“合村并居”淵源及成因解析

任 萌

(山東大學(xué)法學(xué)院，濟(jì)南250100)

“合村并居”淵源及成因解析

任 萌

(山東大學(xué)法學(xué)院，濟(jì)南250100)

目前人們所廣泛聚焦的“合村并居”，其實(shí)并不是政策或者規(guī)范文本中所使用的概念，而只是一個(gè)在執(zhí)行過(guò)程中將抽象的思路、政策予以物化、具體化之后的方法論體系。它的背后，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治改革、社會(huì)建設(shè)等方方面面問題的糾葛。這場(chǎng)大規(guī)模的躍進(jìn)式運(yùn)動(dòng)的問世，讓我們不得不去直面面對(duì)并著手解決那些一直以來(lái)以各種形式存在的問題，而權(quán)力的領(lǐng)域、行使方式等尤其值得關(guān)注。

農(nóng)村土地;合村并居;淵源;成因

近一段時(shí)間以來(lái)，與“合村并居”、“撤村改居”有關(guān)的文件、舉措和事件頻出。既有國(guó)土部門的規(guī)章出臺(tái)，又有遍布全國(guó)的試點(diǎn)市縣，一時(shí)間議論紛紛，稱頌者有之、批評(píng)聲亦有之。這促使我們聯(lián)想到，這些問題是否是一脈相承的?它們共同的背景是什么、根源在哪里，又是怎樣的線索蘊(yùn)涵、貫穿其中?

一、合村并居的淵源——從增減掛鉤到合村并居

一般認(rèn)為，“合村并居”概念的文本來(lái)源于國(guó)土資源部頒布的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，其中提出了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的概念。所謂“增減掛鉤”，最早可追溯至2004年國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，此《決定》指出要“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。這是有著特殊背景的:2003年全國(guó)各地規(guī)劃的開發(fā)區(qū)面積出現(xiàn)了嚴(yán)重超標(biāo)，國(guó)務(wù)院不得不采取措施，以復(fù)墾的耕地面積作為硬性指標(biāo)來(lái)制約開發(fā)區(qū)的無(wú)序擴(kuò)張［1］。到2006年，國(guó)土部確定了首批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)省份。再至2008年底，國(guó)土部根據(jù)國(guó)家4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激方案推出了一系列相關(guān)制度，其中最為重要的便是《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，由此“增減掛鉤”一詞被正式提出。可見，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”作為文本概念有著自身的特定背景和含義，現(xiàn)在人們聚焦的“合村并居”，并不是政策或者規(guī)范依據(jù)中所使用的標(biāo)準(zhǔn)概念本身，它只是一個(gè)抽象的政策概念物化后的方法，絕不能夠等同于此前的初衷或者最初的愿望狀態(tài)。

二、合村并居的成因——要素的存在與配置

合村并居的誕生有著多方面的原因，從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、歷史等角度出發(fā)，涉及多方面的社會(huì)概念領(lǐng)域，涵蓋多層次的學(xué)科體系范疇。從行政法學(xué)角度，大致可以歸結(jié)為以下幾點(diǎn):土地管理體制［2］;創(chuàng)收型政府定位［3］;地方政府長(zhǎng)期財(cái)政緊張［4］等等。此外，圍繞合村并居的自身形態(tài)，還有更深層次的原因有待探究:

首先，經(jīng)濟(jì)體制上的根源。一直以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在很大程度上都建立在農(nóng)業(yè)的巨大貢獻(xiàn)基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)壓低產(chǎn)品價(jià)格提供物質(zhì)資源，農(nóng)村抑制需求保證基礎(chǔ)穩(wěn)定，而中國(guó)的農(nóng)民則始終是最本分、最淳樸的一個(gè)群體，在國(guó)家產(chǎn)業(yè)的最底層托起整個(gè)國(guó)家，背負(fù)著莫名的重?fù)?dān)和風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還要承受城市的物質(zhì)漠視和精神排擠。在我國(guó)，一直以來(lái)就存在著對(duì)農(nóng)民的頗多苛責(zé)，從資源的貢獻(xiàn)與傾注，權(quán)益的損害與保障，無(wú)處不在的不平等，這種狀況直至今日仍然沒有得到改變。而合村并居對(duì)于農(nóng)村來(lái)說(shuō)就意味著，為農(nóng)民提供均等的公共服務(wù)的城市責(zé)任，必須要靠農(nóng)民出賣自己的承包地和宅基地來(lái)贖買［1］。

