動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰中的自由裁量權(quán)

管艷平 ，郭紅星，周 芳

（1.河南省濮陽市動物疫病預(yù)防控制中心，河南 濮陽 457000；2.河南省濮陽市畜產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測檢驗(yàn)中心，河南 濮陽 457000）

動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)是指動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，結(jié)合法律的規(guī)則和內(nèi)容，根據(jù)具體情況和客觀實(shí)際，對涉嫌違法的行為決定是否處罰、如何處罰等進(jìn)行選擇的一項(xiàng)權(quán)力。自由裁量權(quán)由法律賦予，具有靈活和難以把握得當(dāng)?shù)奶攸c(diǎn)。當(dāng)它被濫用時，極具隱蔽性，這會導(dǎo)致一些隨意執(zhí)法行為的發(fā)生，從而引發(fā)當(dāng)事人上訪、訴訟、復(fù)議，甚至啟動國家賠償?shù)?。為進(jìn)一步體現(xiàn)動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰的公平、公正，維護(hù)法律的權(quán)威，樹立良好的執(zhí)法形象，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，現(xiàn)結(jié)合工作實(shí)際，筆者就如何正當(dāng)使用動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)淺談幾點(diǎn)看法。

1 正當(dāng)行使行政處罰自由裁量權(quán)的必要性

當(dāng)前，行政權(quán)的擴(kuò)張和強(qiáng)化已成為無法抑制的現(xiàn)象，由于社會現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜、立法者認(rèn)識的局限、法律語言表述的模糊性等因素，由此產(chǎn)生的行政自由裁量權(quán)也是客觀存在的。它構(gòu)成了現(xiàn)代行政權(quán)的核心，成為真正的、具有實(shí)質(zhì)性的行政權(quán)力。自由裁量權(quán)的濫用必須得到控制。2010年國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中強(qiáng)調(diào)要建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，科學(xué)合理地細(xì)化、量化裁量權(quán)。動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)作為所有行政處罰自由裁量權(quán)的一部分，它的正當(dāng)使用是依法行政工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是法治政府建設(shè)的一項(xiàng)重要手段。

行政處罰自由裁量權(quán)在動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法中被普遍行使。處罰裁量權(quán)的正確行使，有利于提高動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰的公平公正性，提高畜牧業(yè)發(fā)展的法制化進(jìn)程，維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。促進(jìn)正確行使處罰裁量權(quán)，有利于提高動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法水平和加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，有利于提升畜牧執(zhí)法者的社會形象。

2 基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中濫用自由裁量權(quán)的表現(xiàn)形式

2.1 處罰尺度把握不當(dāng) 這是動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)被濫用的最常見的表現(xiàn)形式，出于部門利益、個人關(guān)系等執(zhí)法逐利因素，對違法情況惡劣、造成嚴(yán)重后果的相對人，按照處罰幅度的下限進(jìn)行處罰；而對違法情形輕微、危害后果不大的，有時卻按照處罰幅度的中、上限進(jìn)行處罰。

有些違法行為情節(jié)輕微，后果不嚴(yán)重的案件本可以通過教育起到懲處的作用，卻是以罰款為重。而對有些違法情節(jié)嚴(yán)重、造成嚴(yán)重危害后果的，本應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)的案件，卻最終以罰款終結(jié)。

有些在處罰過程中，根據(jù)法律規(guī)定本應(yīng)重罰的，卻以不罰或協(xié)議處罰取代法律規(guī)定。

2.2 缺乏公正、公平 對相同情節(jié)、相同性質(zhì)的動物防疫檢疫、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全等違法案件給予差別懸殊的處罰，將自己的主觀意志甚至個人偏見、好惡等強(qiáng)加于相對人，違背了法律公平、公正的原則。

2.3 適用程序不當(dāng) 調(diào)查處理案件時，對適用一般程序的案件使用簡易程序，適用聽證程序的案件卻采用一般程序。

2.4 對不確定的法律概念解釋不當(dāng) 對不確定法律概念的解釋必須符合所屬法律文件的精神，必須符合社會公認(rèn)的基本準(zhǔn)則，否則就是濫用自由裁量權(quán)。這種濫用包括:對不確定法律概念的內(nèi)涵任意擴(kuò)大或縮?。粚Σ淮_定法律概念的解釋前后不一致；對不確定法律概念的解釋違背了已有的規(guī)范性行政文件內(nèi)容。

3 基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法行使自由裁量權(quán)的幾點(diǎn)建議

正當(dāng)行使動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)是依法行政的客觀需要，也是衡量執(zhí)法人員執(zhí)法水平和能力的現(xiàn)實(shí)要求。在具體執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法人員要做到依法公正合理地使用自由裁量權(quán)，應(yīng)充分查實(shí)行為人的違法事實(shí)、情節(jié)，從而選擇較為公正的處罰種類和幅度。

3.1 正當(dāng)行使動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)的幾個規(guī)則

3.1.1 法理學(xué)與實(shí)施行政處罰自由裁量有關(guān)的一些規(guī)則。

3.1.1.1 時效免責(zé)。行政相對人在其違法行為發(fā)生一定期限后不再承擔(dān)強(qiáng)制性法律責(zé)任?！缎姓幜P法》第二十九條規(guī)定，違法行為在2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的不再給予行政處罰，法律另有規(guī)定的除外。

