新公共管理視角下公安輔警隊伍正規(guī)化建設——對浙江桐鄉(xiāng)市公安機關輔警隊伍的實證研究

邵 安

（浙江警察學院，浙江 杭州 310053）

新公共管理視角下公安輔警隊伍正規(guī)化建設
——對浙江桐鄉(xiāng)市公安機關輔警隊伍的實證研究

邵 安

（浙江警察學院，浙江 杭州 310053）

以新公共管理理論中“建立企業(yè)家政府”的核心思想為基礎，引入成本——效益分析、績效考核機制、分權管理體制等理論和方法，關注在中國公安機關現(xiàn)有體系和模式下，闡述公安輔警制度實施的理論基礎，論證輔警制度實施的客觀依據(jù)和現(xiàn)實原因，以期進一步合理化正規(guī)化公安輔警制度體系。通過實地調查，從人力資源優(yōu)化、績效機制運行、待遇保障管理、警營文化構建等方面對浙江省桐鄉(xiāng)市公安局輔警隊伍建設進行實證研究。

新公共管理；公安輔警；協(xié)警管理；警察效率

公安輔警，又稱協(xié)警或協(xié)勤，本文中的輔協(xié)警僅指在公安機關的直接管理和指揮下，著制式服裝，協(xié)助警察從事警務執(zhí)法活動的群體。輔警隊伍是協(xié)助公安機關維護社會治安秩序、打擊刑事犯罪的重要治安力量，大量的輔警或協(xié)警（以下簡稱輔協(xié)警）緩解了日趨復雜的治安形勢給公安機關及社會帶來的壓力。目前我國輔協(xié)警制度及現(xiàn)狀的研究尚處于起步階段，而從新公共管理學角度對輔協(xié)警制度的實證研究更是鳳毛麟角。

一、“新公共管理”概念及應用理論基礎

“新公共管理”最早由胡德（Christopher Hood）在1991年提出，在一篇名為《一種普適性的公共管理》的文章中，他將“新公共管理”看做是一種以強調明確的責任制、產出導向和績效評估，以準獨立的行政單位為主的分權機構，采用私人部門管理、技術、工具，引入市場機制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。我國的著名公共管理學者陳振明曾將“新公共管理”的內容歸納為“讓管理者進行管理”、衡量業(yè)績、產出控制、顧客至上、分散化、引入競爭機制、采用私人部門的管理方式、改變管理者與政治家、公眾的關系等八個方面。結合我國國情，現(xiàn)階段公安輔警制度的實施主要基于新公共管理理論中的以下觀念：

（一）建構企業(yè)家式政府，注重引入私營部門的管理方式

與傳統(tǒng)公共行政排斥企業(yè)經(jīng)營部門的管理方式不同，“新公共管理”強調廣泛采用企業(yè)經(jīng)營部門成功的管理手段和經(jīng)驗。除實施明確的績效目標控制之外，還強調重視人力資源管理，強調成本——效益分析、全面質量管理，廣泛地將私營部門的管理方式、經(jīng)驗引入到行政機關的管理活動中。此外，政府要重視公眾的需求，把公眾視為顧客，政府應像企業(yè)一樣具備“顧客意識”，建立明確服務標準，改善服務質量、降低政府服務成本、提高行政效率。近年來隨著各地公安機關完善健全了投訴制度后，部分城市建立了110回訪制度并定期開展?jié)M意度調查活動，這些都較好地體現(xiàn)了企業(yè)式的顧客第一的理念。

（二）效率法則至上，強調交易成本

新公共管理理論（NPM）所倡導的公共部門改革的一個主要目標，是提高產品和服務的效率，即重視提高政府經(jīng)濟效益，將工商管理的效率法則應用到公共行政中來，實行成本產出核算和目標（功績制）控制。長期以來，由于實行計劃經(jīng)濟體制造成的權力過度集中、組織結構的不合理、機構重疊、職責不清、行政法規(guī)的不健全、編制任意增加、人浮于事等諸多原因，我國的政府機構一直存在效率不高的現(xiàn)象?！靶鹿补芾怼睆娬{政府公共管理應當像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要位置，在人力資源的管理上主張?zhí)岣咴谌藛T錄用、任期及其他人事管理上的靈活性。例如以短期合同制代替常任制、以雇傭派遣式招聘輔警、在公安機關非執(zhí)法類崗位上任用輔警等。

（三）廣泛采用授權或分權方式管理，引入競爭性機制

授權或分權管理是指政府部門應善于下放權力，實行參與管理，通過積極合作、分散公共機構的權力，從而簡化內部結構上的等級，進一步提高公共服務部門的效率。如通過合同出租把人事工作和服務推向市場，對公共組織和雇員進行績效評估，重視工作結果和產出等。

