《動物防疫法》在實踐中的逐條應(yīng)用（3）

姚源鋒

（廣西壯族自治區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所，廣西南寧 530001）

本期繼續(xù)就《動物防疫法》第十二條、第十三條、第十四條、第十五條規(guī)定在實踐中的應(yīng)用進(jìn)行簡單介紹。其中僅為獨家之見，無法實現(xiàn)面面俱到，難免存在表述偏差，僅供參考。

一、關(guān)于動物疫病狀況風(fēng)險評估規(guī)定的實踐應(yīng)用

《動物防疫法》第十二條對動物疫病狀況風(fēng)險評估以及制定并公布動物疫病預(yù)防、控制措施或技術(shù)規(guī)范作了規(guī)定，其執(zhí)行的主體是“國務(wù)院獸醫(yī)主管部門”。對此，在一些基層獸醫(yī)部門中產(chǎn)生了“既然是國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的職責(zé)，那么風(fēng)險評估就與己無關(guān)”的片面認(rèn)識。在貫徹執(zhí)行此條法律規(guī)定的實踐中，要注意以下問題：

（一）各地動物疫病狀況的及時報告問題 國務(wù)院獸醫(yī)主管部門要及時、準(zhǔn)確、全面、科學(xué)地作出動物疫病狀況風(fēng)險評估報告，前提是必須要掌握全國各地的動物疫病狀況。途徑主要有二條：一是組建自己的專門隊伍定期或不定期開展動物疫病狀況調(diào)查；二是建立制度體系，由全國各地定期或不定期報告當(dāng)?shù)氐膭游镆卟顩r。在此，建立制度體系，確保全國各地動物疫病狀況能夠及時、準(zhǔn)確、全面地報告，應(yīng)當(dāng)是“國務(wù)院獸醫(yī)主管部門”貫徹執(zhí)行此條法律規(guī)定的重要工作之一。

（二）動物疫病狀況風(fēng)險評估結(jié)果的公布問題 照理，風(fēng)險評估結(jié)果是制定相應(yīng)的動物疫病預(yù)防、控制措施的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)在全國獸醫(yī)系統(tǒng)內(nèi)部公布，讓獸醫(yī)工作人員知曉。但實踐中，地方獸醫(yī)部門尚未見到過動物疫病狀況風(fēng)險評估報告，是根本沒有開展“風(fēng)險評估”還是不宜公布，不得而知。如何引導(dǎo)、培訓(xùn)地方獸醫(yī)部門科學(xué)開展當(dāng)?shù)氐膭游镆卟顩r風(fēng)險評估工作，應(yīng)當(dāng)是“國務(wù)院獸醫(yī)主管部門”要考慮的問題。

（三）國務(wù)院獸醫(yī)主管部門制定公布動物疫病預(yù)防控制技術(shù)規(guī)范的效力問題 近幾年來，農(nóng)業(yè)部先后頒布了《高致病性禽流感防治技術(shù)規(guī)范》等幾十個動物疫病防治技術(shù)規(guī)范，有基層獸醫(yī)人員問：國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會也頒布有一些相應(yīng)的動物疫病防治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，例如《豬瘟診斷技術(shù)》（GB/T 16551-2008）等，當(dāng)兩個部門頒布的動物疫病預(yù)防控制技術(shù)規(guī)范發(fā)生沖突時，適用應(yīng)以哪一個為準(zhǔn)？筆者的意見是應(yīng)當(dāng)適用國務(wù)院獸醫(yī)主管部門制定公布動物疫病預(yù)防控制技術(shù)規(guī)范。因為，《動物防疫法》授權(quán)國務(wù)院獸醫(yī)主管部門“根據(jù)國內(nèi)外動物疫情和保護(hù)養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)及人體健康的需要，及時制定并公布動物疫病預(yù)防、控制技術(shù)規(guī)范”，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。

二、關(guān)于動物疫病強制免疫規(guī)定的實踐應(yīng)用

《動物防疫法》第十三條規(guī)定“國家對嚴(yán)重危害養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)和人體健康的動物疫病實施強制免疫”，實踐中，農(nóng)業(yè)部每年都會同財政部組織制定了《國家動物疫病強制免疫計劃》，各省級獸醫(yī)主管部門也都根據(jù)國家動物疫病強制免疫計劃，制訂了本行政區(qū)域的強制免疫計劃，在此不贅述。但在第十四條中，其規(guī)定了強制免疫的組織實施、飼養(yǎng)動物的單位和個人應(yīng)當(dāng)履行相關(guān)義務(wù)、建立免疫檔案及實施畜禽標(biāo)識可追溯管理制度等，在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實踐中是應(yīng)用得相當(dāng)多的，也引發(fā)過行政訴訟。概括起來，要把握好以下幾個要點：