3.1.1.2 自首、立功免責(zé)。對有些違法后有立功表現(xiàn)的人，免除其部分或全部法律責(zé)任。

3.1.1.3 補(bǔ)救免責(zé)。對于實(shí)施違法行為造成一定損害，但在行政機(jī)關(guān)歸責(zé)之前采取及時補(bǔ)救措施的人，免除部分或全部責(zé)任。

3.1.1.4 人道主義免責(zé)。在違法人沒有能力承擔(dān)責(zé)任的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以出于人道主義考慮免除或部分免除違法人的法律責(zé)任，即在堅(jiān)持法律面前人人平等的前提下，適當(dāng)照顧弱者，以維護(hù)社會的公平合理。

3.1.2 行政法與實(shí)施動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)從重處罰的一般規(guī)則。從重處罰是在法定處罰種類和幅度內(nèi)對違法行為人使用較重種類或者較高幅度的處罰。它表明應(yīng)受處罰的行為是嚴(yán)重的，只有對違法人實(shí)施較重的處罰，才能保持行政處罰與違法行為的性質(zhì)和情節(jié)相適應(yīng)?！缎姓幜P法》規(guī)定“根據(jù)違法情節(jié)輕重及具體情況，做出處罰決定”，結(jié)合《法理學(xué)》執(zhí)法要合理的原則和從重處罰的一般規(guī)則，違法行為人有下列情形之一的應(yīng)從重處罰:

違法情節(jié)惡劣，造成嚴(yán)重后果的；不聽勸阻，繼續(xù)實(shí)施違法行為的；2人以上合伙在違法行為中起主要作用的；多次實(shí)施違法行為，屢教不改的；妨礙執(zhí)法人員查處其違法行為的；藏匿、銷毀違法證據(jù)的；脅迫、誘騙他人或教唆未成年人實(shí)施違法行為的；對舉報人、證人打擊報復(fù)的；在發(fā)生自然災(zāi)害或其他非常情況下實(shí)施違法的。

3.1.3 《行政處罰法》的幾種特別規(guī)定。

3.1.3.1 不予行政處罰的幾種情形:不滿14周歲的違法行為人；精神病人在不能辨認(rèn)或不能控制自己行為時有違法行為的；違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的；違法行為在2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的（法律另有規(guī)定的除外）。

3.1.3.2 應(yīng)當(dāng)依法從輕或減輕行政處罰的幾種情形:已滿14周歲不滿18周歲的人有違法行為的；主動消除或減輕危害后果的；受他人脅迫有違法行為的；配合執(zhí)法機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；法律法規(guī)規(guī)定的其他依法從輕或減輕行政處罰的。

3.2 促進(jìn)動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)正當(dāng)使用的幾點(diǎn)措施

3.2.1 加強(qiáng)制度建設(shè)。推行行政執(zhí)法責(zé)任制，完善“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究”的制度保障。規(guī)范行政決策程序，推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化、法制化。建立動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)量化標(biāo)準(zhǔn)，避免自由裁量的隨意性，防止“同案不同罰”、“合法不合理”的案件出現(xiàn)。

3.2.2 健全動物衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，避免不當(dāng)執(zhí)法。完善內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制，改變“下級不敢監(jiān)督上級，上級疏于監(jiān)督下級”的現(xiàn)狀。完善政府、人大等職能部門間的相互制約機(jī)制，特別是加大行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法權(quán)力的直接制約作用。加強(qiáng)社會輿論監(jiān)督，對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過程中不按規(guī)定行使自由裁量權(quán)的行為進(jìn)行曝光，對相關(guān)責(zé)任人予以嚴(yán)肅處理，杜絕執(zhí)法領(lǐng)域出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。

3.2.3 加強(qiáng)動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。加大培訓(xùn)、考核力度，提高動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員水平。加強(qiáng)執(zhí)法紀(jì)律和職業(yè)道德教育，全面提高執(zhí)法人員素質(zhì)。嚴(yán)格執(zhí)法人員持證上崗和資格管理體制，規(guī)范對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的管理。加強(qiáng)對畜牧法制工作人員的培養(yǎng)，提高新形勢下畜牧法制工作者的能力和水平。

3.2.4 加強(qiáng)檔案管理。規(guī)范案卷材料的收集歸檔，提高執(zhí)法文書質(zhì)量，使裁量過程公開化。經(jīng)常性開展執(zhí)法案卷評查活動，從案卷中總結(jié)規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)。

3.2.5 完善動物防疫立法解釋。自由裁量權(quán)的存在歸因于立法者認(rèn)識能力的局限、某些法律語言的模糊性、法律的固定性與社會發(fā)展之間的矛盾。當(dāng)前迫切的任務(wù)是對《動物防疫法》等法律法規(guī)的完善、細(xì)化，并通過立法解釋、司法解釋和行政解釋及時填補(bǔ)漏洞，使抽象行政行為規(guī)范化。

4 小結(jié)

動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)的合理應(yīng)用是一個復(fù)雜的問題。它就像一把雙刃劍，應(yīng)用得當(dāng)能促進(jìn)畜牧業(yè)良性發(fā)展，維護(hù)行政執(zhí)法人員公正、廉潔的形象，應(yīng)用不當(dāng)則影響動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的公信力和畜牧執(zhí)法者的執(zhí)法力度，還會增加動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法運(yùn)作成本。因此，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員要始終做到經(jīng)常學(xué)法、心中有法，合理應(yīng)用行政處罰自由裁量權(quán)，為營造一個良好的法制環(huán)境、為實(shí)現(xiàn)畜牧業(yè)“雙增”做出貢獻(xiàn)。