其次，農(nóng)村土地資源的便宜。一方面，土地財(cái)政的慣性對(duì)擴(kuò)張有著內(nèi)在要求，其中最根本的就是供其運(yùn)作和循環(huán)增長(zhǎng)之用的大量的土地資源，因而必然無(wú)所不用其極地尋求各種途徑來(lái)滿足其貪婪胃口。另一方面，耕地的非農(nóng)用價(jià)值較低，易于取得和整理，無(wú)須付出太多的智力、資金成本，而且收益率頗高，這都為農(nóng)村土地增添了一種金光閃閃的色彩。對(duì)掛鉤增減政策來(lái)說(shuō)，按照相關(guān)要求，政府需要以復(fù)墾耕地的方式來(lái)置換城市建設(shè)用地指標(biāo)，而其中相對(duì)容易復(fù)墾為耕地的便是農(nóng)村建設(shè)用地、特別是農(nóng)村宅基地，政府可以以較低的成本，獲得最大的收益。因此合村并居中鋌而走險(xiǎn)的背后，自然包含了土地能夠帶來(lái)的巨大利益的誘惑和驅(qū)動(dòng)。盡管我國(guó)耕地面積一再減少，幾乎危及糧食生產(chǎn)的安全，中央也一再?gòu)?qiáng)調(diào)耕地保護(hù)，提出耕地面積的最低限，但是都阻擋不了無(wú)節(jié)制的城市建設(shè)和無(wú)盡的龐大的利益欲望。實(shí)則這種因資源便宜引發(fā)的覬覦和掠奪，在農(nóng)村其他方面也同樣有所體現(xiàn)。

再次，優(yōu)先城市發(fā)展的思路。合村并居本質(zhì)上講就是一個(gè)排除城市擴(kuò)張障礙，為保證城市的資源消耗向農(nóng)村提出土地資源的供給要求的問題。偏離于發(fā)展小城鎮(zhèn)，讓農(nóng)村逐漸走向富裕和集約化的正確城市化理念，在地方政府看來(lái)，城市化就是建設(shè)城市，將城市建設(shè)得更加盡善盡美，讓各種硬性指標(biāo)達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。這種思路以多種方式在我們經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)保障等很多方面乃至法律的明文規(guī)定中都一度有所體現(xiàn)。所以現(xiàn)實(shí)中，城市不斷擴(kuò)張，市內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷更新。一方面是片面的城市化建設(shè)的使命，另一方面是對(duì)政績(jī)的追求，這二者的結(jié)合處剛好就落在城市。相對(duì)的，我國(guó)整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程的模式中，農(nóng)民的各種參與大多是被動(dòng)的，而代價(jià)卻是極其高昂的。農(nóng)村一直是城市的人力、物力資源供應(yīng)地，城市不斷發(fā)展對(duì)資金、空間的需求帶來(lái)的是對(duì)農(nóng)村財(cái)富的擠壓。城市建設(shè)最要緊的是土地，但是近年來(lái)，我國(guó)耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的矛盾發(fā)展到了十分尖銳的程度。隨著土地逐漸被利用殆盡，緊縮地根成為國(guó)家宏觀調(diào)控政策的一部分，城市政府很長(zhǎng)一段時(shí)期以來(lái)一直面臨著用地指標(biāo)匱乏的窘境。如何在不增加財(cái)政壓力的條件下合法獲得用地計(jì)劃指標(biāo)成為擺在地方政府面前的一個(gè)亟須解決的課題［5］。國(guó)土部部長(zhǎng)徐紹史曾表示，要保持住宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就一定會(huì)造成土地需求的緊張。解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地需要的迫切問題，主要方式之一，就是增減掛鉤試點(diǎn)。所以說(shuō)，合村并居就是農(nóng)村在為城市排憂解難，保證城市優(yōu)先發(fā)展思路的延續(xù)［1］，是城市向農(nóng)村提出的關(guān)于土地需求的又一次單方通知。

