公墓的“價(jià)值失衡”

摘要：本文以長(zhǎng)株潭存在的公墓費(fèi)用問(wèn)題為切入點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)墓地價(jià)格明顯高于群眾實(shí)際可接受水平。已經(jīng)頒布的法律沒(méi)有很好發(fā)揮職能，體現(xiàn)法律價(jià)值。筆者借由對(duì)現(xiàn)有法律制度的分析提出要進(jìn)一步修繕?lè)芍贫群推胶庑姓?quán)力與民眾權(quán)利的觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：公墓;價(jià)格失調(diào);價(jià)值平衡

中國(guó)是一個(gè)注重死的地方，格外講究死后能入土為安，喪葬是生活中不可或缺的部分，早在戰(zhàn)國(guó)時(shí)期荀子的《禮論?十九》中就將喪葬作為“禮”的重要組成部分，還把死者生前地位與墓地規(guī)格劃分了三六九等。而至今，隨著現(xiàn)代公墓的興起，喪葬不但與群眾的利益息息相關(guān)，也逐漸由私事變成了一件公事，成為衡量社會(huì)主義精神文明建設(shè)的一部分?？稍谛侣労蛨?bào)道中不斷出現(xiàn) “墓價(jià)高于房?jī)r(jià)”、“活人死不起”的言論將很多質(zhì)疑目光吸引到此處，筆者也不禁疑問(wèn)：公墓價(jià)格是否合理?法律的相關(guān)規(guī)定是否到位？為此，筆者以長(zhǎng)株潭三地公墓為例進(jìn)行調(diào)研。

一、墓價(jià)失調(diào)

筆者走訪了長(zhǎng)株潭三地的公墓，很多公墓宣稱自己收費(fèi)很多是依照物價(jià)局的規(guī)定進(jìn)行收費(fèi)，不存在亂收費(fèi)的現(xiàn)象。筆者在調(diào)查中了解到：公墓收費(fèi)內(nèi)容主要分為4塊：墓體墓碑工料費(fèi)，安葬費(fèi)，墓穴費(fèi)，護(hù)墓費(fèi)（每年60左右），其中，安葬費(fèi)、墓穴費(fèi)、護(hù)墓費(fèi)主要由物價(jià)局核定，并規(guī)定墓體碑工料費(fèi)按公墓實(shí)際消耗工料收取，實(shí)質(zhì)上是公墓方根據(jù)市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)，價(jià)格也令人心驚。

三地墓地價(jià)格范圍：

由上表中可知，雖然法律賦予價(jià)格管理部門監(jiān)管職權(quán)，墓價(jià)卻實(shí)質(zhì)處于無(wú)調(diào)控狀態(tài)。生態(tài)葬和壁葬雖價(jià)格低廉，但由于觀念問(wèn)題普及困難，實(shí)地調(diào)查中幾乎無(wú)人問(wèn)津，壁葬的墓地使用率不足10%，而作為主要出售渠道的墓穴價(jià)格的上下區(qū)間十分大。當(dāng)然天價(jià)墓地更多是由于一些人的陋習(xí)孕育而成，像長(zhǎng)沙那座16.28萬(wàn)元的“天價(jià)墓”所占比例并不高，《湖南省殯葬事業(yè)單位管理辦法》也規(guī)定：“中低價(jià)的墓位不得低于整個(gè)墓區(qū)墓位的85%”。采訪中湘潭某地的公墓管理人員透露，大多數(shù)群眾一般愿意選擇價(jià)格在30000-40000這個(gè)中價(jià)位區(qū)間的墓地，而合葬則是70000-80000元為主。據(jù)國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)計(jì)，而直至2010年，湖南省城鎮(zhèn)年人均可支配收入才為16556元，農(nóng)村人均純收入為5622元。對(duì)比湖南省的人均收入，墓價(jià)基數(shù)過(guò)高，才是影響群眾消費(fèi)購(gòu)買的直接動(dòng)因和爭(zhēng)議所在。

