國(guó)外自來(lái)水業(yè)民營(yíng)化的經(jīng)驗(yàn)與啟示

摘要：國(guó)外自來(lái)水業(yè)民營(yíng)化改革打破傳統(tǒng)政府壟斷經(jīng)營(yíng)的局面，通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)，提高供給效率與質(zhì)量，取得了很多成效。本文通過(guò)英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)、菲律賓等國(guó)家自來(lái)水業(yè)民營(yíng)化的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，為我國(guó)自來(lái)水民營(yíng)化提供借鑒與啟示。

關(guān)鍵詞：國(guó)外;自來(lái)水業(yè);民營(yíng)化;經(jīng)驗(yàn)與啟示

二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，一些國(guó)家開(kāi)始了公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程。在完全公法制和完全私有化之間，逐漸形成了廣泛的公私合作制關(guān)系。在這種公私合作制關(guān)系中，不同的合作關(guān)系意味著政府或私人參與的強(qiáng)度和形式不同，表現(xiàn)為不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和合約方式。公用事業(yè)民營(yíng)化改革的本質(zhì)在于打破傳統(tǒng)政府壟斷經(jīng)營(yíng)的局面，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高供給效率與質(zhì)量，從而滿足公眾多元化的需求。綜觀改革進(jìn)程，我們可以看出各國(guó)政府對(duì)公用事業(yè)民營(yíng)化的態(tài)度及在改革中發(fā)揮的作用不盡相同。各國(guó)在公私合作制的方式和類型方面，都根據(jù)自身的制度資源和改革動(dòng)因進(jìn)行了設(shè)計(jì)。

一、英國(guó)

英國(guó)是國(guó)際上自來(lái)水業(yè)私有化的代表。英國(guó)政府頒布《自來(lái)水法》：建立“自來(lái)水服務(wù)管制辦公室”，允許10個(gè)地區(qū)自來(lái)水公司民營(yíng)化，對(duì)自來(lái)水業(yè)的重要政府管制問(wèn)題作了規(guī)定。在英國(guó)，共有23個(gè)供水公司，其中有10個(gè)比較大的公司既承擔(dān)供水也負(fù)責(zé)污水處理，政府通過(guò)供水服務(wù)辦公室、飲用水監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)及環(huán)保部門對(duì)供水公司進(jìn)行監(jiān)督管理，采取特許經(jīng)營(yíng)方式委托他們進(jìn)行區(qū)域供水，特許經(jīng)營(yíng)期限為25年。其供水有三個(gè)共同點(diǎn)：一是都實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，期限均為25年；二是均實(shí)行有償處理，通過(guò)收取水費(fèi)、污水處理費(fèi)和地方政府征收的房產(chǎn)稅支付給經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)；三是都實(shí)行區(qū)域化服務(wù)，打破了行政區(qū)劃的界限。英國(guó)水務(wù)行業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管中代表政府的監(jiān)管者與水務(wù)企業(yè)的職責(zé)與工作界限非常明晰。英國(guó)水行業(yè)服務(wù)監(jiān)管的基本架構(gòu)是在英國(guó)政府環(huán)境部下設(shè)立環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)以及飲用水質(zhì)量三個(gè)方面的監(jiān)管部門，分別獨(dú)立負(fù)責(zé)執(zhí)行政策、監(jiān)督市場(chǎng)和處理具體的監(jiān)管事務(wù)等。設(shè)了兩個(gè)機(jī)構(gòu)，一個(gè)叫水經(jīng)濟(jì)督查服務(wù)辦公室，強(qiáng)調(diào)為廣大顧客服務(wù)，充分考慮企業(yè)成本，盈利，投資需求，水質(zhì)，社會(huì)，經(jīng)濟(jì)，政治，及消費(fèi)者利益，來(lái)決定水價(jià)。另一個(gè)機(jī)構(gòu)叫水務(wù)督察辦公室，專司水質(zhì)檢查。英國(guó)自來(lái)水行業(yè)私有化和市場(chǎng)化，不僅是緊緊完成產(chǎn)權(quán)制度改革和企業(yè)轉(zhuǎn)制，更為重要的是圍繞著保護(hù)公眾利益、促進(jìn)行業(yè)運(yùn)行效率，提高企業(yè)的融資能力，創(chuàng)立了一套完整的監(jiān)管制度，涉及到經(jīng)濟(jì)、水質(zhì)、環(huán)境和服務(wù)等諸方面。

二、法國(guó)

