徐州市新城區(qū)失地人員現(xiàn)狀分析

一、新城區(qū)失地農(nóng)民生活現(xiàn)狀

1.新城區(qū)失地農(nóng)民生活現(xiàn)狀

動遷情況。潘塘街道辦事處總面積72平方公里，總?cè)丝?萬人，現(xiàn)有耕地3.6萬畝，下轄18個行政村，目前涉及到新城區(qū)建設(shè)土地被征用的有崔莊、丁莊、大王廟、塘坊、曹山、段山、茶安、程莊、柳集、張屯、馮莊、大韓等十二個村。截至目前，共有6個村2478戶、8988人被安置在惠民花園一期、二期。張屯村46戶農(nóng)民因土地未完全被征，考慮到農(nóng)民的生產(chǎn)生活各方面因素，就地規(guī)劃建房已得到妥善安置。但是隨著新城區(qū)建設(shè)加速發(fā)展，丁莊、茶安等村即將被列入拆遷計劃之中，越來越多的失地農(nóng)民將安置在惠民花園小區(qū)內(nèi)，預(yù)計安置在3.5萬左右，目前惠民花園一期、二期現(xiàn)房僅供丁莊村安置，三期工程即竣工。同時新城物流園區(qū)及山頭、小壩自然村另行選址安置。新城區(qū)動遷人口在4萬人左右，將有4萬農(nóng)民失去土地。

失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)。2006年7月份經(jīng)入戶調(diào)查統(tǒng)計，十二個被征地拆遷的村共有失地農(nóng)民3.8萬人，其中16周歲以下的未成年人有8000余人，無勞動能力的50周歲以上的女性村民有4500余人，55周歲以上的男性村民有3000余人，完全喪失勞動能力的殘疾人有350余人。 辦事處先后配合區(qū)勞動局組織三期免費(fèi)培訓(xùn)工作，培訓(xùn)人次在800人次，共安置了580人就業(yè)。并積極組織向外地輸送勞動力，先后組織100余人到廣州、深圳、昆山等地打工，多方位多渠道安排失地農(nóng)民就業(yè)，達(dá)到了就業(yè)有崗位，上崗有技術(shù)的要求。

五年期生活保險。按照徐政發(fā)[2004]24號文件規(guī)定失地農(nóng)民五年期生活保險制度。去年6月份辦事處指導(dǎo)三個村開展此項工作，目前三個村共有205戶、668人參加了五年期生活保險，參保人員已按月定期領(lǐng)取150元的生活費(fèi)。由于群眾積極性不高，參保率僅達(dá)到20%左右。

農(nóng)民合作醫(yī)療保險。按照徐政發(fā)[2004]24號文件規(guī)定，新城區(qū)農(nóng)村居民實行合作醫(yī)療保險管理辦法，但由于各級政府的配套資金沒有到位，農(nóng)民合作醫(yī)療保險一直未能開展起來。造成城區(qū)人口沒有享受到城區(qū)醫(yī)療保險，農(nóng)民又沒有享受到新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險的局面，看病難、看病貴、因病返貧、因病致貧的現(xiàn)象十分突出。

2.適齡失地農(nóng)民就業(yè)問題

對于農(nóng)民來說，土地不僅僅是一般的生產(chǎn)要素，它除了經(jīng)濟(jì)功能外，還承擔(dān)著就業(yè)、養(yǎng)老等社會功能，是農(nóng)民賴以生存的最后一道安全網(wǎng)，被征地農(nóng)民一旦失去土地，也就失去了維持家庭可持續(xù)生計的主要來源。要切實保障他們的基本生活，根本的出路在于就業(yè)。我國政府高度關(guān)注失地農(nóng)民就業(yè)和再就業(yè)問題。十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出，要逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場，加強(qiáng)引導(dǎo)和管理，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度。要把擴(kuò)大就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展更加突出的位置，實施積極的就業(yè)政策，努力改善創(chuàng)業(yè)和就業(yè)環(huán)境?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》要求改善農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的環(huán)境。雖然國家和市政府出臺了種種促進(jìn)就業(yè)的政策，而且據(jù)了解，很多區(qū)縣甚至將安排農(nóng)業(yè)人口就業(yè)作為對各級政府的考核項目之一，所占分?jǐn)?shù)也并不低，但是從調(diào)查情況看，失地農(nóng)民的就業(yè)狀況不容樂觀。在新城區(qū)征地范圍內(nèi)，以本人調(diào)查的8個村為例，截至2008年6月30日，就業(yè)、失業(yè)、退休人員情況統(tǒng)計如下表所示:

表 表名

注：1、退休人員指男性達(dá)到60周歲，女性達(dá)到50周歲人員。

2、就業(yè)人數(shù)為各村自行統(tǒng)計人數(shù)，有可能有已就業(yè)人員未

能及時統(tǒng)計。

由此表不難看出，失地農(nóng)民就業(yè)形勢十分嚴(yán)峻。進(jìn)一步分析表明，失地失業(yè)農(nóng)民中，就業(yè)最困難的主要有兩類群體:一是大齡失地農(nóng)民，二是失地前完全依賴土地為生的純農(nóng)民。造成就業(yè)難的主要原因有以下幾方面:

一是失地農(nóng)民中人口老齡化嚴(yán)重，這在全國也是一個普遍存在的現(xiàn)。據(jù)調(diào)查淄博市70戶失地農(nóng)民中，60歲以上老人所占比重達(dá)到18.10%，上表數(shù)據(jù)也表明，所調(diào)查的8個村中，目前男性達(dá)到60周歲，女性達(dá)到50周歲人員總數(shù)已達(dá)到502人，所占比例為22. 90%。老齡化嚴(yán)重必然造成就業(yè)率低。值得指出的是女35歲男40歲以上者，這部分人以前多以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，現(xiàn)在沒有了田地，由于年齡、文化、體力、技能等限制，轉(zhuǎn)業(yè)十分困難。即便能就近找到一份有收入的工作，也多不穩(wěn)定。對于他們來說，失地就意味著失業(yè)，大多數(shù)人很難找到合適的工作崗位。

二是白于失地農(nóng)民文化程度低、素質(zhì)差，很難在競爭激烈的就業(yè)市場中爭得一席之地。即使就業(yè)了，大多只能從事加工業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、服務(wù)業(yè)等強(qiáng)體力崗位。收入少，職業(yè)不穩(wěn)定。由于“城中村”農(nóng)民生活水準(zhǔn)提升較快，對勞動條件和勞動報酬要求高，而外來務(wù)工人員肯吃苦、好管理、對工資要求不高，企業(yè)出于自身經(jīng)濟(jì)效益的考慮，寧愿雇用外來務(wù)工人員。同時，農(nóng)民自身一些難以克服的弱點(diǎn)和習(xí)慣也成為就業(yè)路上的攔路虎。例如有的村在征地建設(shè)開發(fā)區(qū)時由政府出面與駐區(qū)企業(yè)簽訂協(xié)議，企業(yè)一旦開工，必須聘用本村社員。企業(yè)也十分認(rèn)可。但是，在開工不久，企業(yè)寧愿違反協(xié)議進(jìn)行賠償也不愿聘用當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。原因何在呢?經(jīng)過調(diào)查了解到，由于全村社員群居多年，早已形成復(fù)雜的親戚和裙帶關(guān)系。一名企業(yè)管理人員曾經(jīng)抱怨:村里只要有一個農(nóng)民結(jié)婚或一家辦喪事，他的企業(yè)當(dāng)天就有一半職工請假，這種情況有時一個月發(fā)生數(shù)次，根本無法進(jìn)行生產(chǎn)，接下的訂單無法如期完工，給企業(yè)和所有者造成損失。而且由于親屬關(guān)系復(fù)雜，無法進(jìn)行管理，往往批評一名職工，有一群人與你理論，造成管理者十分被動，因而他們認(rèn)為遠(yuǎn)不如使用外來務(wù)工人員，經(jīng)濟(jì)實惠利于管理。

