《動物防疫法》在實踐中的逐條應用（6）

姚源鋒

（廣西壯族自治區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所，廣西南寧 530001）

接上一期，繼續(xù)就《動物防疫法》第二十五條、第二十六條、第二十七條、第二十八條、第二十九條、第三十條規(guī)定在實踐中的應用進行簡單介紹，僅供參考。

一、關于從事動物和動物產(chǎn)品經(jīng)營等活動禁止性規(guī)定的實踐應用

《動物防疫法》第二十五條規(guī)定：禁止屠宰、經(jīng)營、運輸下列動物和生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸下列動物產(chǎn)品：

1.封鎖疫區(qū)內(nèi)與所發(fā)生動物疫病有關的；

2.疫區(qū)內(nèi)易感染的；

3.依法應當檢疫而未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格的；

4.染疫或者疑似染疫的；

5.病死或者死因不明的；

6.其他不符合國務院獸醫(yī)主管部門有關動物防疫規(guī)定的。

第二十五條是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在執(zhí)法辦案中適用次數(shù)最多、辦案量最大的法律規(guī)定。筆者從廣西開展的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案卷，以及全國官方獸醫(yī)師資培訓班和第一期全國官方獸醫(yī)師資能力提升培訓班（2012年11月26～30日，廣西南寧）提供的案例分析匯編材料中粗略統(tǒng)計，適用《動物防疫法》第二十五條查處的案件竟然占了全部案件的60%左右，其中還不包括應當適用第二十五條而未適用的錯誤案件?？梢姡秳游锓酪叻ā返诙鍡l在實踐中非常重要，因而需要熟練掌握、深刻領會、準確適用。具體要注意以下幾個方面：

（一）注意禁止的環(huán)節(jié) 對動物來說，是指屠宰環(huán)節(jié)、經(jīng)營環(huán)節(jié)和運輸環(huán)節(jié)；對動物產(chǎn)品來說，是指生產(chǎn)環(huán)節(jié)、經(jīng)營環(huán)節(jié)、加工環(huán)節(jié)、貯藏環(huán)節(jié)、運輸環(huán)節(jié)。除了“動物飼養(yǎng)環(huán)節(jié)”外，基本涵蓋了從生產(chǎn)到流通的各個環(huán)節(jié)。所以，在執(zhí)法辦案時，在環(huán)節(jié)上必須與法律規(guī)定的禁止環(huán)節(jié)相對應，不能生造出類似“動物飼養(yǎng)”這樣的禁止環(huán)節(jié)，以免導致案件“案由不準”、“定性錯誤”。

（二）注意禁止的類別 第一類，是封鎖疫區(qū)內(nèi)與所發(fā)生動物疫病有關的動物和動物產(chǎn)品。包括封鎖疫區(qū)內(nèi)患病動物的同群、同類動物，以及與患病動物能夠發(fā)生相互感染的其他種類的動物，以及這些動物的產(chǎn)品等，這些動物及有關物品都是病原攜帶者，可能造成動物疫病的傳播、擴散，甚至危害人體健康，必須限制流通。第二類，是疫區(qū)內(nèi)易感的動物、動物產(chǎn)品。具體指容易被疫區(qū)內(nèi)所發(fā)生疫病的病原微生物感染的動物、動物產(chǎn)品。這類動物、動物產(chǎn)品帶有或可能帶有病原微生物，具有與染疫動物同樣的危害性，如果進入流通環(huán)節(jié)，極易造成疫病流行，給養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)及人體健康帶來危害，因此，法律規(guī)定禁止經(jīng)營。第三類，是依法應當檢疫而未檢疫或者檢疫不合格的動物、動物產(chǎn)品。在執(zhí)法辦案中，這一項規(guī)定適用得最多。未經(jīng)檢疫的動物其健康狀況不明，沒有被確認為達到檢疫合格要求，未經(jīng)檢疫的頭、蹄、毛、皮、肉、內(nèi)臟、血液、脂等產(chǎn)品同樣可能污染病原，如果這一部分和檢疫不合格的動物、動物產(chǎn)品進入流通環(huán)節(jié)，將可能造成疫病流行并危害人體健康。第四類，是染疫和疑似染疫的動物和動物產(chǎn)品。對染疫動物和動物產(chǎn)品加強控制是不言而喻的，很容易理解。但對疑似染疫即指在經(jīng)檢查初步懷疑其感染動物疫病而尚未最終確認的動物和動物產(chǎn)品進行嚴格限制，還是有較多的非專業(yè)人士感到不理解。不久前在修訂《廣西壯族自治區(qū)動物防疫條例》過程中，有個別人大常委會委員就“疑似染疫的動物和動物產(chǎn)品采取嚴格措施的規(guī)定”提出質(zhì)疑，認為只是“初步懷疑”就嚴格處理與“保護相對合法權益”相悖，必須要刪除這樣的規(guī)定。最后，法規(guī)起草部門解釋說《動物防疫法》第二十五條中有這樣的禁止性規(guī)定，地方法規(guī)并沒有違反上位法，獲得該委員的認可。同樣，由于不理解，在現(xiàn)實監(jiān)督執(zhí)法過程中，對疑似染疫動物和動物產(chǎn)品的處理，也是引起各方爭議最大的事情。第五類，是病死或死因不明的動物和動物產(chǎn)品。根據(jù)《病死及死因不明動物處置辦法（試行）》，其基本要求是“四不準一處理”，即不準出售、不準轉(zhuǎn)運、不準加工和不準食用病死或死因不明動物，要按照規(guī)定進行無害化處理。第六類，是其他不符合國務院獸醫(yī)主管部門有關動物防疫規(guī)定的動物、動物產(chǎn)品。這里的“動物防疫規(guī)定”是特指由農(nóng)業(yè)部頒布的，與《動物防疫法》相配套的管理辦法、檢疫規(guī)程、技術標準等規(guī)范性規(guī)定。在現(xiàn)實中，經(jīng)醫(yī)學實驗后的動物、實施豬旋毛蟲檢驗剩下的膈肌樣品等應當屬于此“其他類動物、動物產(chǎn)品”，應當禁止經(jīng)營。廣西某動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)根據(jù)群眾舉報，運用此項規(guī)定，曾經(jīng)查處過一些單位和個人將做過醫(yī)學實驗的兔肉、豬旋毛蟲檢驗剩下的膈肌樣品賣給飯店用作飲食等違法行為。

