網約車監(jiān)管新規(guī)的順產與保育

熊丙萬

在以兼職或者短期就業(yè)為主的網約車市場，政府計劃運力規(guī)模不具有正當性

經過不到一年的公共討論，中國網約車監(jiān)管新規(guī)（《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》）正式出臺。雖然出臺過程“一波三折”，但與網約車這一新興經濟形態(tài)在其他法域的法制境遇相比，中國的網約車新規(guī)可以稱得上是“順產”。

網約車新規(guī)背后的認知進步和保育障礙

網約車與傳統(tǒng)出租車行業(yè)之間存在重大差異，如網絡約租車平臺解決了傳統(tǒng)出租車業(yè)的信息不充分問題，節(jié)省了管理成本，提高了出租車司機之間以及平臺企業(yè)之間的市場競爭充分度，有助于動員閑散資源參與城市客運活動。更重要的是，與巡游出租車業(yè)相比，網約車業(yè)這一股市場力量具有強大的自我監(jiān)管能力，在很大程度上能夠通過自我規(guī)制來調控運力規(guī)模、市場價格和服務質量。這就意味著，網約車業(yè)需要一套區(qū)別于傳統(tǒng)巡游出租車業(yè)的法律監(jiān)管框架，使其自我監(jiān)管能力得到釋放，從而更好地增進社會大眾的出行福利。

正式出臺的監(jiān)管新規(guī)積極考慮網約車業(yè)的特殊性并嘗試為其“量體裁衣”。不過，新規(guī)也在不少關鍵問題上僅作了原則性規(guī)定，將具體操作實施留待地方政府去探索解決。這樣的立法模式一方面是必要的，畢竟不同地方的交通出行需求和供給狀況不盡一致，事無巨細的中央立法可能掣肘地方的有益探索和嘗試。但另一方面，這也是問題所在。

交通運輸部作為產業(yè)規(guī)劃和監(jiān)管部門，并不負責監(jiān)管制度的具體實施，在利益關聯(lián)上處于一個相對“超脫”的地位。但地方交通運輸監(jiān)管機構及其工作人員與交通運輸產業(yè)之間則存在不同程度的利益關聯(lián)。一些地方的交通運輸主管部門甚至是出租車公司的直接或者間接投資人。這有可能致使新規(guī)在一些地方的具體實施中走樣。

實際上，這方面的病灶在新規(guī)出臺之前就已經出現(xiàn)。盡管中央政府和交通運輸部曾在2016年初多次釋放“善待網約車”的政策信號，但不少地方政府卻采取了對網約車的“雷霆執(zhí)法行動”。在各個地方的巡游出租車業(yè)完成改革之前，網約車業(yè)的發(fā)展必然會面臨相應的阻礙。這大抵也是為什么原本由交通運輸部發(fā)布的針對整個出租車業(yè)的改革指導意見（《關于深化改革進一步推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見（征求意見稿）》）最終改由國務院辦公廳來發(fā)布（《國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》）。原因無非是希望借此推動地方政府更積極地改革巡游出租車業(yè)，更友善地監(jiān)管網絡預約出租車業(yè)。

網約車新規(guī)中的重點問題

一是關于網約車可以同時接入服務的平臺數(shù)量，新規(guī)刪除了此前“不得同時接入兩個或兩個以上的網絡服務平臺”的規(guī)定。這意味著同一網約車車主可以同時接入多家平臺，并根據(jù)不同平臺提供的待遇安排挑選合作對象（或者干脆退出網約車市場）。乘客同樣如此，可以同時注冊多個約車平臺并選擇服務提供者。如果車主和乘客與平臺之間既不存在長期的合同約束，也沒有重大的財產租賃或使用關系，那么車主和乘客則可以在不同平臺之間進行低成本甚至無成本的切換。車主和乘客對平臺的自由選擇權和靈活退出能力有助于激勵平臺合理設定與平臺用戶（包括車主和乘客）之間的權利義務關系，改進平臺的服務水平，以應對其他平臺的競爭壓力或者平臺用戶的退出風險。