墓地買賣中是否有暴利存在與成本也息息相關(guān)，在采訪中，工作人員說(shuō)成本項(xiàng)目太繁雜無(wú)法清楚計(jì)算，只是強(qiáng)調(diào)其墓地建設(shè)、綠化、管理、征收所需成本巨大，建筑材料費(fèi)用也很高，利潤(rùn)沒(méi)有外界人員想象的那么夸張。但通過(guò)相關(guān)人員了解調(diào)查，一塊大理石墓地所需要的主要建筑材料大理石一共不過(guò)上千元，即使是漢白玉為主要建筑材料，成本也只有幾千元。而一個(gè)大理石的墓地一般在萬(wàn)元以上，而漢白玉為主原料的墓地更是價(jià)值不菲，巨大的利益空間顯然是存在的。墓地價(jià)格主要由價(jià)格主管部門進(jìn)行調(diào)節(jié)，而公墓由民政部及其下屬社會(huì)事務(wù)處進(jìn)行管理。如今價(jià)格居高不下，物價(jià)局的管理沒(méi)有起到遏制墓價(jià)的作用，民政部門也沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)政策對(duì)墓價(jià)限制。以上的現(xiàn)象令人擔(dān)憂，引發(fā)人們對(duì)殯葬法律的探究。

二、供需失衡

墓價(jià)失調(diào)本身是一種“價(jià)值失衡”的體現(xiàn)，即價(jià)格與價(jià)值不相匹配，價(jià)格沒(méi)有按照價(jià)值規(guī)律正常波動(dòng)，實(shí)然價(jià)格遠(yuǎn)高于應(yīng)然價(jià)格。市場(chǎng)無(wú)法有效地分配商品和勞務(wù)，政府也沒(méi)有充分發(fā)揮管理職能進(jìn)行調(diào)節(jié)。我們不得不通過(guò)完善立法，調(diào)整分配好各部門職能，政府同時(shí)可以以合理方式介入市場(chǎng)活動(dòng)，緩解市場(chǎng)自發(fā)性與群眾公益性的沖突，以保障法律的威嚴(yán)性和廣大群眾的利益。

自2002年以來(lái)，湖南省根據(jù)《殯葬管理?xiàng)l例》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公墓管理的意見(jiàn)》和自身發(fā)展?fàn)顩r頒布了《湖南省殯葬事業(yè)單位管理辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)管理的通知》、《湖南省實(shí)施<殯葬管理?xiàng)l例>辦法》、《湖南省殯葬服務(wù)價(jià)格管理辦法》等一系列地方法規(guī)、辦法。但在實(shí)施過(guò)程中，墓價(jià)仍居高不下，相關(guān)法律供給無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需要，筆者將從價(jià)格和體制兩個(gè)方面對(duì)條文進(jìn)行分析。

1.供需失衡，對(duì)墓價(jià)的明文規(guī)制不到位

法律是生產(chǎn)方式的規(guī)則化，規(guī)則必須以國(guó)家的強(qiáng)制力為盾，以清晰、有效為矛，直擊問(wèn)題。而相關(guān)條文中對(duì)價(jià)格的規(guī)制不具體，特別是條文的實(shí)施缺乏強(qiáng)制性，例《湖南省殯葬服務(wù)價(jià)格管理辦法》中規(guī)定：“正常遺體存放及整容、悼念廳（堂）租用、盛放遺體器具和公墓墓穴（骨灰存放格位）以及殯葬用戶沒(méi)有同類經(jīng)營(yíng)者可供選擇的殯葬服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)管理?！闭笇?dǎo)價(jià)是指政府根據(jù)它的權(quán)限和市場(chǎng)現(xiàn)狀，給出的強(qiáng)制性的價(jià)格范圍。該規(guī)定形式上確對(duì)價(jià)格有所規(guī)制，但實(shí)施起來(lái)并不容易，各地公墓只須向物價(jià)部門提供公墓價(jià)格表進(jìn)行核準(zhǔn)，而物價(jià)部門并沒(méi)有對(duì)價(jià)格的合理性進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，也沒(méi)有實(shí)行最高限價(jià)制度，以致該條文形同虛設(shè)。

其次，相關(guān)規(guī)定缺乏對(duì)墓價(jià)的切實(shí)規(guī)制和處罰辦法。墓價(jià)過(guò)高，條文中基本沒(méi)有針對(duì)性條文，一些處罰規(guī)定還需要依據(jù)其他法律?！稓浽峁芾?xiàng)l例》中沒(méi)有為價(jià)格過(guò)高提供處罰辦法，而《湖南省殯葬服務(wù)價(jià)格管理辦法》中的處罰辦法全部是以其他法律為依據(jù)，法律實(shí)施的效率和針對(duì)性被削弱。