（三）注意罰則的差異 對于違反第二十五條規(guī)定的動物違法屠宰者、經(jīng)營者、運輸者，以及動物產(chǎn)品違法生產(chǎn)者、經(jīng)營者、加工者、貯藏者、運輸者，《動物防疫法》第七十六條規(guī)定，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)責令改正、采取補救措施，沒收違法所得和動物、動物產(chǎn)品，并處同類檢疫合格動物、動物產(chǎn)品貨值金額一倍以上五倍以下罰款；其中依法應當檢疫而未檢疫的，依照本法第七十八條的規(guī)定處罰。

仔細推敲不難發(fā)現(xiàn)，對違反第二十五條規(guī)定的處罰，在適用上是有區(qū)別的：一是不適用于飼養(yǎng)環(huán)節(jié)。在飼養(yǎng)環(huán)節(jié)不按規(guī)定處置染疫動物的，適用第七十五條進行處理處罰。二是對依法應當檢疫而未檢疫的動物、動物產(chǎn)品，適用第七十八條規(guī)定進行處罰，不能實施“沒收違法所得和動物、動物產(chǎn)品”的行政處罰措施，且處罰額度不同（為同類檢疫合格動物、動物產(chǎn)品貨值金額百分之十以上百分之五十以下罰款）。三是對檢疫不合格（包括經(jīng)補檢后不合格）的動物、動物產(chǎn)品，按七十六條處理處罰，意味著應當沒收動物、動物產(chǎn)品，有違法所得的沒收違法所得，并處同類檢疫合格動物、動物產(chǎn)品貨值金額一倍以上五倍以下罰款。四是把握“違法行為環(huán)節(jié)”認定上的誤區(qū)。廣西某動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在冷凍庫查出一批動物產(chǎn)品未附有檢疫證明，于是以違反《動物防疫法》第二十五條第（三）項為由，定性為“貯藏依法應當檢疫而未檢疫動物產(chǎn)品案”進行查處，擬依照（只能依照）本法第七十八條的規(guī)定進行處罰，辦案途中經(jīng)研究卻發(fā)現(xiàn)第七十八條根本沒有規(guī)定動物產(chǎn)品“貯藏”環(huán)節(jié)，變得處罰無依據(jù)的“騎虎難下”之勢，遂求助筆者。筆者認為“依法應當檢疫而未檢疫的，依照本法第七十八條的規(guī)定處罰”，其本意僅僅是指對“違法行為后果”的承擔，即僅僅在處罰額度上要求按照七十八條規(guī)定的額度執(zhí)行，但在“違法行為環(huán)節(jié)”的認定上，還是依照第二十五條所列的環(huán)節(jié)進行逐一對應，而不必考慮第七十八條所列的環(huán)節(jié)（其缺少動物產(chǎn)品加工、貯藏這兩個環(huán)節(jié)）。因為，對“依法應當檢疫而未檢疫”的處罰適用，起始是建立在第七十六條規(guī)定的基礎上經(jīng)指引而來，其表述的重點在“依照本法第七十八條的規(guī)定處罰”的“處罰”兩個字上，所以不必考慮第七十八條所列的環(huán)節(jié)，只適用其規(guī)定的處罰額度標準即可。