三是用人單位聘用成本的影響。相對于聘用農(nóng)村外來勞動力，用人單位聘用失地農(nóng)民要承受高得多的成本。以廈門市為例，僅就社會保險基金而言，按廈門市2003年社保年度繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計算，剔除外來員工自愿參加醫(yī)療保險這個因素，用人單位聘用一名本市勞動力，各項社會保險費(fèi)用按繳費(fèi)指數(shù)1計算，等于聘用7. 2名外來勞動力;按繳費(fèi)指數(shù)0.6計算，等于聘用4. 5名外來勞動力。如果再加上住房公積金，用人單位失地農(nóng)民的就業(yè)成本更高了。這種狀況，使得失地農(nóng)民的就業(yè)競爭力更弱了。

上述三大就業(yè)弱勢，再加上農(nóng)村就業(yè)信息服務(wù)渠道不暢等因素，嚴(yán)重制約了失地農(nóng)民向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。即便已實現(xiàn)了就業(yè)轉(zhuǎn)移的失地農(nóng)民，一旦企業(yè)合同期滿或精簡人員，這部分人往往首當(dāng)其沖被裁減或失業(yè)回村。

二、新城區(qū)失地農(nóng)民社會保障的缺陷

1.社會法律依據(jù)不足

社會保障存在著制度缺陷，一些規(guī)定法律依據(jù)不足。被征地人員社會保障制度，是對一個特殊群體利益的保護(hù)，是一項全新的制度設(shè)計，沒有現(xiàn)成的理論支持，國家也沒有完整統(tǒng)一的政策規(guī)定，國家相關(guān)的政策法規(guī)滯后，使社會保障辦法前瞻性不夠?，F(xiàn)在的保障辦法主要著眼于解決過去遺留的問題是對20年被征地人員保障的總結(jié)和提升。由于國家征地和保障制度的不完善，使得制定政策的依據(jù)不是很充分，如保障對象、保障資金、保障標(biāo)準(zhǔn)的確定等?，F(xiàn)在黨和政府十分強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民利益，中央和省市在陸續(xù)出臺相關(guān)政策，因而現(xiàn)有的辦法就要相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，顯得缺乏前瞻性和穩(wěn)定性。

2.社會保障工作運(yùn)行機(jī)制不健全

征地和保障工作脫節(jié)，缺乏有效的銜接，沒有建立一套合理的工作流程。管理被征地農(nóng)民社會保障的是隸屬于社會事業(yè)管理局的“被征地人員社會保障辦公室”，負(fù)責(zé)征地的是國土局，安置補(bǔ)助費(fèi)和征地補(bǔ)償費(fèi)實際是由財政放在自己手里，當(dāng)征地保障辦公室提出保障對象時，由財政撥款到勞動醫(yī)療保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。在這些過程中，審批、操作的依據(jù)和流程還不是很完善，各環(huán)節(jié)工作責(zé)任不清。征地保障辦法與征地補(bǔ)償制度、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等相關(guān)政策不配套。

缺乏調(diào)動基層積極性的制度安排。統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一管理，雖然避免了保障工作不規(guī)范、保障資金流失等問題，但由于缺乏同街道、村委會(社區(qū))利益調(diào)整機(jī)制，保障人數(shù)、保障資金等與己無關(guān)，使基層審查不嚴(yán)，甚至有意擴(kuò)大保障對象范圍，而區(qū)級管理機(jī)構(gòu)人員少，工作量大，難以對數(shù)萬人員逐一審查。

