新形勢下中國城鎮(zhèn)化道路問題探討

摘要：當(dāng)前中國經(jīng)濟增長面臨諸多問題，若還是過分依賴出口和投資拉動經(jīng)濟增長已經(jīng)不妥。新形勢下，實施城鎮(zhèn)化將是國家今后經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的重點戰(zhàn)略所在。如何走有中國特色的城鎮(zhèn)化道路？本文認(rèn)為中國的城鎮(zhèn)化道路應(yīng)是在大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的前提下，重點發(fā)展小城鎮(zhèn)。地方政府應(yīng)科學(xué)制訂小城鎮(zhèn)化規(guī)劃，在國家宏觀政策和制度變革的保障下，以產(chǎn)業(yè)化為內(nèi)在動力，走適合自己的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化道路；小城鎮(zhèn)化； 制度變革；產(chǎn)業(yè)化

一、引言

2010年第二季度末，中國的經(jīng)濟總量已超過日本躍居世界第二。但事實上中國今后的經(jīng)濟發(fā)展仍面臨諸多問題：一、通貨膨脹憂慮；二、經(jīng)濟增長方式過分依賴出口和投資；三、資產(chǎn)泡沫問題；四、社會貧富差距繼續(xù)擴大等等。要想使中國經(jīng)濟健康、持續(xù)發(fā)展，國家必須切實改變經(jīng)濟增長戰(zhàn)略，走城鎮(zhèn)化道路，使農(nóng)民成為市民，擴大內(nèi)需，改變經(jīng)濟增長單靠出口拉動和政府投資拉動的被動模式。

這幾年國家領(lǐng)導(dǎo)對城鎮(zhèn)化問題高度重視。黨的十七大報告指出：要走中國特色城鎮(zhèn)化道路，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。2010年中央的一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》也以一號文件的形式提到城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略：第23條：推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新。積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)規(guī)劃水平和發(fā)展質(zhì)量，當(dāng)前要把加強中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展作為重點。

因此，實施城鎮(zhèn)化將是國家今后經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的重點戰(zhàn)略所在。

二、中國經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化道路

1.城鎮(zhèn)化是一國經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢

根據(jù)國內(nèi)外學(xué)者研究表明，一國或一地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平往往與工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，其進(jìn)程一般沿著起步———快速發(fā)展———高位趨緩的軌跡來發(fā)展，并呈初期階段、中期階段、后期階段三個階段。

城鎮(zhèn)化水平在30%以下被認(rèn)為是初期階段，該階段一國或一地區(qū)的國民經(jīng)濟總體實力薄弱，城鎮(zhèn)化的速度相對比較緩慢。30%-70%被認(rèn)為是中期階段，這個階段城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入加速發(fā)展期，人口和經(jīng)濟活動迅速向城市集聚。城鎮(zhèn)在外延擴大的同時也開始了內(nèi)涵的發(fā)展。70%以上被認(rèn)為是城鎮(zhèn)化發(fā)展的后期階段，也是高級階段。這時城鎮(zhèn)人口比重的增長又趨緩慢甚至停滯，城鎮(zhèn)化步入平穩(wěn)階段。

表1 2002年～2008年中國城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)

從上表數(shù)據(jù)看，中國目前應(yīng)處于快速發(fā)展的中期階段。中國的城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果。

2.加速城鎮(zhèn)化也是新形勢下拉動中國經(jīng)濟發(fā)展的需要，促進(jìn)經(jīng)濟增長模式由出口拉動向消費和投資拉動轉(zhuǎn)變的重點途徑。

2008年中國的出口遭遇了前所未有的嚴(yán)峻形勢，2009年出口增長大幅度下降16%。雖然2010年上半年出口有所好轉(zhuǎn)，但今后出口形勢仍面臨很大壓力。美國貿(mào)易政策進(jìn)行重大調(diào)整，中美之間的貿(mào)易戰(zhàn)、貨幣戰(zhàn)頻繁發(fā)生，再加上歐洲主權(quán)債務(wù)危機和世界經(jīng)濟有可能二次探底等等，今后中國想繼續(xù)依靠出口來拉動經(jīng)濟增長已是不大明智。

為了促使經(jīng)濟繼續(xù)增長，只有靠擴大國內(nèi)消費需求與投資需求來實現(xiàn)。中國的城鎮(zhèn)化會帶來更多的城市、城鎮(zhèn)人口和資源巨大需求和投資需求，是消費需求和投資需求的主要載體。有研究表明，城市化率提高1個百分點，就會有100萬到120萬人口從農(nóng)村到城市，由于城市人口的消費是農(nóng)村的2.7倍到3倍，將拉動最終消費增長約1.6個百分點，各種累積效應(yīng)產(chǎn)生新的經(jīng)濟增長源已經(jīng)為其他國家所證明。

因此，城鎮(zhèn)化道路是中國在新形勢下促進(jìn)經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的必然選擇。