新公共管理理論認為，政府沒有效率的主要原因在于政府獨家提供公共服務，缺乏競爭機制。因此它主張用市場的力量來改造政府，讓更多的私營部門參與公共服務的供給。進而在公共部門與私營部門之間，公共部門機構之間展開競爭，以降低成本、提高服務水平和政府的工作效率。隨著2010年《保安服務管理條例》的實施，保安服務業(yè)將逐漸完善以市場為導向，以服務為競爭的行業(yè)格局。這對實行以保安公司派遣形式的協(xié)警招聘機制帶來一定的積極影響。

（四）公共選擇理論的市場理念是公安輔警制度產生的動因

公共選擇理論是由經(jīng)濟學家創(chuàng)立的，正式發(fā)端于1957年詹姆斯·布坎南和沃倫·納特在弗吉尼亞大學創(chuàng)辦的“托馬斯·杰弗遜中心”。公共選擇是指非市場的集體選擇，即政府選擇，公共選擇理論的宗旨是要把市場制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一分析的軌道，即經(jīng)濟人模式。輔警隊伍建設正是公安機關行政管理追求政治與經(jīng)濟雙重效益最大化的有力體現(xiàn)，同時要在輔警管理中納入“理性經(jīng)濟人”的視角。比如英國就提出“警察民營化”的理念，成立了大量的商業(yè)保安公司，履行了國家警察的部分業(yè)務，以商業(yè)運作的方式有償為公眾提供安全服務，收到了一定的成效。

二、實施公安輔警制度的客觀依據(jù)和現(xiàn)實原因

我國公安機關中從事輔協(xié)警工作的人員最多時達200萬人以上，2004年經(jīng)整頓治理后有所減少。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前仍有150萬人之多。就浙江省而言，2009年5月全省公安機關在冊的輔協(xié)警有10多萬人，這已超過全省在編的公安民警數(shù)量。

1.實行公安輔警制度是現(xiàn)代警力資源管理的發(fā)展要求

長期以來，公安機關只有單一的公務員身份的警察，警察系統(tǒng)人力資源調配機制僵化，隊伍缺乏必要的競爭激勵機制，而且不利于人員合理流動，不利于對社會資源的充分調配。通過實行輔警制度，使人民警察與輔警按一定比例配置，有利于公安機關在功能定位上更加職權明晰，管理模式上更加開放靈活，警力配置上更加貼近實戰(zhàn)，激勵導向上更能實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，更能突出警察預防和打擊犯罪的核心職能，從而推動各項業(yè)務工作更為規(guī)范高效。

2.實行輔警制度是解決當前和今后警力嚴重不足的有效措施

目前影響警力的因素主要有兩個：一是規(guī)模犯罪態(tài)勢與社會治安狀況，二是警察職能的內涵與外延在不斷豐富和延伸。據(jù)有關部門預測，中國經(jīng)濟在未來5年中年均增長速度將保持在8%左右。而加入WTO以后，城市化進程隨之加快，大量的農村剩余勞動力進一步向城市遷移，犯罪率必將保持上升勢頭。以浙江省桐鄉(xiāng)市振東新區(qū)為例，隨著近年振東新區(qū)的飛速發(fā)展，城市化地區(qū)已發(fā)展到17.4平方公里，常住人口已達6萬多，加上大型場館相繼建設，較大規(guī)模的居民小區(qū)不斷增加，公安任務進一步加重，治安形勢日趨嚴峻。另一方面，在服務型政府的理念下，警察的角色從威嚴強勢的“管理者”轉變成熱情周全的“服務者”。隨著“有困難找警察”的觀念日益深入人心，基層民警也越來越多地面對非警務性事情。雖然浙江桐鄉(xiāng)市振東派出所的執(zhí)法隊伍從2006年的19位民警增加到2011年的38位民警，警力翻了一翻，但面對增長更快的案件量，警力資源仍然顯得捉襟見肘。

3.實行輔警制度是降低用警成本、合理分配警務資源的需要

在西方國家，衡量警察效益有一個重要理論，即“錢財衡量價值論”。該理論認為，警察工作的投入成本與產出效益應成正比關系。一般而言，在編警察都具有國家公務員身份，其地位及待遇受公法保護。在國外，正式在編警察的社會地位及待遇都很高，政府部門招募一名警察需要耗費較大的行政成本。而通過行政合同或私法合同的形式雇傭一名輔警，則成本相對低廉。此種符合新公共管理交易成本理論的情況在我國亦是如此。