法國(guó)選擇了通過(guò)私人公司在水業(yè)設(shè)施經(jīng)營(yíng)層面的引入，來(lái)提高運(yùn)營(yíng)和管理水平的市場(chǎng)化模式，保留了產(chǎn)權(quán)層面的最終公有。法國(guó)的給水排水管網(wǎng)由市政當(dāng)局投資建設(shè)，其大部分資產(chǎn)屬于市政當(dāng)局，而私營(yíng)者只承擔(dān)運(yùn)行的責(zé)任。通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)合同和租賃管理合同，實(shí)現(xiàn)了政府與企業(yè)責(zé)任的合理分?jǐn)?。特許經(jīng)營(yíng)合同結(jié)束后，自然過(guò)渡到了租賃管理合同形式。以流域監(jiān)管為核心建立了相對(duì)完善的水業(yè)管理體系。法國(guó)模式的特點(diǎn)是強(qiáng)化了準(zhǔn)入監(jiān)管，通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)的初始競(jìng)爭(zhēng)控制成本，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了水資源和水業(yè)設(shè)施的政府控制權(quán)。為強(qiáng)化準(zhǔn)入監(jiān)管，目前合同期限有進(jìn)一步縮短的趨勢(shì)。由于資產(chǎn)屬于政府，企業(yè)投資責(zé)任小，擔(dān)負(fù)的風(fēng)險(xiǎn)也小。政府監(jiān)管成本也會(huì)較低，但另一方面政府的投資責(zé)任相對(duì)較大。法國(guó)水業(yè)模式之所以運(yùn)營(yíng)高效的另一個(gè)重要基礎(chǔ)是其產(chǎn)業(yè)化水平，法國(guó)水業(yè)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)是由幾大水業(yè)集團(tuán)在競(jìng)爭(zhēng)中分享，從而保障了競(jìng)爭(zhēng)的層次和質(zhì)量。

三、美國(guó)

據(jù)美國(guó)國(guó)家環(huán)保局1995年普查，全國(guó)50289個(gè)社區(qū)供水系統(tǒng)中，43%是公有的，33%是私有的，另外24%是屬于“輔助系統(tǒng)”（即很小的系統(tǒng)）。但是因?yàn)榇蠖鄶?shù)私有系統(tǒng)相對(duì)較小，估計(jì)86%的美國(guó)人口是從公有社區(qū)系統(tǒng)中得到水的，僅13%的人口依靠私有設(shè)施，1%的人口由輔助系統(tǒng)提供服務(wù)。美國(guó)在研究其水行業(yè)市場(chǎng)化實(shí)踐后的結(jié)論是，不出售國(guó)有水行業(yè)資產(chǎn)，將經(jīng)營(yíng)權(quán)外包給私人是最佳辦法。美國(guó)國(guó)家政策咨詢機(jī)構(gòu)在其歷時(shí)兩年的專題研究報(bào)告《水務(wù)私有化：?jiǎn)栴}和經(jīng)驗(yàn)評(píng)估（2002）》中認(rèn)為：在美國(guó)，能從私有化中獲益最大的模式是保留公用設(shè)施產(chǎn)權(quán)仍為國(guó)有，將公用設(shè)施的運(yùn)行承包給私人公司，即外包運(yùn)營(yíng)權(quán)模式。它既降低了水價(jià)的運(yùn)營(yíng)成本，減少了財(cái)政補(bǔ)貼，又避免了出售水行業(yè)國(guó)有資產(chǎn)這一敏感話題，融資成本低，退出機(jī)制簡(jiǎn)單，此方法得到了美國(guó)政府、學(xué)術(shù)界等各界共識(shí) 。其結(jié)果是政府和公眾利益最大化。美國(guó)水業(yè)運(yùn)營(yíng)模式，采取聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付＋“清潔水州立滾動(dòng)基金”＋市政債券投資模式。聯(lián)邦政府，地方政府（縣/市/鎮(zhèn)）負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)生活污水處理設(shè)施，建設(shè)資金主要來(lái)源于各級(jí)政府的公共財(cái)政支出、發(fā)行市政債券，運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用主要來(lái)源于污水處理費(fèi)。市政債券在美國(guó)的水務(wù)公共事業(yè)領(lǐng)域，占每年的建設(shè)性投資其中85%，政府財(cái)政投資僅占15%。美國(guó)市政債券不僅可以直接為城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融通社會(huì)資金，而且產(chǎn)生了一定的引導(dǎo)和擠出效應(yīng)，吸引更多的社會(huì)資金用于投資回報(bào)高或回報(bào)不高但利潤(rùn)穩(wěn)定可靠的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。美國(guó)把公共污水處理設(shè)施、下水道和流域水環(huán)境整治統(tǒng)稱為清潔水領(lǐng)域。聯(lián)邦政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段，用聯(lián)邦政府的公共財(cái)政預(yù)算向各州和地方政府提供了大量資金，用于清潔水項(xiàng)目的建設(shè)。聯(lián)邦政府（含清潔水州立滾動(dòng)基金）對(duì)全美生活污水處理設(shè)施的建設(shè)投資占這一領(lǐng)域總投資的77-85%。