（四）注意補檢的適用 對依法應當檢疫而未檢疫的動物、動物產(chǎn)品，需按照第五十九條第一款第（三）項的規(guī)定進行補檢，這是前置條件。視補檢后的情況作出不同的處理處罰，經(jīng)補檢后合格的，適用第七十八條處理處罰。動物、動物產(chǎn)品未經(jīng)過檢疫，且經(jīng)補檢后不合格的，構(gòu)成兩個違法行為，但只按第七十六條處罰，不再適用第七十八條處罰。檢疫不合格的動物及動物產(chǎn)品，必須按照有關技術規(guī)范要求進行無害化處理，不能經(jīng)營和加工利用。本來，既然第二十五條已經(jīng)規(guī)定“禁止”了，就不應該出現(xiàn)第五十九條第一款第（三）項“進行補檢”這樣自相矛盾的規(guī)定，可以說這是《動物防疫法》的最大立法缺陷。

二、關于動物疫情報告規(guī)定的實踐應用

《動物防疫法》在第二十六條對“動物疫情報告”作出了規(guī)定，執(zhí)行這條法律規(guī)定時，應當注意以下幾點：

（一）清楚負有動物疫情報告的義務主體 主要包括幾類：一是從事動物疫情監(jiān)測的單位和個人，即各級動物疫病預防控制機構(gòu)及其工作人員；二是從事檢驗檢疫的單位和個人，即動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)、出入境檢驗檢疫部門及其工作人員；三是從事動物疫病研究的單位和個人，即從事動物疫病研究的科研單位和大專院校及其工作人員；四是從事動物診療的單位和個人，包括動物診所，動物醫(yī)院，以及執(zhí)業(yè)獸醫(yī)和鄉(xiāng)村獸醫(yī)等；五是從事動物飼養(yǎng)的單位和個人，包括飼養(yǎng)場、養(yǎng)殖小區(qū)、農(nóng)村散養(yǎng)戶以及實驗動物、觀賞動物、寵物等各種動物的飼養(yǎng)單位和個人；六是從事動物屠宰的單位和個人，指各種動物的屠宰廠（場）及其工作人員以及在農(nóng)村為農(nóng)民自用動物提供屠宰服務的個人；七是從事動物經(jīng)營的單位和個人；八是從事動物隔離的單位和個人；九是從事動物運輸?shù)膯挝缓蛡€人?？傊?，凡是直接與動物接觸的以及最易發(fā)現(xiàn)動物疫病的單位和個人，都是責任報告人。

在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實踐中，應當要重點關注從事動物飼養(yǎng)以及從事動物經(jīng)營這兩類的單位和個人，由于其自身利益的需要，他們往往千方百計隱瞞、不報告疫情，并且隱密性強，往往難以發(fā)現(xiàn)。廣西某動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)查處一起“某養(yǎng)禽場不履行報告動物疫情義務”的案件，案件線索來自其內(nèi)部職工舉報，提供了該場大批量掩埋病死家禽的現(xiàn)場照片作為證據(jù)，才得以查實，對該場實施了行政處罰。

（二）清楚受理動物疫情報告的責任主體 主要有三個責任主體，一是當?shù)孬F醫(yī)主管部門；二是當?shù)貏游镄l(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)；三是當?shù)貏游镆卟☆A防控制機構(gòu)。動物疫情責任報告人只須選擇“向當?shù)孬F醫(yī)主管部門、動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)或者動物疫病預防控制機構(gòu)報告”的某一機構(gòu)報告即可，而不是向三個機構(gòu)都報告。筆者認為，此項法律規(guī)定過于“硬性化”，沒有概括全面。作為動物疫情報告責任人，除向“當?shù)亍币酝?，向“外地”縣級以上獸醫(yī)主管部門、動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)或者動物疫病預防控制機構(gòu)報告行不行？向鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站這樣的基層動物防疫組織報告行不行？另外，既然從事“動物疫情監(jiān)測、檢驗檢疫”的單位負有“報告動物疫情”的義務，那么，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)和動物疫病預防控制機構(gòu)便成了即是“動物疫情報告的義務主體”，又是“受理動物疫情報告的責任主體”，有“自相矛盾”之感覺。

（三）清楚動物疫情報告的關鍵要求 一是時限上的要求，必須是“立即”報告。二是處置上的要求，作為報告人，要“采取隔離等控制措施，防止動物疫情擴散”，作為接到動物疫情報告的單位，要“及時采取必要的控制處理措施”。三是報告程序上的要求，即“按照國家規(guī)定的程序上報”， 不得直接發(fā)布動物疫情信息。按照以上這三點關鍵要求，有關主體是否及時報告、是否采取措施、是否造成疫情擴散、是否擅自發(fā)布疫情信息等，在執(zhí)法過程中將作為有權機關追究相關責任人責任的重要指標。