最后，行政權(quán)力在基層的生存狀態(tài)。傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)對(duì)行政權(quán)的認(rèn)知度和依賴度相對(duì)較高，在今天的很多地方仍是如此。特別在本土氣息濃厚的基層，由于環(huán)境較為封閉、社交圈狹小，傳統(tǒng)力量主導(dǎo)性更強(qiáng)，很多政策、法律在基層都呈現(xiàn)出較為特殊的形態(tài)，行政權(quán)在方方面面都具有著權(quán)威性的主導(dǎo)作用。我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的是基層群眾性自治［6］，但是至今為止，這種制度設(shè)計(jì)還不能夠按照預(yù)想完全地、協(xié)調(diào)地自主運(yùn)行，基層群眾性自治同基層政權(quán)的關(guān)系模式始終不夠清晰和穩(wěn)定，基層政權(quán)的影響力十分強(qiáng)大，長(zhǎng)期以來(lái)在基層政權(quán)都存在權(quán)力特別是行政權(quán)力空間過(guò)大而導(dǎo)致的濫用問題。尤其涉及到對(duì)農(nóng)村事務(wù)的干涉時(shí)，法治的味道往往所剩無(wú)幾。這種狀態(tài)為合村并居的出現(xiàn)及表現(xiàn)出的權(quán)力恣意埋下了伏筆，如侵犯公民私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益;城鄉(xiāng)土地置換所得收益被截留;農(nóng)民“被打上樓”，人身權(quán)益遭到侵犯;缺乏農(nóng)民意愿有效參與和采集接納……這些無(wú)不集中反映了基層政權(quán)民主建設(shè)中問題不斷積累而形成的陋習(xí)。

三、結(jié)語(yǔ)

“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯(cuò)誤，遺禍子孫后代?！边@是溫家寶總理在2007年提出確保18億畝耕地紅線時(shí)所說(shuō)的。合村并居的出現(xiàn)，讓我們看到了政府強(qiáng)權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)大，而最大的尷尬在于，對(duì)糾偏道路上人們的難有作為。這是一個(gè)綜合了政治、經(jīng)濟(jì)、歷史文化等等的社會(huì)問題，合村并居不是土地財(cái)政形式的全部，也不是當(dāng)前社會(huì)問題的全部。這讓我們不禁反思，有時(shí)是否太過(guò)剛愎自用，而很多東西一旦失去，就再也找不回來(lái)了。

［1］鄧瑾.消滅村莊?——中國(guó)新城市化之憂［N/OL］.南方周末，2010－10－13.

［2］陳明.土地財(cái)政的多重風(fēng)險(xiǎn)及其政治闡釋［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革，2010，(5):26.

［3］陳志勇，陳莉莉.土地財(cái)政:緣由與出路［J］.財(cái)政研究，2010，(1):30.

［4］笑署.新圈地運(yùn)動(dòng):關(guān)鍵是建設(shè)一個(gè)人民養(yǎng)得起的政府［N/OL］.時(shí)代周報(bào)，2010－11－10.

［5］涂重航.多省撤村圈地意在土地財(cái)政［N］.新京報(bào)，2010－11－02(1).

［6］徐秀義，韓大元.現(xiàn)代憲法學(xué)基本原理［M］.北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2001.

Origin and Causes of Village Merge

REN Meng
(School of Law，Shandong University，Ji'nan 250100，China)

The village merge in the spotlight is not a concept in policies and formal texts but a methodology system formed in implementation by materializing the abstract thoughts and policies.It results from our country's economic development，political reform and social construction and other issues.Facing this large scale move，we have to solve the problems of various kinds，and power-related areas and implementing ways deserve special concern.

rural land;village merge;origin;causes

F327

A

1001－7836(2012)01－0193－02

10.3969/j.issn.1001 －7836.2012.01.075

2011－05－03

任萌(1986－)，女，黑龍江哈爾濱人，法學(xué)碩士研究生，從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。