三、浙江省桐鄉(xiāng)公安局輔警隊伍建設的實證研究

桐鄉(xiāng)位于浙江省北部杭嘉湖平原腹地，總面積723平方千米?？側丝?1.58萬人，連續(xù)十二年躋身全國百強縣（市）。作為1995年被公安部評選為“全國優(yōu)秀公安局”的浙江省桐鄉(xiāng)市公安局，之后立足于新的起點，面對新的挑戰(zhàn)，積極創(chuàng)新社會管理。近年來，其又取得了2004年度和2009-2010年度的“浙江省優(yōu)秀公安局”和嘉興地區(qū)先進單位等多項榮譽。面對全球范圍內以打造“企業(yè)家政府”為重要特征的“新公共管理運動”的興起及我國行政體制改革的深入，桐鄉(xiāng)公安機關及時更新觀念，明確趨勢，積極以新公共管理為理論基礎，創(chuàng)新輔警隊伍建設改革。通過深入實證研究桐鄉(xiāng)市公安局輔警隊伍建設，從理論與實踐的結合上探究現(xiàn)行機制背后的規(guī)律，對公安機關輔警隊伍正規(guī)化建設提供借鑒與參考意義。

（一）優(yōu)化人力資源管理，重視成本——效益分析

近年來，犯罪態(tài)勢呈持續(xù)增長趨勢。據(jù)中國社科院發(fā)布的2010年《法治藍皮書》顯示，2009年中國犯罪數(shù)量打破了2000年以來一直保持較平穩(wěn)態(tài)勢，呈大幅增長。其中，暴力犯罪、財產犯罪等案件大量增加。2009年1到10月，刑事案件數(shù)增幅在10%以上，治安案件數(shù)增幅達20%左右。隨著犯罪率大幅上升，警力資源匱乏的問題更加明顯。桐鄉(xiāng)市公安機關將輔協(xié)警統(tǒng)稱為輔警人員，根據(jù)各轄區(qū)的人口數(shù)、發(fā)案率、經(jīng)濟水平等指標來確定輔警編制，目前共有在編2022個輔警人員，14個派出所大隊共有1489人，巡特警、交警、局機關直屬這三個輔警大隊共有533人。這支輔警隊伍的加入，有效緩解了正規(guī)警力的緊張狀態(tài)，解決了公安機關的燃眉之急，提高了現(xiàn)有警力的優(yōu)化配置，同時大大節(jié)約了行政成本。據(jù)當?shù)刂鞴懿块T分析，雖然在輔警隊伍上逐年增加投入，但帶來的高效益是顯而易見。

（二）理順分權管理體制，優(yōu)化機構設置

2005年桐鄉(xiāng)市局專門成立輔警管理委員會，并專設輔警管理辦公室，其為全局輔警隊伍管理的指導部門。根據(jù)輔警編制、工作性質和實戰(zhàn)需要，全局下設若干個輔警大隊，大隊下設若干中隊，中隊可下設分隊。大隊班子成員由各輔警大隊書面上報輔警管理委員會，經(jīng)同意后由輔警管理委員會予以聘任。中隊長、分隊長由用工單位或由大隊、中隊自行聘任、報市局輔警辦備案。各用工單位為各輔警大隊的日常管理部門。輔警管理制度實行“條塊結合，以塊為主”模式，本著“誰用誰管理”的原則。授權或分權的用工單位更有靈活性，更有效率，而單位成員有更高的士氣，更強的責任感。

（三）確立績效考核機制，實施激勵為主模式

1.明確目標管理法，細化崗位責任

對所有輔警崗位進行評估，建立權責分明的崗位職責及安全責任制；由各科室根據(jù)科室工作職責及崗位設置情況編寫各崗位職責說明書，經(jīng)科室討論確定每個崗位的職責、權限、任職條件和量化考核指標后報部審定。崗位職責規(guī)定了員工什么時候該完成哪些工作，要達到什么效果等等。

2.實施激勵為主的考評模式

按月根據(jù)工作業(yè)績對各個序列的財務人員進行業(yè)績考評，以激勵為主（即一般的不扣分，有突出表現(xiàn)的給予加分），對業(yè)績比較優(yōu)秀的科室和員工按月進行嘉獎，將單項獎與月度重點工作掛鉤，利用周例會和月度例會對上周、上月工作完成情況進行點評已成財務部的一個工作慣例。各用工單位結合各自實際，建立督察考核考評制度，適時組織開展工作實效先進的評比活動，表彰獎勵表現(xiàn)優(yōu)秀的輔警人員，形成穩(wěn)定的激勵機制。輔警人員在協(xié)助人民警察維護社會治安、預防和打擊非法犯罪活動中作出顯著成績的，由各單位提出申請，報分管局領導審批后，以市局名譽授予治安榮譽獎章。輔警隊伍建設情況納入各單位績效考核。輔警隊伍發(fā)生違法違紀情況并被查實的，所在單位有關領導同時承擔相應的連帶管理責任，并視情對責任人員予以處理。