（四）清楚不履行動物疫情報告義務的處罰 根據(jù)《動物防疫法》第八十三條規(guī)定，從事動物疫病研究與診療和動物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運輸，以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏等活動的單位和個人，不履行動物疫情報告義務的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)責令改正，拒不改正的，對違法行為單位處一千元以上一萬元以下罰款，對違法行為個人可以處五百元以下罰款。而對獸醫(yī)主管部門、動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)、動物疫病預防控制機構(gòu)以及其工作人員，因為他們是國家的工作機構(gòu)，對其違法行為的責任追究與相對人不同，地方各級人民政府、各有關部門及其工作人員有不履行動物疫情報告義務的，適用第七十二條處理的處罰。對動物疫情報告責任人以外的其他單位和個人，雖然也要求有報告動物疫情的義務，但沒有規(guī)定他們承擔不報告動物疫情方面的法律責任。

三、關于動物疫情認定權限規(guī)定的實踐應用

《動物防疫法》第二十七條規(guī)定，動物疫情由縣級以上人民政府獸醫(yī)主管部門認定；其中重大動物疫情由省、自治區(qū)、直轄市人民政府獸醫(yī)主管部門認定，必要時報國務院獸醫(yī)主管部門認定。

此處規(guī)定了普通動物疫情和重大動物疫情的認定權限，即原則上普通動物疫情由縣級人民政府獸醫(yī)主管部門認定，但重大動物疫情由省級人民政府獸醫(yī)主管部門認定，只有在必要時，才報國務院獸醫(yī)主管部門認定。在實踐中，這樣的規(guī)定為快速處置動物疫情提供了法律依據(jù)。因為，處置動物疫情必須建立在對“動物疫情認定”的基礎之上。而“縣級人民政府獸醫(yī)主管部門即可認定動物疫情”為及時處置、防止疫情擴散提供了便利。某養(yǎng)牛場的牛群發(fā)病，縣獸醫(yī)主管部門作出封場三個月，期間不得引進、出售牛只的決定，該場以縣獸醫(yī)主管部門影響其生產(chǎn)經(jīng)營為由，提起行政訴訟要求賠償損失。訴訟中，“縣獸醫(yī)主管部門是否違法”成為爭議的焦點之一，這涉及到“動物疫情的認定權限”問題。答辯中，被告的辯護思路是：縣獸醫(yī)主管部門之所以作出封場三個月、期間不得引進、出售牛只的決定，是基于該養(yǎng)牛發(fā)生了疫情，而法律規(guī)定“動物疫情由縣級以上人民政府獸醫(yī)主管部門認定”，且“縣級以上地方人民政府獸醫(yī)主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的動物防疫工作”、“有關單位和個人，應當遵守縣級以上人民政府及其獸醫(yī)主管部門依法作出的有關控制、撲滅動物疫病的規(guī)定”，所以，縣獸醫(yī)主管部門并沒有違法。由此可見，法律規(guī)定“動物疫情的認定權”具有較重要的現(xiàn)實意義。

四、關于動物疫情通報、動物疫情公布等規(guī)定的實踐應用

《動物防疫法》第二十八條對“重大動物疫情通報”作出了規(guī)定，即通報的主體是“國務院獸醫(yī)主管部門”，發(fā)生人畜共患傳染病的，是縣級以上獸醫(yī)主管部門與同級衛(wèi)生主管部門“雙方相互通報”。第二十九條對“動物疫情公布”作出了規(guī)定，即公布的主體是“國務院獸醫(yī)主管部門”，公布要求做到“及時”，公布的范圍是“向社會”，其他單位和個人不得發(fā)布動物疫情。第三十條規(guī)定了任何單位和個人不得瞞報、謊報、遲報、漏報動物疫情，不得授意他人瞞報、謊報、遲報動物疫情，不得阻礙他人報告動物疫情。

在實踐中，為加強動物疫情的管理，有關行政機關和動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)適用第二十八條、第二十九條、第三十條規(guī)定來查辦案件還是不少的，在此僅作簡要介紹：如果有關行政機關未通報動物疫情或者擅自發(fā)布動物疫情，則按照《動物防疫法》第六十九條規(guī)定進行追究；如果其他管理相對人擅自發(fā)布動物疫情信息，則按照《動物防疫法》第八十條第（三）項規(guī)定由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)責令改正，處一千元以上一萬元以下罰款。如果違反了第三十條規(guī)定，對國家行政機關及其工作人員，按照第七十二條規(guī)定進行追究；對養(yǎng)殖戶等其他相對人，則按照第八十三條第（一）項規(guī)定，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)責令改正，拒不改正的，對違法行為單位處一千元以上一萬元以下罰款，對違法行為個人可以處五百元以下罰款。