基于政府架構(gòu)的信息資源協(xié)同配置研究★

河北大學(xué)圖書館〔河北省保定市 071002〕

張長(zhǎng)安

廣平縣南陽堡鄉(xiāng)人民政府〔河北省廣平縣 057650〕

翟文嬌*

在政府信息化建設(shè)過程中,充分開發(fā)和有效利用、科學(xué)合理地配置信息資源,對(duì)提高政府信息資源利用率和政府工作效率起著關(guān)鍵性的作用。因此,應(yīng)科學(xué)合理地配置政府信息資源使其發(fā)揮最大的效益,尋求一種解決政府信息資源整合與共享問題的方法。本文擬從協(xié)同配置的角度對(duì)政府信息資源建設(shè)和管理問題進(jìn)行探討,以期找到適合我國(guó)政府信息資源建設(shè)和發(fā)展的新思路與新方法。

一、我國(guó)政府架構(gòu)的信息資源協(xié)同配置中存在的問題

近年來,我國(guó)高度重視電子政務(wù)建設(shè),各種信息設(shè)備逐漸完善,部分地區(qū)的電子政務(wù)效果達(dá)到了世界先進(jìn)水平,各個(gè)政府部門都建立了網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、應(yīng)用系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫。這種狀況說明,我國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展非常迅速[1]。但是,在實(shí)際運(yùn)行過程中仍然存在著諸多問題。這就是,許多部門雖然建設(shè)了 “一站式”、“一網(wǎng)式”系統(tǒng),但系統(tǒng)在部門之間的聯(lián)合業(yè)務(wù)上卻有很大的缺陷,不能實(shí)現(xiàn)部門之間的整合,具體表現(xiàn)在:

●信息孤島現(xiàn)象普遍存在,部門之間合作和信息整合困難。其主要原因在于政府機(jī)構(gòu)的條塊分割體制導(dǎo)致大量的電子政務(wù)系統(tǒng)只能按職能劃分來建立,形成一個(gè)個(gè)“煙囪”系統(tǒng),系統(tǒng)在部門之間的互通互聯(lián)和互操作性相當(dāng)?shù)?。往往是在系統(tǒng)建設(shè)之前沒有認(rèn)真規(guī)劃與考慮數(shù)據(jù)和系統(tǒng)的交互問題,而是在建設(shè)完成之后再建立平臺(tái)系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)交互,結(jié)果是平臺(tái)系統(tǒng)建設(shè)困難重重,難以達(dá)到理想的效果。

●重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重,部門之間缺少協(xié)同與合作。這一問題主要表現(xiàn)在功能層重復(fù)建設(shè)方面。雖然不同機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作所需要的系統(tǒng)不完全一樣,但在這些系統(tǒng)中,某些系統(tǒng)功能卻是相同或相似的[2]。例如,文檔傳遞功能、公文查詢功能、信息發(fā)布功能等都是每個(gè)政府部門信息系統(tǒng)所必備的功能。對(duì)于這些功能,如果每次都要重新進(jìn)行開發(fā)必將造成資源浪費(fèi)。由于數(shù)據(jù)庫由不同部門建設(shè)和管理,應(yīng)用的系統(tǒng)不同和部門職能的差異,再加上數(shù)據(jù)的采集和共享缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),從而會(huì)給數(shù)據(jù)共享在技術(shù)上的實(shí)現(xiàn)帶來極大的困難。

●重復(fù)投資和信息孤島導(dǎo)致了政府信息資源的浪費(fèi),降低了政府信息資源的利用效率。要想解決政府信息資源的整合與共享問題,就需要對(duì)政府信息資源進(jìn)行協(xié)同配置,在政府信息機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程協(xié)同和信息共享,搭建暢通的信息交流渠道,促進(jìn)政府信息資源的增值利用。

二、實(shí)施政府架構(gòu)的信息資源協(xié)同配置的意義

為了解決政府信息功能層重復(fù)建設(shè)、信息孤島現(xiàn)象普遍存在的問題,需要用一種整體的、系統(tǒng)的政府架構(gòu)方法解決政府信息資源在不同部門之間的共享和協(xié)同配置問題,從而建立一套符合我國(guó)國(guó)情的政府信息資源架構(gòu)體系。這對(duì)解決政府信息資源協(xié)同配置問題具有十分重要的意義。具體表現(xiàn)為:(1)實(shí)施政府架構(gòu),可從頂層支撐我國(guó)政府信息化建設(shè),并適用于政府某個(gè)階段或某個(gè)方面的成果或績(jī)效評(píng)估,是政府信息化建設(shè)的結(jié)構(gòu)框架,對(duì)政府信息化建設(shè)和政府電子政務(wù)發(fā)展具有導(dǎo)向和支持的雙重作用。(2)政府架構(gòu)的實(shí)施,可為政府信息資源協(xié)同配置提供方法支撐,并通過幫助識(shí)別和減少重復(fù)投資,實(shí)現(xiàn)資源共享。(3)政府架構(gòu)還可以通過建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和詳細(xì)的參考模型,幫助各個(gè)機(jī)構(gòu)識(shí)別重復(fù)投資,實(shí)現(xiàn)各個(gè)機(jī)構(gòu)之間信息資源的暢通與交流。