三、借鑒國外模式，結(jié)合中國國情，走有中國特色的城鎮(zhèn)化道路

1.城鎮(zhèn)化道路模式

關(guān)于中國的城鎮(zhèn)化到底是發(fā)展小城鎮(zhèn)、中等城市，還是大城市的討論，國內(nèi)研究者先后提出了許多見解，歸納起來主要有：（1）小城鎮(zhèn)論。這種觀點認(rèn)為，為了避免發(fā)展中國家大城市過度城市化的問題，中國應(yīng)根據(jù)自己國情，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，走“以小城鎮(zhèn)為主、大中城市為輔”的城鎮(zhèn)化道路。代表人物是費孝通先生。(2)中等城市論。這種觀點認(rèn)為，中國城鎮(zhèn)化應(yīng)以發(fā)展中等城市為重點，因為中等城市兼有大小城市的優(yōu)點而少有兩者的不足，因此中國應(yīng)該走以中等城市為重點的城鎮(zhèn)化道路。(3)大城市論。這種觀點認(rèn)為，人口向城市集中，尤其是向大城市集中，是社會經(jīng)濟發(fā)展的共同規(guī)律。因此，中國的城鎮(zhèn)化也應(yīng)該走大城市擴容、以發(fā)展大城市為主的模式。(4)均衡發(fā)展論。該觀點認(rèn)為，中國的城鎮(zhèn)化應(yīng)該建立以大城市為中心，中等城市為主干，各類小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的多層次、多功能的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。等等。

但事實上，由于我國地域遼闊，自然、經(jīng)濟區(qū)域差異明顯，城鎮(zhèn)化背景復(fù)雜，任何一種單一模式均不可能完全適應(yīng)區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展需要?？紤]到中國7億多農(nóng)民，當(dāng)前小城鎮(zhèn)的建設(shè)應(yīng)是目前城鎮(zhèn)化的重點，中國應(yīng)構(gòu)建以小城鎮(zhèn)為發(fā)展重點，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)體系。在重點發(fā)展小城鎮(zhèn)的前提下，根據(jù)各地實際情況，由當(dāng)?shù)卣x擇發(fā)展適合當(dāng)?shù)氐男〕擎?zhèn)模式。

按照小城鎮(zhèn)的形成和機制，小城鎮(zhèn)可被劃分為衛(wèi)星城市、專業(yè)城市和普通小城鎮(zhèn)。

根據(jù)小康社會與村鎮(zhèn)建設(shè)課題組（2005）年的研究表明，不同類型的小城鎮(zhèn)有其自身的特點和發(fā)展方向，具體見下表：

表2 三種類型小城鎮(zhèn)的特點和發(fā)展方向

地方政府可在國家宏觀政策的調(diào)控和引導(dǎo)下，根據(jù)自己情況對小城鎮(zhèn)建設(shè)作好合理的規(guī)劃，走適合自己的小城鎮(zhèn)化道路。

以寧波為例，目前寧波把中心鎮(zhèn)建成衛(wèi)星城市作為城鎮(zhèn)化的重要突破方向。2008年寧波人均生產(chǎn)總值超過了一萬美元，城鎮(zhèn)化率已達(dá)到63%以上。在此基礎(chǔ)上，寧波2009年啟動了衛(wèi)星城市建設(shè)項目。把江北慈城鎮(zhèn)、余姚泗門鎮(zhèn)、寧海西店鎮(zhèn)、象山石浦鎮(zhèn)、鄞州集士港鎮(zhèn)、奉化溪口鎮(zhèn)及慈溪觀海衛(wèi)鎮(zhèn)為衛(wèi)星城市試點鎮(zhèn)，力爭通過5年左右的試點，將這批中心鎮(zhèn)發(fā)展成GDP 60－100億元、財政收入6－10億元、常住人口8－15萬人、人均收入2－3萬元、規(guī)劃建成區(qū)面積8－15平方公里、城鎮(zhèn)化率55%－70%的現(xiàn)代化宜居、宜業(yè)小城市。

2.小城鎮(zhèn)化運行機制

鑒于中國的經(jīng)濟、政治體制和目前的經(jīng)濟發(fā)展和人口、土地資源等情況，完全由市場對中國的城鎮(zhèn)化發(fā)揮作用是不切實際的，中國目前的城鎮(zhèn)化模式只能是政府調(diào)控和引導(dǎo)下的由市場機制發(fā)揮主要作用的小城鎮(zhèn)化模式。

在這樣的模式中，首先，地方政府要在中央政府總的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略前提下作好自己小城鎮(zhèn)化的科學(xué)規(guī)劃，確保小城鎮(zhèn)化有序、合理、健康地發(fā)展。

政府在作具體規(guī)劃時，可以選擇部分基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行逆?zhèn)重點發(fā)展。對重點發(fā)展的小城鎮(zhèn)，也要根據(jù)本鎮(zhèn)的特點，做好自身的科學(xué)規(guī)劃。

