缺失下跨部門合作的合法性問題

合法性危機(jī)是一種認(rèn)同危機(jī)，是指在相互依賴的環(huán)境中，各部門之間缺少相互認(rèn)同。社會(huì)資本存量高的社會(huì)，部門間彼此的期望就越高，社會(huì)的可信度就越高。我國社會(huì)中不缺乏以血緣和地緣為基礎(chǔ)的信任，這種信任維持了內(nèi)部的團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定，同時(shí)也排斥了圈外人，增加了社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的斷痕，阻礙了開放社會(huì)在中國的形成。伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的沖擊和傳統(tǒng)文化的失范，我國“陌生人社會(huì)”的特征越來越明顯，社會(huì)公眾對(duì)部門間合作的期望并不高：一方面，公眾認(rèn)為公共危機(jī)治理是而且只能是政府部門的責(zé)任，大部分人習(xí)慣于政府來控制公共危機(jī)的治理，并難以從相互依賴的角度去評(píng)析和認(rèn)同跨部門合作在公共危機(jī)中的作用。這種認(rèn)識(shí)使得部門間合作缺乏呼之欲出的沖動(dòng)；另一方面，公眾不信任其他部門的能力，從而使跨部門合作的形式遭到質(zhì)疑。雖然政府部門在公共危機(jī)治理中有諸多不足和弊端，但在治理的每個(gè)階段，政府仍是整個(gè)社會(huì)的首要選擇。同時(shí)，任何信任都有作用范圍，出于部門利益的考慮，政府不會(huì)讓渡自己的權(quán)威，將公共事務(wù)的管理權(quán)賦予其他組織，從而使自身的行動(dòng)能力被削弱。在這種情勢下，跨部門合作既得不到政治權(quán)威的真正認(rèn)同，又得不到社會(huì)大眾的有力支持，集體行動(dòng)需要的信任與合作便難以達(dá)成。信任是合法性產(chǎn)生的基礎(chǔ)，信任的不充分導(dǎo)致公共危機(jī)治理中跨部門合作合法性的缺失。

(二)網(wǎng)絡(luò)失范下跨部門合作的有效性問題

能力與需求之間的差距導(dǎo)致了公共危機(jī)治理中跨部門合作的有效性危機(jī)。轉(zhuǎn)型的壓力使我國社會(huì)利益群體發(fā)生了重組，新的契約關(guān)系和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)尚未完全建立。我國公共危機(jī)治理中的跨部門合作是在不完善的市場、不完善政府和不完善的公民社會(huì)所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)中發(fā)生的，面對(duì)公共危機(jī)的沖擊，網(wǎng)絡(luò)成員的行動(dòng)力難以一直得到保證，尤其當(dāng)目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，公共利益難以有效提取，跨部門合作通常表現(xiàn)出無能為力。由于網(wǎng)絡(luò)的失范，社會(huì)資本的負(fù)外部性會(huì)放大：社會(huì)資本豐富的群體會(huì)因?yàn)槟繕?biāo)的相互沖突而將危機(jī)后果轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)資本存量小的群體，這引發(fā)了公共危機(jī)的次生災(zāi)害，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公平與公正問題的產(chǎn)生，增加了公共危機(jī)治理中“搭便車”的現(xiàn)象，阻礙了部門之間的協(xié)作與對(duì)話，使得有意愿投入到公共危機(jī)治理的行動(dòng)者被迫離開合作網(wǎng)絡(luò)；當(dāng)利益沖突時(shí)，部門合作不僅于事無補(bǔ)，反而使公共危機(jī)更加惡化。在很多時(shí)候，網(wǎng)絡(luò)的失范就是公共危機(jī)產(chǎn)生的根源。因此，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的合理與否會(huì)影響到跨部門合作的效率，任何一個(gè)漏洞的出現(xiàn)都會(huì)影響部門合作在公共危機(jī)治理中的效果，甚至?xí)⒖绮块T合作帶入解體的危險(xiǎn)中。