目前,對(duì)政府信息資源協(xié)同配置的研究大都致力于對(duì)電子政務(wù)頂層架構(gòu)設(shè)計(jì)的探索,主要有以下四種實(shí)現(xiàn)方案,即:第一種是以一個(gè)大的應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)為著眼點(diǎn),以大系統(tǒng)建設(shè)為基礎(chǔ)不斷擴(kuò)大建設(shè)范圍,從而逐步擴(kuò)展集中統(tǒng)一管理的范圍,國(guó)家部委的“金稅”和“金關(guān)”等金字工程就是這種模式的體現(xiàn)。第二種是以信息資源目錄管理體系的建立為著眼點(diǎn),建立信息資源交互平臺(tái),如北京市信息資源管理中心所建立的信息共享交互平臺(tái)。第三種是以數(shù)據(jù)管理為著眼點(diǎn),通過數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)對(duì)系統(tǒng)開發(fā)的統(tǒng)一管理和控制,如北京市建委建立的信息資源目錄系統(tǒng)。第四種是以績(jī)效管理為著眼點(diǎn),建立績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系,如武漢市的電子績(jī)效管理系統(tǒng)及五個(gè)同一平臺(tái)建設(shè)[3]。

上述四種方案,都在一定程度上解決了分散投資帶來的信息孤島、重復(fù)建設(shè)等問題,并最終向集中化模式發(fā)展。但是,這四種方案又都存在一些共同的問題。例如,以上四種方案雖都試圖實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)建設(shè)的統(tǒng)一管理,但在方法和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面又都存在不足。目前,在政府信息資源建設(shè)方面,我國(guó)還沒有一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)的系統(tǒng)框架體系,缺乏相應(yīng)機(jī)制來幫助政府機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)跨機(jī)構(gòu)的合作業(yè)務(wù),電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)的研究仍是零散進(jìn)行,缺乏系統(tǒng)全面的解決辦法[4]。如何在不同機(jī)構(gòu)之間、在不改變機(jī)構(gòu)信息資源結(jié)構(gòu)和機(jī)構(gòu)職能的前提下,從整體和系統(tǒng)角度將信息資源在不同機(jī)構(gòu)、不同項(xiàng)目中合理分配、科學(xué)管理,從頂層設(shè)計(jì)切入、統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)政府信息資源在同一框架下協(xié)同配置、整合與共享是指導(dǎo)政府信息資源協(xié)同配置的新思路。

三、政府架構(gòu)的信息資源協(xié)同配置的主要內(nèi)容

實(shí)現(xiàn)政府信息資源的協(xié)同配置,必須以政府機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)劃為核心,從政府業(yè)務(wù)流程的劃分和定義出發(fā),延伸到業(yè)務(wù)細(xì)分、技術(shù)重用、數(shù)據(jù)共享、績(jī)效評(píng)價(jià)等各個(gè)層面,用一種通用的統(tǒng)一方式描述政府機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)、績(jī)效、數(shù)據(jù)與技術(shù)的定義和標(biāo)準(zhǔn),為電子政務(wù)的建設(shè)提供一套統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和框架體系。由于政府不同部門工作和業(yè)務(wù)的復(fù)雜性,在對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,信息資源協(xié)同配置的內(nèi)容應(yīng)包括業(yè)務(wù)流程協(xié)同、數(shù)據(jù)資源協(xié)同、系統(tǒng)功能協(xié)同、信息技術(shù)協(xié)同等方面。

●業(yè)務(wù)流程協(xié)同。業(yè)務(wù)流程協(xié)同是政府信息資源協(xié)同配置的基礎(chǔ)。要對(duì)政府業(yè)務(wù)流程進(jìn)行重組與劃分,打破部門障礙,將業(yè)務(wù)流程協(xié)同起來,按業(yè)務(wù)流程分配信息資源,而不是按傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)和部門概念進(jìn)行資源配置。一項(xiàng)業(yè)務(wù)流程可能涉及同一地區(qū)的不同政府部門,甚至還可能涉及到不同地域的政府部門。通過將業(yè)務(wù)流程協(xié)同起來,有利于政府部門之間找到合作的機(jī)會(huì),使信息資源在不同機(jī)構(gòu)和部門之間協(xié)同配置,得以充分利用。

●數(shù)據(jù)資源協(xié)同。由于日常工作中需要不斷采集和利用信息,使政府掌握的信息資源越來越多,相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫越來越大,又由于在工作中各部門之間缺少溝通和配合,這些數(shù)據(jù)庫中的信息數(shù)據(jù)有相當(dāng)一部分是彼此重復(fù)的,冗余信息大量充斥于各個(gè)數(shù)據(jù)庫中。這種狀況,不但造成數(shù)據(jù)采集時(shí)的資源浪費(fèi),在存儲(chǔ)和維護(hù)時(shí)也造成浪費(fèi)。數(shù)據(jù)資源協(xié)同就是將分布于不同政府機(jī)構(gòu)中的數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)集成和共享,最終實(shí)現(xiàn)協(xié)同配置。