其次，小城鎮(zhèn)化必須有很好的外在保障：政策和制度保障。

(1)政策保障，由中央和地方政府制定城鎮(zhèn)化政策，積極推動城鎮(zhèn)化實施。

中央政府制訂確保城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略得以順利實施的宏觀政策。而地方政府則制訂相關(guān)的配套政策和具體實施細(xì)則。

(2)制度保障，由中央政府對現(xiàn)行的城鎮(zhèn)化道路進(jìn)行制度保障。推行現(xiàn)行戶籍制度改革、土地制度改革、社會保障制度和住房制度等改革，打破城鄉(xiāng)對立的二元結(jié)構(gòu)。

目前城鎮(zhèn)化最大的困難還是一直存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。農(nóng)民要入城所面臨的住房制度、戶籍制度、社會保障制度和土地制度等等，都是很難解決的大問題。這些問題的存在又使這些年的城鎮(zhèn)化道路困難重重。浙江省在2009年9月22日馬上出臺了《浙江省人民政府關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的實施意見》（浙政發(fā)〔2009〕62號）。根據(jù)規(guī)定，具有浙江省戶籍、年滿16周歲（全日制學(xué)校在校學(xué)生除外），非國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體工作人員，未參加職工基本養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)居民，均可在戶籍所在地參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險。與國家《指導(dǎo)意見》相比，浙江省的參保范圍由農(nóng)村居民擴大到了所有城鄉(xiāng)居民。至此，浙江省城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度正式啟動實施。這些可以看作是國家和地方為取消城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度變革跨出的重大一步。

第三、小城鎮(zhèn)化的內(nèi)在動力：產(chǎn)業(yè)化

無論是衛(wèi)星城市模式，還是專業(yè)城鎮(zhèn)模式或普通小城鎮(zhèn)模式，要想在現(xiàn)代經(jīng)濟中成為富有生命力和活力的小城鎮(zhèn)，則它們的建設(shè)必須以產(chǎn)業(yè)為依托。在政策引導(dǎo)下，發(fā)揮市場機制作用，大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。利用產(chǎn)業(yè)集聚作用，凝聚資本、技術(shù)和勞動力要素，提高經(jīng)濟效益。國內(nèi)外大量的學(xué)者研究已表明，產(chǎn)業(yè)化形成的集群效應(yīng)可以導(dǎo)致要素的空間集聚，勞動力的轉(zhuǎn)移和人口的集聚，是促進(jìn)城鎮(zhèn)化的內(nèi)在動力。各個地方可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟特點，盡力培育和發(fā)展自己的特色產(chǎn)業(yè)（第二產(chǎn)業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)），利用產(chǎn)業(yè)集群形成的經(jīng)濟效應(yīng)促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康、有力發(fā)展。如果沒有產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟這一內(nèi)在動力，城鎮(zhèn)化的建設(shè)道路就走不遠(yuǎn)。

還是以寧波的衛(wèi)星城市建設(shè)為例。寧波的衛(wèi)星城市建設(shè)堅持產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)。在衛(wèi)星城市發(fā)展規(guī)劃中，考慮到各個中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟特點，大力培育“一鎮(zhèn)一品”的塊狀經(jīng)濟，打造特色的先進(jìn)產(chǎn)業(yè)基地，推動農(nóng)村工業(yè)和服務(wù)業(yè)向中心鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集聚。注重以中心鎮(zhèn)發(fā)達(dá)的工業(yè)為依托，發(fā)展專業(yè)市場、商貿(mào)、休閑旅游、餐飲等服務(wù)業(yè)，提升現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的比重。目前，塊狀經(jīng)濟、專業(yè)特色市場和服務(wù)業(yè)功能區(qū)已成為城鎮(zhèn)與農(nóng)村聯(lián)動發(fā)展的重要載體，如慈溪周巷鎮(zhèn)以家電、機械為主導(dǎo)的制造業(yè)及中國食品城，余姚梁弄鎮(zhèn)的燈具制造業(yè)，奉化溪口的旅游業(yè)，象山石浦鎮(zhèn)的水產(chǎn)品加工業(yè)及中國水產(chǎn)城等。只有在這種內(nèi)在產(chǎn)業(yè)化的引領(lǐng)下，小城鎮(zhèn)化的道路才可以越走越遠(yuǎn)，成功的概率也就越大。

四、結(jié)語

總之，城鎮(zhèn)化是一國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結(jié)果，也是新形勢下中國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長結(jié)構(gòu)，擴大內(nèi)需的必然選擇?？紤]到中國地大人多，且七億多農(nóng)民的存在，中國的城鎮(zhèn)化道路應(yīng)以小城鎮(zhèn)為建設(shè)重點。各地政府應(yīng)在國家政策的宏觀調(diào)控和引導(dǎo)下，科學(xué)制訂小城鎮(zhèn)化規(guī)劃，堅持產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，走適合自己的有地方特色的小城鎮(zhèn)化道路。

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