(三)規(guī)范缺失下跨部門合作的責(zé)任性問題

規(guī)范構(gòu)成了跨部門合作的秩序和載體，也是各部門間共享權(quán)力、分擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)型期的中國，規(guī)范的缺失主要體現(xiàn)在：一是正式的規(guī)范尚不健全。規(guī)范的實(shí)質(zhì)是權(quán)利義務(wù)關(guān)系，它是對(duì)團(tuán)體內(nèi)各成員間契約關(guān)系的約定，在一個(gè)自由的社會(huì)里，國家層面和社會(huì)組織層面的規(guī)范提供了成員行為的準(zhǔn)則，維持了社會(huì)生活的有序局面。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，我國正式規(guī)范的不健全主要表現(xiàn)在，公共權(quán)力缺乏有效的制約，公民社會(huì)組織缺乏法律規(guī)范等。二是非正式的傳統(tǒng)、習(xí)俗等積極規(guī)范遭到破壞。在向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，許多優(yōu)良的傳統(tǒng)和習(xí)俗都遭到了破壞，比如誠實(shí)信用、勤勞善良。這類社會(huì)資本的缺乏不僅不利于社會(huì)信任的形成，而且損害了公眾參與公共事務(wù)管理的積極性和熱情，并導(dǎo)致部門間合作的秩序混亂。這種情況帶來了權(quán)力界限模糊、責(zé)任劃分不明、危機(jī)后果相互轉(zhuǎn)嫁等諸多問題，導(dǎo)致了跨部門合作缺少合適的制度框架。因此，只有存在可以將權(quán)責(zé)劃分清晰的規(guī)范這一“社會(huì)資本”，公共危機(jī)治理中的跨部門合作才能具有合適的管理規(guī)則和行為規(guī)范，才能得到鞏固和發(fā)展。

三、公共危機(jī)治理跨部門合作的變革之道：社會(huì)資本自我強(qiáng)化

社會(huì)資本具有自我強(qiáng)化性，“不會(huì)因?yàn)槭褂玫珪?huì)因?yàn)椴皇褂枚萁摺盵11],利用的越多，社會(huì)資本價(jià)值就越大，而不會(huì)減少。學(xué)者對(duì)社會(huì)資本自我強(qiáng)化的路徑的分析大致可以概括為三個(gè)層次：個(gè)人社會(huì)資本投資，其投資的手段和方式主要包括增加自己的組織方式、建立廣泛而良好的人際關(guān)系、積累自身的財(cái)富和智力、為他人服務(wù)；社會(huì)組織投資社會(huì)資本，其目的在于建立規(guī)范而和諧的內(nèi)外部關(guān)系，從而增加組織資源和影響力，具體可以通過增加社會(huì)組織之間的互動(dòng)、完善公民參與的網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)成員間的不斷博弈和習(xí)慣性的路徑依賴等方式進(jìn)行；國家投資社會(huì)資本是基于自身公共部門的特性出發(fā)，也就是基于維護(hù)公共利益和自身權(quán)威。國家投資社會(huì)資本有效的同時(shí)又具有有限性，甚至是破壞性。國家投資社會(huì)資本的目的在于鼓勵(lì)志愿組織的發(fā)展，鼓勵(lì)社區(qū)的建設(shè)，推進(jìn)公民參與，建設(shè)信用體系和保護(hù)尊重傳統(tǒng)。按此思路，公共危機(jī)治理跨部門合作的實(shí)現(xiàn)可以從以下四個(gè)方面進(jìn)行。

第一，提升公共危機(jī)治理中公民個(gè)體層面的社會(huì)資本。一方面，明確成員資格。成員資格這一社會(huì)資本與公民參與公共危機(jī)治理、認(rèn)同跨部門合作緊密相關(guān)。政府有責(zé)任通過現(xiàn)代公民教育，培育當(dāng)代中國公民的公民意識(shí)和主體意識(shí)，促進(jìn)當(dāng)代中國公民形成公共精神，并將這種公共精神灌輸?shù)焦参C(jī)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中。具體來說，比如通過普法宣傳，使公民明確自身在公共危機(jī)治理中所擁有的權(quán)利和義務(wù)；社會(huì)志愿性組織和團(tuán)體應(yīng)培養(yǎng)其成員的志愿精神和參與意識(shí)，通過組織規(guī)范明確成員的權(quán)利和責(zé)任，鼓勵(lì)志愿者積極參與公共危機(jī)治理。這既會(huì)促使公眾關(guān)心公共危機(jī)治理，也會(huì)擴(kuò)大志愿性組織投身公共危機(jī)治理的力量。大眾媒體應(yīng)當(dāng)發(fā)揮向?qū)ё饔?，通過各種傳播途徑，積極培育公民的主體性意識(shí)和參與公共危機(jī)治理的意愿；另一方面，建立良好而廣泛的人際關(guān)系，增加公民人際關(guān)系的社會(huì)資本。從公民自身來講，應(yīng)突破家庭、鄉(xiāng)族的封閉圈子，增加社會(huì)交往的頻率，逐步認(rèn)同和信任契約關(guān)系，建立基于理性契約基礎(chǔ)上的社會(huì)人際關(guān)系和人際信任，提升公民抗擊公共危機(jī)的能力。此外，政府理應(yīng)在尊重和保護(hù)傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，支持法人組織、契約關(guān)系等現(xiàn)代社會(huì)資本要素的成長，提升社會(huì)資本的現(xiàn)代性因素。