另外，聽(tīng)證實(shí)施不到位，而且范圍過(guò)于狹窄?！逗鲜浽岱?wù)價(jià)格管理辦法》規(guī)定：“實(shí)行政府定價(jià)的殯葬基本服務(wù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格的制定或調(diào)整應(yīng)實(shí)行價(jià)格聽(tīng)證制度?！币悦裰鞅O(jiān)督限制墓價(jià)的方法本應(yīng)該取得一定效果，可由于此辦法本身位階低，三地之中只有長(zhǎng)沙進(jìn)行了較為系統(tǒng)的聽(tīng)證，且只對(duì)一些基礎(chǔ)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研聽(tīng)證，并無(wú)真正觸及殯葬暴利核心的墓價(jià)。聽(tīng)證制度的“折扣”，及相關(guān)法律規(guī)定對(duì)聽(tīng)證范圍限定過(guò)于狹小，不能充分民主監(jiān)督在制度實(shí)施過(guò)程中的作用。

最后，公墓管理費(fèi)用作為墓地的衍生費(fèi)用近期也進(jìn)入人們視線。1998年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公墓管理的意見(jiàn)》中規(guī)定“今后墓地和骨灰存放格位的使用年限原則上以20年為一個(gè)周期?！苯鼉赡?，大部分公墓經(jīng)營(yíng)單位開(kāi)始以此為由向群眾征收公墓管理費(fèi)，引發(fā)了很多群眾不滿?！胺ú凰菁凹韧?，收費(fèi)是否過(guò)早已有異議，此項(xiàng)收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)以及收費(fèi)的范圍也沒(méi)有法律依據(jù)，由公墓自行擬定，無(wú)法可依加劇了公墓不合理收費(fèi)形勢(shì)。

2.法律規(guī)制不當(dāng)，導(dǎo)致價(jià)值目標(biāo)偏離

權(quán)衡事物利弊時(shí)需以價(jià)值的大小為依據(jù)，在價(jià)值追求為復(fù)數(shù)時(shí)要兩害取其輕。殯葬業(yè)的本質(zhì)是公益性的，是利民的，其目的是引導(dǎo)健康的民族殯葬意識(shí)形態(tài)，而客觀規(guī)定導(dǎo)致了殯葬業(yè)的“事業(yè)性”而非“公益性”?！稓浽峁芾?xiàng)l例》中規(guī)定，“國(guó)務(wù)院民政部門負(fù)責(zé)全國(guó)的殯葬管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府民政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的殯葬管理工作?！贝祟愐?guī)定令殯葬行業(yè)實(shí)質(zhì)上停留在過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)沙和湘潭的民政局下設(shè)有直接管轄的公墓，民政局自營(yíng)、自管的管理模式具有很明顯的壟斷性，以致企業(yè)的管理效率低下，資源分配不公平，墓價(jià)難以調(diào)控。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，除開(kāi)民政部門麾下的公墓，國(guó)家也支持私營(yíng)墓地的發(fā)展，但是行政壟斷限制殯葬行業(yè)的技術(shù)革新與新鮮資本的注入，不能形成市場(chǎng)的良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)維護(hù)廣大消費(fèi)者的權(quán)益。

法律規(guī)定民政部門對(duì)殯葬行業(yè)享有審批、管理和經(jīng)營(yíng)權(quán)的目的是為了防止公墓過(guò)于私利化。國(guó)家從殯葬行業(yè)的發(fā)展方向出發(fā)，但規(guī)定中的問(wèn)題卻致使行政權(quán)力過(guò)于膨脹，民政部下社會(huì)事務(wù)管理部門職能蛻變，法律價(jià)值取向也偏離其正常軌道。墓地價(jià)格自然難以公平、合法、誠(chéng)實(shí)信用為基礎(chǔ)，為民眾謀福利。殯葬法律的不健全，實(shí)施不到位，需要對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行具體考慮后對(duì)法律進(jìn)行系統(tǒng)的改良。

三、法律與墓價(jià)的內(nèi)在平衡

殯葬法律價(jià)值目標(biāo)偏離，導(dǎo)致了行政權(quán)力的膨脹；法律的自身不明晰，引發(fā)行政自由裁量權(quán)不斷濫用，群眾權(quán)利難以得到保障。這是宏觀發(fā)展脫離社會(huì)與民眾切身利益而產(chǎn)生的矛盾，是忽視權(quán)力制衡產(chǎn)生的弊端。