當然，如果平臺業(yè)出現(xiàn)較高程度的經營者集中問題，且平臺用戶已經對平臺形成了較強的職業(yè)依賴或者消費依賴，這方面的競爭激勵效應就會相應遞減。就當前的滴滴和優(yōu)步合并案而言，從近期來看，平臺用戶對平臺的依賴性并不明顯。畢竟，平臺上的全職私家車主的比例有限，且用戶還有出租車、拼車等替代性出行方案。但從長期來看，這方面的依賴性有可能會不斷增強。如果在滴滴和優(yōu)步之外并沒有實際產生平臺競爭對手的話，因壟斷而產生的各種負面社會經濟效應可能隨之出現(xiàn)。這將考驗監(jiān)管機構的判斷能力和反壟斷法執(zhí)行智慧。

二是關于網約車車主與平臺公司之間的契約安排方式。新規(guī)第18條要求平臺公司“根據(jù)工作時長、服務頻次等特點，與駕駛員簽訂多種形式的勞動合同或者協(xié)議，明確雙方的權利和義務”。這一規(guī)定改變了此前要求一律簽訂勞動合同的作法，值得肯定。雖然要求平臺公司與車主簽訂勞動合同的作法體現(xiàn)了立法上對私家車主的善意保護，但這既不一定符合私家車主的本意。

如何確定構成勞動關系的“工作時長和服務頻次”將是未來實踐面臨的一個難題。畢竟，影響網約車車主的工作時間和服務頻次的因素很多，與工廠制時代的勞動實踐存在較大差異。筆者認為，無論是全職車主還是兼職車主，如果能夠建立一套更為靈活有效的社保制度和損害風險分散制度，就沒有必要回到那個工作場所、時間、程式甚至內容都較為固定的勞動合同法時代。關鍵在于，我們是否愿意去構想那些既能實現(xiàn)價值目標又能提高就業(yè)靈活度、降低社會交易成本的制度方案。

三是關于網約車的數(shù)量規(guī)?？刂?。城市出租車輛（包括巡游出租車和網約出租車）的運力規(guī)模不能過小，也不能過大。問題在于，出租車的運力規(guī)模應當通過何種機制來確定？受制于長期以來的管制思維積習，不少人理所當然地認為應通過政府計劃來確定運力規(guī)模。交通運輸部于2015年底發(fā)布的征求意見稿就試圖沿用此前針對巡游出租車業(yè)的地方政府計劃模式。

從20多年來的實踐看，政府計劃的運力規(guī)模具有濃厚的保守主義傾向。這在北京等一線城市尤為明顯，運力規(guī)模遠不能滿足乘客的實際需求。導致保守計劃的原因較為復雜，計劃失誤、饑餓營銷甚至許可尋租都可能成為地方政府作出保守運力控制的原因。但可以確定的是，政府計劃模式深刻地反映了監(jiān)管部門長期以來對市場的不信任思維慣性，未曾主動地考慮和比較過市場的調節(jié)能力。

的確，自由市場模式下可能出現(xiàn)一定程度的供給過剩，但這種擔憂不易被過度夸大。因為，出租車司機的日均營業(yè)額以及其反映的市場飽和度是一個較為容易獲取的商業(yè)決策數(shù)據(jù)，出租車投資人盲目冒進的概率不大。即便出現(xiàn)一定程度的供給過剩問題，至少滿足了大眾出行福利。特別是在以兼職或者短期就業(yè)為主的網約車市場，政府計劃運力規(guī)模不具有正當性，因為非全職車主在工作時間上存在很高的不確定性。而運力規(guī)模的確定就意味著：即便有一部分登記注冊的網約車司機選擇休班并導致運力不足，尚未登記注冊的司機也無法進入平臺提供運營活動。與此相比，由網約車平臺根據(jù)市場需求狀況，通過補貼和優(yōu)惠措施來實時調節(jié)運力規(guī)模是一個更經濟的做法。