（一）強制免疫的組織工作是地方人民政府獸醫(yī)主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和城市街道辦事處法定職責(zé) 主要包括：一是建立動物強制免疫工作目標(biāo)管理責(zé)任制，層層落實責(zé)任；二是建立健全村級動物防疫員隊伍，開展免疫技術(shù)培訓(xùn)，確保免疫注射有人做、做得好。三是定期進(jìn)行檢查督導(dǎo)，確保免疫密度高、免疫抗體合格率達(dá)標(biāo)。四是做好疫苗等防疫物資充足貯備、及時供應(yīng)以及冷鏈系統(tǒng)完整，確保防疫經(jīng)費安排充足到位。五是組織飼養(yǎng)、經(jīng)營動物的單位和個人及時開展動物免疫接種工作。只要做到以上幾點，就可以說“基本履行了法定職責(zé)”，但至于“行政作為是否到位”，就需要實施此項行政作為的主體提供證明，比如，下發(fā)的強制免疫計劃的文件、簽訂責(zé)任狀文本、人員培訓(xùn)檔案記錄、疫苗采購發(fā)放臺賬、召集開會動員的通知，等等。倘若遇到行政作為糾紛，不能提供這些證明，那就有可能被裁決為“行政不作為違法”。

（二）具體實施動物疫病強制免疫注射工作，是飼養(yǎng)動物的單位和個人應(yīng)盡的法定義務(wù) 對飼養(yǎng)動物的單位和個人不履行此項義務(wù)的違法行為，依照《動物防疫法》第七十三條規(guī)定，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，給予警告，如在規(guī)定期限內(nèi)，違法行為人仍未按規(guī)定進(jìn)行改正的，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)將依法強制代作處理，所有費用由違法人承擔(dān)，可處1 000元以下罰款；對拒絕、妨礙、阻撓代作處理的，以妨礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)論處。在這里需要明確的是，此處的“代作處理”就是于2012年1月1日起施行的《中華人民共和國行政強制法》中規(guī)定的“代履行”。因此，必須遵守“代履行”的程序規(guī)定：一是代履行前送達(dá)決定書；二是代履行三日前，催告當(dāng)事人履行，當(dāng)事人履行的，停止代履行；三是代履行時，作出決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派人員到場監(jiān)督；四是代履行完畢，行政機(jī)關(guān)到場監(jiān)督的工作人員、代履行人和當(dāng)事人或者見證人應(yīng)當(dāng)在執(zhí)行文書上簽名或者蓋章。另外，“代作處理”并不一定是由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作人員親自處理，可以聘請具備資質(zhì)條件的第三人來實施，依法“費用按照成本合理確定，由當(dāng)事人承擔(dān)”。

在實踐中，筆者指導(dǎo)處理了一起經(jīng)歷5次連環(huán)行政、民事訴訟的案件：某養(yǎng)殖場因拒絕強制免疫而發(fā)生重大動物疫病，在其病畜及同群畜被依法強制撲殺后，畜主認(rèn)為畜牧獸醫(yī)主管部門在落實“強制免疫”這項工作中“行政不作為違法”，向人民法院提起行政訴訟，進(jìn)而提起民事賠償34萬元的民事訴訟，分別經(jīng)過一審、二審、申訴等前后5次的連環(huán)訴訟。畜主的理由是畜牧獸醫(yī)主管部門沒有履行“強制免疫”法定職責(zé)來幫“我”搞免疫注射，屬于典型的“行政不作為違法”。在訴訟答辯中，當(dāng)?shù)匦竽莲F醫(yī)主管部門提供了一整套的證明自己在職責(zé)范圍內(nèi)“已經(jīng)作為”的材料，稱不是不幫其免疫，而是畜主拒絕我們的動物防疫員入場進(jìn)行免疫注射，并引用《動物防疫法》第十四條規(guī)定，強調(diào)“免疫注射”本來就是畜主自己的法定義務(wù)。畜主在辯護(hù)中還有一個主要觀點是：“我拒絕免疫就行了？是你們沒有強制執(zhí)行，也沒有依法代作處理，所以是實實在在的行政不作為違法?！边@起案件很復(fù)雜，在此不再詳細(xì)敘述。結(jié)果是在5次訴訟中，原告畜主輸了三次、被告當(dāng)?shù)匦竽莲F醫(yī)主管局輸了一次（被人民法院判決支付約12萬元的撲殺補助費給畜主），第五次適用了調(diào)解、撤訴，沒有分出輸贏。但在整個案件中，涉及強制免疫部分，法官均支持“做好強制免疫是畜主自己的法定義務(wù)”的觀點?？梢?，《動物防疫法》第十四條第二款的規(guī)定，在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實踐中發(fā)揮了極其重要的作用。