（四）完善培訓長效機制，促進教育訓練正規(guī)化

首先，“崗前必訓”、“在崗培訓”、“專項培訓”、“常年輪訓”這四個主題的培訓機制已經(jīng)基本落實，并健全輔警隊伍教育訓練檔案，建立訓練激勵機制和訓練經(jīng)費保障機制，確保輔警教育訓練長效性。此外，把輔警訓練經(jīng)費列入年度業(yè)務經(jīng)費預算，并逐年增加。再則，統(tǒng)一訓練標準，桐鄉(xiāng)公安機關根據(jù)《浙江省公安機關輔警人員管理暫行規(guī)定》的標準和要求，在崗輪訓每年不少于10天，輔警錄用初訓時間不少于15天。此外，桐鄉(xiāng)市公安機關將對輔警隊伍推行“戰(zhàn)訓合一”模式，并挖掘具有較強實戰(zhàn)經(jīng)驗和一定理論水平的輔警施教。通過教育訓練正規(guī)化，不僅提高輔警隊伍的業(yè)務技能，更樹立“服務群眾”的意識。

（五）加強待遇保障，落實關愛措施

當前輔協(xié)警隊伍建設中最突出的共性問題就是待遇福利問題。桐鄉(xiāng)市公安機關積極爭取當?shù)攸h委政府支持，確保輔警人員所需經(jīng)費納入市、鎮(zhèn)（街道）財政預算。輔警人員的工資和社會保險統(tǒng)一由派遣單位（保安公司）負責發(fā)放和辦理，并且工資不得低于桐鄉(xiāng)市最低工資標準。各用工單位具體負責輔警人員考核獎和其它福利的發(fā)放。整支輔警隊伍全面落實“五險”保障措施、逐步分批落實“公積金”，加大解決輔警實際困難的力度，此外，鞏固完善每年輔警健康體檢，分級建立健全輔警健康檔案，跟蹤掌握患病輔警的健康狀況，科學調整工作時間，合理安排休息休假。

（六）以群眾需求為導向，塑造和諧警營文化

1.內務管理正規(guī)化建設

首先公安局要求全市輔警參照落實《公安機關人民警察內務條令》，建立規(guī)范的工作和生活秩序；再則用《浙江省公安民警禮儀規(guī)范》來要求輔警的行為舉止；最后統(tǒng)一規(guī)范服裝標識，輔警隊伍使用上級公安機關統(tǒng)一制定合法的輔警服裝、標志式樣和上崗證，佩戴嘉興地區(qū)統(tǒng)一的輔警號碼，并杜絕輔警服裝標識和警服標識足以造成混淆的現(xiàn)象。

2.建立培育輔警先進制度

用工單位在落實輔警《先進典型聯(lián)系制度》的同時，不斷挖掘、宣傳和培養(yǎng)輔警先進。近年來，屢有先進感人事例在桐鄉(xiāng)各類傳媒上報道。此外，重視加強輔警文化建設，組織開展豐富多彩的輔警文化活動，目前，桐鄉(xiāng)公安局的籃球協(xié)會、羽毛球協(xié)會、冬泳協(xié)會等等都有不少輔警人員的積極參與。各用人單位組織的黨員活動或出外旅游也都積極號召輔警人員的加入。這些都大大增強了輔警群體對公安大隊伍的認同感、榮譽感和凝聚力。

3.塑造警營和諧文化

據(jù)筆者在桐鄉(xiāng)鍛煉期間的訪談調查，民警都非常尊重輔警人員，把他們當作公安隊伍的一份子，絕不會在民警和輔警之間劃一道涇渭分明的界線。老百姓看見民警對輔警的尊重，也自然而然會愿意去聽從輔警的輔助執(zhí)法行為。生活中體現(xiàn)為大伙兒共吃外賣、警組會餐一起聚等等。輔警人員感受到了集體的歸屬感，其忠誠度也就更高，隊伍穩(wěn)定更有保證。

四、結語

在桐鄉(xiāng)公安輔警隊伍建設過程中，“輔警法律地位不明確”和“輔警待遇偏低”這兩個問題成為制約隊伍進一步發(fā)展的瓶頸，這也是全國各地輔警隊伍建設發(fā)展中亟待解決改善的共性問題。公安輔警隊伍正規(guī)化建設是一項持續(xù)發(fā)展的警務運動，也是一項涉及廣泛的系統(tǒng)工程，需要我們在嘗試中不斷地摸索，而新公共管理為輔警隊伍正規(guī)化建設提供了理論依據(jù)和嶄新視野。

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D631.1

A

1672-6405（2012）01-0052-03

邵安（1981-），男，碩士，浙江警察學院講師，主要從事警務指揮與戰(zhàn)術、公安教育訓練研究。

2012-02-15

張欽]