第二，健全社會(huì)規(guī)范，培育組織和團(tuán)體層面的社會(huì)資本。從政府層面來講，主要是健全法制，構(gòu)建正式規(guī)范的體系。對(duì)于增加公共危機(jī)跨部門合作的社會(huì)資本而言，政府有以下幾個(gè)方面的工作思路：一是制定法律明確社會(huì)各部門參與公共危機(jī)治理的秩序和范圍，確保各部門間協(xié)作的合法化、程序化和制度化；二是以依法律規(guī)定形式，保障各部門參與公共危機(jī)治理的途徑和渠道，同時(shí)開辟更廣泛的合作平臺(tái)，比如建設(shè)以信息化為基礎(chǔ)的信息溝通平臺(tái)。另外，政府和民間應(yīng)尊重和保護(hù)傳統(tǒng)，比如“和為貴”“寬容”“仁義”“信用”，發(fā)掘優(yōu)良傳統(tǒng)在提升社會(huì)資本、推動(dòng)跨部門合作方面的作用。從志愿組織和民間團(tuán)體的角度來講，志愿性組織和民間團(tuán)體應(yīng)制定明確的組織和團(tuán)體規(guī)范，約束成員行為，倡導(dǎo)互惠、信任、誠實(shí)、積極的合作理念，確保組織和團(tuán)體在公共危機(jī)治理行動(dòng)中的行為規(guī)范與秩序。

第三，建立信任社會(huì)。普遍信任是跨部門合作的動(dòng)力，中國社會(huì)存在嚴(yán)重的信任危機(jī)，這導(dǎo)致了公共危機(jī)協(xié)同治理的無力。普遍信任的產(chǎn)生需要良好的制度安排，只有公民信任制度才可能形成普遍信任。在公共危機(jī)治理中，政府依舊是治理核心，“國家不僅能夠做一些積極的事情來創(chuàng)造社會(huì)資本，而且也能夠通過阻止一些事情來減少社會(huì)資本儲(chǔ)備的消耗”[12]。因此，構(gòu)建信任社會(huì)的關(guān)鍵問題在于重構(gòu)政府公信力，而政府信用是政府行為合法性的基礎(chǔ)。政府公信力的產(chǎn)生，一方面源于多次公共危機(jī)治理的成功，另一方面源于平時(shí)處理公共事務(wù)中的積累。政府應(yīng)保護(hù)公民的私有產(chǎn)權(quán)，有效約束公共權(quán)力，防止既得利益集團(tuán)在公共危機(jī)治理中轉(zhuǎn)嫁危機(jī)后果。

最后，培育社會(huì)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)規(guī)范的積累有助于跨部門合作渠道的暢通，有助于公共危機(jī)治理中各主體間責(zé)任的劃分?！肮参C(jī)治理的最高指導(dǎo)原則往往是政府制定的有關(guān)公共危機(jī)治理的法律法規(guī)、政策或指導(dǎo)方針，此即所謂的‘制度性或規(guī)范性社會(huì)資本’……一套良好的法律制度將有效指引及整合各方的公共危機(jī)治理行動(dòng)，提升公共危機(jī)治理績效”[13]。首先，政府將跨部門合作納入公共危機(jī)治理的法律框架內(nèi)，并運(yùn)用法律的方式將不同部門之間的責(zé)任進(jìn)行明確和劃分；其次，將跨部門合作納入公共危機(jī)治理的監(jiān)控程序中，跟蹤不同部門在公共危機(jī)治理中的作為，并對(duì)其行為進(jìn)行獎(jiǎng)懲；再次，社會(huì)資本的重復(fù)使用會(huì)使得社會(huì)存量增加，有利于其自覺抵制社會(huì)資本負(fù)外部性，社會(huì)資本的積累往往是按照指數(shù)速度增長的，隨著使用的次數(shù)越來越多，積累速度會(huì)越來越快。因此，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)公共危機(jī)治理中跨部門合作的實(shí)踐，以增加有利于合作實(shí)現(xiàn)的社會(huì)資本的增長。

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