在這個意義上，新規(guī)強調從運力規(guī)模的地方政府計劃模式“逐步實現(xiàn)市場調節(jié)”，是與網約車業(yè)乃至整個出租車業(yè)的市場運行原理相符合的。但這一新規(guī)尚未滿月就面臨保育障礙。例如，蘭州市運管處于近日擬定并上報甘肅省交通委的《暫行辦法實施細則》就作出了“每千人擁有3輛—4輛出租車”的運力規(guī)模計劃。據(jù)報道，扣除既存的巡游出租車運力，留給網約車的運力規(guī)模相當有限。這不僅影響網約車業(yè)的健康發(fā)展，而且會阻礙巡游出租車業(yè)的市場化改革，違背了網約車新規(guī)的基本政策取向。

四是網約車價格的形成機制。新規(guī)第3條強調，“網約車運價實行市場調節(jié)價，城市人民政府認為有必要實行政府指導價的除外”。第21條就“何為必要”作出了明確的規(guī)定。根據(jù)該條，只有當出現(xiàn)“為排擠競爭對手或者獨占市場，以低于成本的價格運營擾亂正常市場秩序，損害國家利益或者其他經營者合法權益等不正當價格行為”時，政府才有實行指導價的必要。

在理想的市場環(huán)境中，網約車平臺能夠根據(jù)訂單數(shù)量和車輛供給情況來確定價格，并通過補貼和優(yōu)惠政策來刺激車輛供給或消費需求，通常無需政府干預。即便出現(xiàn)以刺激消費、發(fā)展規(guī)模為目的的低于成本價銷售，或者以節(jié)省平臺運行成本為目的的漲價，也不宜隨意進行價格干預。當然，如果網約車的異常價格行為足夠引發(fā)“妨礙市場公平競爭”或者“侵害乘客合法權益”的持續(xù)效應時，的確有實施政府指導價或者執(zhí)行其他公平競爭法律的必要。

遺憾的是，蘭州擬定的《暫行辦法實施細則》以新規(guī)第3條關于“按照高品質服務、差異化經營的原則，有序發(fā)展網約車”的規(guī)定為由，要求“網約車價格必須高于巡游車，以達到為乘客提供差異化服務的效果”。這是對新規(guī)所確定的價格形成機制的嚴重扭曲，違背了整個出租車行業(yè)的市場化改革方向。當然，這也與新規(guī)在尋求各方利益妥協(xié)、舉棋不定中留下的“后遺癥”不無關系。

五是關于運營車輛的退出機制。私家車輛退出機制問題直接影響到車主加入平臺的積極性和車輛資源供給的充分性。新規(guī)第39條采用了“里程上限+運營年限”的雙軌制，即“行駛里程達到60萬千米時強制報廢。行駛里程未達到60萬千米但使用年限達到8年時，退出網約車經營”。這一規(guī)定解除了此前網約車車主對“8年后一律強制報廢”的擔憂?？紤]到大量網約車車主并不確定未來的運營時間，如果實際運營時間短也需要在8年后強制報廢的話，進入網約車市場的成本就太高。新規(guī)化解了這一政策風險，有助于激勵更多的私家車主加入平臺。當然，新規(guī)強制要求私家網約車變更登記性質并申領《網絡預約出租汽車運輸證》，這將無謂地增加車主的市場進入成本。在筆者看來，回顧網約車新政出臺之前的執(zhí)法情況，即便新規(guī)作出了此種老套的“準入發(fā)證監(jiān)管”規(guī)定，一方面可能被那些政策開放的地區(qū)變通執(zhí)行，另一方面面臨其他地區(qū)的扭曲執(zhí)行。蘭州的《暫行辦法實施細則》擬將“8年”縮水為“6年”就是一個例子。

除前述五點監(jiān)管新政策所體現(xiàn)的變化之外，新規(guī)還在監(jiān)管模式上從單一的“準入監(jiān)管”兼“過程監(jiān)管”的思路，強調建立和實施一套針對網約車平臺和車主的信用評價、記錄和約束機制，以此來激勵網約車平臺和車主切實提高客運服務質量。這也是值得贊許的變化?？偠灾?，順產的網約車監(jiān)管新規(guī)和出租車業(yè)改革方案選擇了順勢而為的發(fā)展方向，承載了社會大眾消費者和知識界的美好預期。但這一個美好的開始，需要社會各界的更多努力去保育才能夠順利成長。

（作者為中國人民大學民商事法律科學研究中心副研究員）