（三）違反可追溯管理規(guī)定，對經(jīng)強制免疫的動物未按照農(nóng)業(yè)部規(guī)定建立免疫檔案、加施畜禽標(biāo)識的，依照《畜牧法》的有關(guān)規(guī)定處罰 這是《動物防疫法》第七十四條的“指引”規(guī)定，“未建立免疫檔案的”是違反《畜牧法》第四十一條規(guī)定，依據(jù)其第六十六條規(guī)定是責(zé)令改正、可以處一萬元以下罰款；“未加施畜禽標(biāo)識的”是違反《畜牧法》第四十五條規(guī)定，依據(jù)其第六十八條規(guī)定是責(zé)令改正、可以處2000元以下罰款。對此，在執(zhí)法實踐中，需要明確實施行政處罰的主體是誰的問題?，F(xiàn)實中有一案例：動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)接到群眾舉報，稱某定點屠宰場的職工正在給進(jìn)入屠宰場待宰欄的生豬加施畜禽標(biāo)識，執(zhí)法人員趕到現(xiàn)場抓了現(xiàn)形，意味著原進(jìn)場待宰的生豬是未加施有畜禽標(biāo)識的，依法應(yīng)當(dāng)受到處罰。這里就出現(xiàn)“處罰誰”、“由誰來處罰”的問題。對“處罰誰”的問題，有人認(rèn)為應(yīng)處罰屠宰場業(yè)主，因為是場方購進(jìn)了未加施畜禽標(biāo)識的生豬；有人認(rèn)為應(yīng)處罰屠宰場的那位職工，因為給生豬加施畜禽標(biāo)識是其個人違法行為；有人認(rèn)為應(yīng)處罰未加施畜禽標(biāo)識生豬的原貨主，因為其才是真正第一違法行為人，等等。因這個問題意見眾多，本文篇幅所限不能一一展開論述，姑且不談。但是對“由誰來處罰”的問題，意見卻是相對集中的，有人說是動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)來實施處罰。筆者的意見是，對此類違法行為，應(yīng)當(dāng)以“畜牧獸醫(yī)主管部門”的名義進(jìn)行處罰，即立案審批表、處罰決定書等所有法律文書均應(yīng)加蓋“畜牧獸醫(yī)主管部門”的公章。理由很簡單，因為《動物防疫法》第七十四條明確規(guī)定“依照《中華人民共和國畜牧法》的有關(guān)規(guī)定處罰”，而《中華人民共和國畜牧法》規(guī)定的執(zhí)法主體只能是“畜牧獸醫(yī)主管部門”，即使是委托動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法，也只能是以委托機(jī)關(guān)即“畜牧獸醫(yī)主管部門”的名義實施行政處罰、對外承擔(dān)法律責(zé)任。如果將來修改《動物防疫法》，在第七十四條中加上幾個字，變成“由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照《中華人民共和國畜牧法》的有關(guān)規(guī)定處罰”的話，就明確了動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實施處罰的法定主體，減少了發(fā)現(xiàn)違法行為后要向主管部門報告、審批、反饋、得到批準(zhǔn)以后才執(zhí)行的諸多環(huán)節(jié)，執(zhí)行起來就會統(tǒng)一、方便得多。

三、關(guān)于動物疫病監(jiān)測規(guī)定的實踐應(yīng)用

《動物防疫法》第十五條，一是規(guī)定了縣級以上人民政府在動物疫情監(jiān)測方面的相關(guān)職責(zé)，此處沒有“地方”兩個字，意味著包括國務(wù)院在內(nèi)，都“應(yīng)當(dāng)建立健全動物疫情監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強動物疫情監(jiān)測”。二是規(guī)定了國家和省級獸醫(yī)主管部門制定動物疫病監(jiān)測計劃，此處容易理解，沒有什么要解釋的。三是規(guī)定了各級動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)對動物疫病監(jiān)測的職責(zé)和有關(guān)管理相對人的義務(wù)。即規(guī)定從事動物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運輸以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏等活動的單位和個人，必須配合動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)做好有關(guān)監(jiān)測工作，不得拒絕和阻礙。

事實上，在實際工作中，“拒絕”或者“不配合”動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)開展監(jiān)測工作的現(xiàn)象時有發(fā)生。處理此類問題：一是耐心向管理相對人做好解釋工作、宣傳法律的規(guī)定；二是向動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)報告，由其查處；三是開展監(jiān)測工作時與動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)共同參與，協(xié)調(diào)聯(lián)動。對拒絕動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)進(jìn)行動物疫病監(jiān)測、檢測的違法行為人，依據(jù)《動物防疫法》第八十三條的規(guī)定，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正；拒不改正的，對違法行為單位處一千元以上一萬元以下罰款，對違法行為個人可以處五百元以下罰款。此處單位和個人的罰款上限不同，是因為二者違法行為的后果不同，單位的違法行為后果更嚴(yán)重，所以要實施更嚴(yán)厲的行政處罰，以體現(xiàn)罰過相當(dāng)?shù)男姓幜P原則。另外，此處適用行政處罰的前提是違法行為人“拒不改正”，假如已經(jīng)按動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要求的內(nèi)容和期限改正的，則不得實施行政處罰。

據(jù)基層反映，《動物防疫法》第十五條第三款存在著規(guī)定得不完善的地方，就是動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)因監(jiān)測工作需要能否無償采集樣品以及如何采集樣品等問題，沒有規(guī)定清楚，造成開展監(jiān)測工作比較被動，具體實施難度大。這個問題在將來的《動物防疫法》修訂中應(yīng)予以注意，認(rèn)真研究解決。