四、菲律賓

菲律賓首都馬尼拉分東西兩區(qū)，分別由菲律賓望族與世界兩大水公司合資，將本來(lái)是地方政府管理的水公司變?yōu)樽⑷胪赓Y和當(dāng)?shù)刭Y本的民營(yíng)化企業(yè)。四年過(guò)去了，居民平均水費(fèi)比民營(yíng)化之前高出很多，兩家世界著名水務(wù)公司以亞洲金融危機(jī)為借口繞過(guò)政府監(jiān)管部門，修改合同，提高水價(jià)。再次提高水價(jià)的努力失敗后，2002年12月特許權(quán)經(jīng)營(yíng)方提出終止合同。關(guān)注此事的國(guó)際人士指出：在該國(guó)首都的大項(xiàng)目遇到如此尷尬的局面，嚴(yán)重影響了政府的威望，連民選總統(tǒng)都受到了不良影響。而同樣的事例在玻利維亞、加拿大都已出現(xiàn)。有些非政府組織認(rèn)為：一些大的水務(wù)公司的策略是先以不現(xiàn)實(shí)的、不可持續(xù)的低價(jià)中標(biāo)，然后利用所在國(guó)監(jiān)管不足及政府官員的尋租事后漲價(jià)、謀求私利。受害的是當(dāng)?shù)厮脩簦貏e是貧困的弱勢(shì)群體。

顯然，英、美、法等國(guó)的公用事業(yè)民營(yíng)化改革模式各具特色，政府在改革中所處的地位不盡相同，但都發(fā)揮了一定的作用。綜觀各國(guó)的公用事業(yè)改革，借鑒這些國(guó)家的民營(yíng)化經(jīng)驗(yàn)，給我們有所啟示：

1.作為城市公用事業(yè)的自來(lái)水業(yè)在實(shí)踐上進(jìn)行市場(chǎng)化是可行的。

從上面談到的一些國(guó)家自來(lái)水業(yè)民營(yíng)化的實(shí)踐可以看出，對(duì)于公共物品來(lái)說(shuō)，它的供給與生產(chǎn)的主體完全可以做到多元化趨勢(shì)，政府不再是公共物品唯一的供給者，公用事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，可以實(shí)現(xiàn)更多的主體參與供給與生產(chǎn)。政府通過(guò)樹(shù)立公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)思想，采取市場(chǎng)化的運(yùn)作方式對(duì)社會(huì)提供公共產(chǎn)品，政府在公用事業(yè)民營(yíng)化改革中始終要以維護(hù)社會(huì)的公共利益為根本出發(fā)點(diǎn)，做好政府規(guī)制，這樣自來(lái)水業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化是可行的。

2.立法在先，管制隨后，這是公用事業(yè)民營(yíng)化的必然要求。公用事業(yè)民營(yíng)化之始，各國(guó)政府都制定了相應(yīng)的法律法規(guī)，如英國(guó)政府頒布的《自來(lái)水法》，美國(guó)政府頒布的《公共汽車管理改革法》，法國(guó)政府頒布的《阿拉爾德法》等，都對(duì)公用事業(yè)的民營(yíng)化改革所涉及到的問(wèn)題從法律上加以規(guī)定。隨后，各國(guó)政府不同程度的政府管制貫穿于公用事業(yè)民營(yíng)化改革的整個(gè)過(guò)程中，而且都發(fā)揮了各自的作用?？梢?jiàn)，對(duì)于公用事業(yè)實(shí)行不同程度的政府管制，是公用事業(yè)民營(yíng)化改革必須應(yīng)該堅(jiān)持的原則。

3.政企分開(kāi)、產(chǎn)權(quán)明確，這是公用事業(yè)民營(yíng)化的關(guān)鍵所在。英國(guó)政府決定民營(yíng)化改革的措施之一是把原來(lái)由政府直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的政企關(guān)系調(diào)整為由政府間接控制企業(yè)主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政企關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政企的分離，取得了良好的效果。我國(guó)由于傳統(tǒng)體制的影響，政企不分現(xiàn)象尤為嚴(yán)重，公用事業(yè)民營(yíng)化的關(guān)鍵是把政企合一的體制改革成為政企分離的體制，按照產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)將經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)的企業(yè)改造為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的經(jīng)營(yíng)主體。

4.政府監(jiān)管的重要性在于不能因?yàn)槭袌?chǎng)化而損害公共利益。通過(guò)政府監(jiān)管，防止壟斷企業(yè)轉(zhuǎn)移調(diào)價(jià)收益，或者交叉補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)排斥市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，影響價(jià)格規(guī)制效果。改革并形成高效的價(jià)格監(jiān)督約束機(jī)。為此，政府建立價(jià)格調(diào)整收益分配使用監(jiān)規(guī)制度，可以加強(qiáng)價(jià)格政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，完善舉報(bào)機(jī)制，積極推行并完善價(jià)格政策公示制度，形成全社會(huì)共同監(jiān)督的局面，不能因?yàn)槭袌?chǎng)化而損害公共利益。