●系統(tǒng)功能協(xié)同。在政府各個(gè)機(jī)構(gòu)不同業(yè)務(wù)工作所需要的信息系統(tǒng)中,許多支持系統(tǒng)的功能是相同或相近的,不同系統(tǒng)中經(jīng)常出現(xiàn)相同功能的模塊。應(yīng)根據(jù)不同的業(yè)務(wù)域和業(yè)務(wù)線,來確定功能,減少功能層的冗余,實(shí)現(xiàn)資源共享。

●信息技術(shù)協(xié)同。信息技術(shù)協(xié)同是指在政府業(yè)務(wù)流程中所需要的一切信息技術(shù)的協(xié)同。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,信息技術(shù)也在不斷更新和升級(jí)換代。為了實(shí)現(xiàn)支持政府業(yè)務(wù)流程的各個(gè)信息系統(tǒng)的統(tǒng)一,用于建設(shè)這些信息系統(tǒng)的技術(shù)也必須協(xié)同統(tǒng)一。

綜上所述,要對(duì)政府信息資源進(jìn)行協(xié)同配置,就必須實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程協(xié)同、數(shù)據(jù)資源協(xié)同、系統(tǒng)功能協(xié)同、信息技術(shù)協(xié)同,四者缺一不可;只有實(shí)現(xiàn)了上述協(xié)同,政府信息資源協(xié)同配置才會(huì)實(shí)現(xiàn)。

四、政府架構(gòu)的信息資源協(xié)同配置的解決策略

目前,在我國(guó)政府架構(gòu)的信息資源的整合與配置中,存在著大量信息資源重復(fù)采集、交叉開發(fā)等資源浪費(fèi)現(xiàn)象,因此急需建立一套符合我國(guó)國(guó)情的標(biāo)準(zhǔn)和架構(gòu)體系,以此作為政府業(yè)務(wù)流程分析和整合、政府信息資源整合與共享的頂層標(biāo)準(zhǔn),以達(dá)到政府信息資源協(xié)同配置的目的。其解決策略為:

一要轉(zhuǎn)變觀念,建設(shè)政府信息化人才隊(duì)伍。對(duì)政府工作人員的教育培訓(xùn)是政府信息資源管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容,因此應(yīng)該重視政府工作人員的信息教育培訓(xùn),提高他們的信息意識(shí)和信息水平。首先,要普及政府信息知識(shí),尤其是電子政務(wù)知識(shí)和政府信息資源管理和配置的知識(shí),增強(qiáng)信息意識(shí)。其次,要采取各種形式,有計(jì)劃地對(duì)政府工作人員進(jìn)行信息科學(xué)技術(shù)教育,提高他們的信息技術(shù)水平。第三,要造就一批具有現(xiàn)代科學(xué)知識(shí)和掌握信息技術(shù)的復(fù)合型政府信息化人才隊(duì)伍。

二要成立專門管理機(jī)構(gòu),制定相應(yīng)的技術(shù)參考規(guī)范。政府信息資源協(xié)同配置框架體系及標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì),既包括建立統(tǒng)一的技術(shù)架構(gòu)、制定各參考模型的技術(shù)規(guī)范這類技術(shù)性較強(qiáng)的問題,也涉及政府業(yè)務(wù)流程的梳理和規(guī)劃等和政府業(yè)務(wù)相關(guān)的問題,需要分析電子政務(wù)現(xiàn)狀、進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃,提出整體架構(gòu)方案和現(xiàn)有架構(gòu)的遷移方案,必須成立專門的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行管理和評(píng)估。其成員應(yīng)由熟悉電子政務(wù)、了解政府業(yè)務(wù)宏觀構(gòu)架的政府管理部門人員和第三方專家組成,給相關(guān)機(jī)構(gòu)提供技術(shù)支持和使用幫助。

三要制定統(tǒng)一的政府信息安全標(biāo)準(zhǔn),確保信息安全。政府信息安全標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)成政府信息資源管理的三大標(biāo)準(zhǔn),政府信息安全包括政府信息基礎(chǔ)設(shè)施的物理安全、數(shù)據(jù)信息安全、系統(tǒng)安全與備份等。還要建立一套可操作的安全評(píng)估和審定程序。

四要加強(qiáng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),必須與政府信息化的目標(biāo)相一致,必須與政府信息系統(tǒng)的發(fā)展相一致,必須與技術(shù)發(fā)展的趨勢(shì)相一致。政府信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)既要從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā),又要避免設(shè)備的限制與浪費(fèi)。

五要加強(qiáng)技術(shù)自主開發(fā),鼓勵(lì)選擇擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的技術(shù)。要針對(duì)政府信息化需求,大力提升計(jì)算機(jī)軟硬件系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)安全性,努力研究與開發(fā)寬帶高速通信網(wǎng)絡(luò)等關(guān)鍵信息技術(shù)。

[1]DPEPA/UNDESA.E-GovernmentSvrvey2005[EB/OR].[2009-10-25].http://www.un.org.

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