3.社會保障資金不足

征地保障源于征收農(nóng)村集體土地，資金來源也主要是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。而目前征地費(fèi)用過低，土地征用和補(bǔ)償政策不夠完善，征地和保障分離。造成財政負(fù)擔(dān)過重，賬戶資金空帳;一些基本的要素及技術(shù)參數(shù)簡單劃一，保險精算理論不足，地多地少一樣保障;征地費(fèi)用除地上附著物、青苗補(bǔ)償外，采取統(tǒng)支統(tǒng)收，不能體現(xiàn)土地所有者和承包者的權(quán)益等等。

目前農(nóng)民社會保障的資金來源，主要是政府從土地出讓金中出一部分，集體經(jīng)濟(jì)組織從土地補(bǔ)償費(fèi)中出一部分，農(nóng)民從征地安置費(fèi)中承擔(dān)一部分。而國有土地出讓收入和增值收益、金融信貸資金等都沒有或者是沒有充分利用起來。比如新城區(qū)執(zhí)行的新城區(qū)失地農(nóng)民加入社會保險需補(bǔ)交的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險費(fèi)的情況看(下圖 )，只有財政資金和個人負(fù)擔(dān)。

圖 新城區(qū)失地農(nóng)民社會保障資金來源情況

三、建立完善的失地農(nóng)民保障體系

失地農(nóng)民在失去土地以后，已經(jīng)不是純粹意義上的農(nóng)民了，只是由于戶籍和身份的原因才仍被當(dāng)作“農(nóng)民”。當(dāng)他們完全失去土地時，就已經(jīng)和城市居民沒有本質(zhì)的區(qū)別了，他們一樣得承受市場經(jīng)濟(jì)下存在的巨大風(fēng)險。因此，必須為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會保障，失地農(nóng)民的社會保障應(yīng)該包括失地農(nóng)民的最低生活保障、失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障、失地農(nóng)民的醫(yī)療保障。要保障農(nóng)民的利益，實現(xiàn)身份公平，方法之一是明確將農(nóng)民納入社會保障體系。按照《社會保障學(xué)》巨47]給社會保障下的定義為:社會保障顧名思義，就是社會向社會成員提供基本生活保障。白十位國際著名專家撰寫的《21世紀(jì)社會保障展望》一書，在談到社會保障概念時指出，社會保障的目標(biāo)不只是防止或減輕貧困，應(yīng)該更為廣泛。它反映著一種最廣義的保障意愿。它的根本宗旨是使個人和家庭相信他們的生活水平和生活質(zhì)量會盡可能不因任何社會和經(jīng)濟(jì)上的不測事件而受到很大影響。這就不僅是在不測事件中或已出現(xiàn)不測時去解決困難，而且也要防患于未然，幫助個人和家庭在面臨未能避免或不可避免的傷殘和損失時，盡可能做到妥善安排。從上述有關(guān)社會保障概念的表述中可以看到，社會保障最基本的含義是，政府通過立法，社會團(tuán)體、社區(qū)等通過政府授權(quán)，以現(xiàn)金、物質(zhì)、服務(wù)等形式向因精神和生理的殘疾、年老力衰、意外傷亡、失業(yè)、多子女負(fù)擔(dān)者，以及他們的家屬提供旨在維持他們最基本生活水平的保障。從社會學(xué)角度來說，允許農(nóng)民參與社會保障體系，增進(jìn)了人的平等，維護(hù)了社會的公正，保持了社會穩(wěn)定，推動了社會的發(fā)展。目前我國已經(jīng)允許農(nóng)民參加養(yǎng)老保險，充分說明國家正在全面完善養(yǎng)老保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，重視農(nóng)民的生活保障。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系，從根本上解除農(nóng)民對失去土地后養(yǎng)老問題的擔(dān)憂，可以很大程度減少因養(yǎng)老問題產(chǎn)生的城市化阻力;同時失地農(nóng)民最終要納入城市居民范疇，為他們提供養(yǎng)老保障，有利于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的順利接軌，鋪通建立城鄉(xiāng)一體化基本養(yǎng)老保障制度的道路。但是我們需要對失地農(nóng)民的保障體系做進(jìn)一步的完善。

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