殯葬法規(guī)作為行政法的一部分，它的應(yīng)然狀態(tài)是保證行政權(quán)與公民權(quán)處于平衡。行政權(quán)作為一種支配權(quán)力必然會(huì)導(dǎo)致行駛行政權(quán)力的人與行政相對(duì)人的不平等。這時(shí)，法律的確定性和解釋單一性是限制行政權(quán)力的重要手段。而法律對(duì)價(jià)值追求的回歸以及對(duì)行政權(quán)力的制衡分權(quán)則是保障法益的必要途徑。

法律追求的行政平衡是“公共利益與個(gè)人利益的平衡以及效率與公正的平衡” ，看問(wèn)題不能單從“官方立場(chǎng)”，也要從“民間立場(chǎng)”出發(fā)，關(guān)注“民間的煙火與戒規(guī)，俗民的悲戚與歡欣” 是一部公益性法律的重心。

在此筆者建議：

(1)借鑒國(guó)外殯葬管理制度，平衡盈利與公益。這點(diǎn)廣東省對(duì)日、韓的考察可以作為湖南省榜樣。經(jīng)驗(yàn)是對(duì)日常的一種歸納，從他人的成型的體系吸取經(jīng)驗(yàn)，可以使殯葬業(yè)符合新時(shí)代的要求。如日本對(duì)公墓管理者的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了限制，將其定義為純粹的服務(wù)者，只能憑當(dāng)事人的許可證（政府部門審批提供）提供服務(wù)，這樣即有效防止天價(jià)豪華墓的出現(xiàn)，也可以有效防止墓地費(fèi)用的飛漲。另外也需結(jié)合實(shí)際，從自身出發(fā)，完善聽(tīng)證制度擴(kuò)大其效力和范圍，充分考慮民眾的心聲，強(qiáng)化民主制度在法制運(yùn)行中的作用。

(2)政企分離，限制行政權(quán)力，保護(hù)民眾利益。法律給予民政部門監(jiān)管權(quán)無(wú)可厚非，但是應(yīng)該在條文中限制其經(jīng)營(yíng)權(quán)，“政企分離”才能更好保證政府的中間姿態(tài)和行政效率。不過(guò)值得一提的是株洲的殯葬改革，政府基本放棄了管理，除下設(shè)殯葬管理大隊(duì)，基本對(duì)殯葬行業(yè)放權(quán)，但是株洲卻是三市火化率最低的一個(gè)地區(qū)，“放權(quán)”不是“棄權(quán)”，殯葬需要各個(gè)部門發(fā)揮對(duì)國(guó)家、人民高度負(fù)責(zé)的高度責(zé)任感，不是進(jìn)行“全面管制”而是提供充分的“公力救濟(jì)”，以提高該行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)化，體現(xiàn)殯葬公益價(jià)值。

(3)完善罰則，平衡“硬規(guī)則”和“軟規(guī)則”。現(xiàn)今的法規(guī)之中，罰則過(guò)于單薄，大多以倡導(dǎo)性法律法律來(lái)進(jìn)行規(guī)制，或者以其他法律為處罰依據(jù)，如《價(jià)格法》，這樣以一般處理特殊，不能體現(xiàn)殯葬行業(yè)自身的特殊性，也會(huì)過(guò)于片面不能切實(shí)滿足供需協(xié)調(diào)。法律的實(shí)施不但需要“軟規(guī)則”的提倡性引導(dǎo)，也需要“硬規(guī)則”對(duì)損及廣大群眾合法權(quán)益的行為進(jìn)行處罰，將罰則完善有利于法律的貫徹執(zhí)行和平衡“軟規(guī)則”和“硬規(guī)則”在法律體系中的比重，保障法律的健康實(shí)施。

殯葬價(jià)格的合理調(diào)控任重道遠(yuǎn)，雖其內(nèi)涵的社會(huì)關(guān)系眾多，修改起來(lái)麻煩不斷，但只要政府充分尊重民意，立足法益，平衡利弊，以科學(xué)發(fā)展觀為依據(jù)達(dá)到法律內(nèi)在價(jià)值的平衡，相信殯葬業(yè)將真正成為社會(huì)主義精神文明建設(shè)的一大亮點(diǎn)。