社會保障現(xiàn)狀和法律完善研究

改革開放的深入和國民經(jīng)濟的發(fā)展促使“社會保障”一步步從幕后走向臺前，面目清晰可辨。我國的社會保障制度從無到有，發(fā)展到現(xiàn)在，社會保障體系已經(jīng)基本形成，覆蓋范圍從城鎮(zhèn)到農(nóng)村、從職業(yè)人群到城鄉(xiāng)居民，包括社會保險、社會福利、社會救助等。從網(wǎng)上民意的高調(diào)關(guān)注，到兩會內(nèi)容的炙熱話題。社會保障事業(yè)發(fā)展凸顯了在經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位。溫總理在政府工作報告中也提出；經(jīng)濟越發(fā)展，越要重視加強社會保障和改善民生。

一、以現(xiàn)代社會的特征認識社會保障

社會保障，一般是指國家為了保障社會安全和經(jīng)濟發(fā)展而依法建立的，在公民由于年老、疾病、傷殘、失業(yè)、災害、戰(zhàn)爭等原因而生活發(fā)生困難的情況下，由國家和社會通過國民收入分配，提供物質(zhì)幫助，以維持公民一定生活水平或質(zhì)量的制度。

按照中國首次發(fā)表的社會保障白皮書，中國社會保障體系基本架構(gòu)包括社會保險、社會福利、優(yōu)撫安置、社會救助和住房保障。社會保險是整個體系的核心，在社會保障主體結(jié)構(gòu)關(guān)系中占有主導地位。

二、我國社會保障現(xiàn)狀

經(jīng)歷了多年的探索和實踐，一個以“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”為特征的中國特色社會保障體系架構(gòu)初顯。有過失敗的苦澀，也有成功經(jīng)驗的積累。我們總結(jié)出，只有實事求是的從我國國情出發(fā)，才真正建立起并逐步完善適合我們自己的社會保障制度。

1.我國目前社會保障制度已經(jīng)取得的成就

(1)社會保障的中國特色由朦朧走向清晰?！笆晃濉逼陂g，“全民社?！?、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”、“以人為本”等理念勾畫出了社會保障事業(yè)的新格局。新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合等城鄉(xiāng)社保制度多管齊發(fā)，遍地開花，我國社會保障制度建設(shè)取得突破性進展，社保體系框架已基本形成?！爸贫仍O(shè)計科學、管理服務高效、人人享有保障”的社會保障事業(yè)發(fā)展目標確定。

(2)制度建設(shè)步伐大、快、穩(wěn)?！笆濉币?guī)劃提出新農(nóng)保五年內(nèi)實現(xiàn)全覆蓋，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度浮出水面?！笆晃濉逼陂g全國各級社保經(jīng)辦機構(gòu)相繼出臺了基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、新農(nóng)保和養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)、流動人員基本醫(yī)療保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)、異地就醫(yī)結(jié)算服務辦法或業(yè)務經(jīng)辦流程等，對現(xiàn)有的社會保障制度進行了有益的補充和積極的探索。2010年10月28日，十一屆人大常委會十七次會議通過了《社會保險法》，形式上的法律制度開始接軌社會實踐。內(nèi)容涵蓋了養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等5個社會保險險種，98項法律條文規(guī)定了社會保險法律制度的全部。城鄉(xiāng)最低生活保障制度初步建立，社會救助和社會救濟體系日趨完善。

(3)社會保險體系運行良好，成績有新突破，“以人為本”的理念得以貫徹，政策普惠民生。

截至2010年底，養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到2.57億，醫(yī)療保險4.32億，工傷保險1.62億，失業(yè)保險1.34億，生育保險1.23億。城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險加上新農(nóng)合，總?cè)藬?shù)超12.6億，新農(nóng)保參保人數(shù)達1.43億。

參保人員保障水平得到較大幅度提高。企業(yè)退休人員養(yǎng)老金連續(xù)第七次調(diào)整，全國人均每月近1400元。新農(nóng)保試點地區(qū)已有3400多萬60歲以上農(nóng)民按月領(lǐng)取了政府發(fā)給的最少55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

2.我國社會保障仍然面臨需要解決的問題

(1)體制分散、多頭管理。按照國際的通常理解，以及中國社會保障白皮書，我國的社會保障除了五大保險外，還有社會救濟、社會福利、社會優(yōu)撫等內(nèi)容。以目前中國的行政體制看，五大險種隸屬于人力資源和社會保障部，救濟救災、最低保障等職能在民政部，與醫(yī)保改革相關(guān)的醫(yī)院管理則從屬于衛(wèi)生部。社會保險內(nèi)容之間有千絲萬縷的聯(lián)系，如救濟救災、最低生活保險與五大險種的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷保險等。前者標準線與受益人享受后者險種的待遇密切相關(guān)。所以，社會上出現(xiàn)的“大民政”“大衛(wèi)生”“大社?！辟|(zhì)疑聲音其實反映了目前政出多門，溝通脫節(jié)、體制分散的現(xiàn)狀。

(2)社會保險法制不硬，亟需相關(guān)法律配套?！渡鐣ｋU法》的出臺被喻做社會保障發(fā)展史上的里程碑，讓廣大社保工作者體會到了有法可依的欣喜。我們不否認《社會保險法》的歷史意義，但它客觀上還存在不足。如第十一章第九十四條：違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。實際上，刑法中關(guān)于社會保險犯罪的條款仍是空白，依然是缺法可依。

(3)社會保障覆蓋面仍需擴大，基金籌措困難，基金缺口已經(jīng)出現(xiàn)。根據(jù)全國總工會2010年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)職工企業(yè)人員的養(yǎng)老保險參保率91.4%，醫(yī)療保險參保率92%，失業(yè)保險參保率85%，工傷保險參保率79.4%，生育保險參保率61.5%。擴大社會保險覆蓋面，增強社?；鸨Ｕ夏芰?，還有很多工作去做?；鹑笨谝裁媾R沉重壓力。以2010年養(yǎng)老保險數(shù)字統(tǒng)計為例：收繳13000億左右，支出10000億左右，累計結(jié)余15000多億。僅僅一個上海，每年社保資金缺口就在百億以上。支出增加的速度要快于收入增加的速度。社保赤字現(xiàn)象必須引起關(guān)注。

3.社會保障面臨的壓力和挑戰(zhàn)

建立健全與我國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系是一項長期而艱巨的任務。當前與今后一段時間，我們面臨的挑戰(zhàn)是：

(1)人口老齡化。按國際通行標準，2009年起，我國已步入老齡化社會。以大城市為例，上海、北京、廣州的老齡化率分別為22%、15%、13%。首先受到?jīng)_擊的是養(yǎng)老保險，退休人員每年遞增速度以6%計算，預計到本世紀30年代，老齡化達到高峰，城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療費用負擔會進一步加重。

(2)城鎮(zhèn)化。我國城鎮(zhèn)化率將以每年1%的速度遞增，轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)和社會保障問題將大大增加。社會保障程度滿足城鎮(zhèn)化過程中數(shù)億農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動者需求的壓力非常大。

(3)就業(yè)形式多樣化。新一輪的經(jīng)濟發(fā)展改革目標以轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)為重點。非公經(jīng)濟已經(jīng)成為吸納新生和存量勞動力主要渠道。傳統(tǒng)的以單位、固定職業(yè)、固定從業(yè)地點為本位的社會保障體系已不能適應這種分散化、流動性強的就業(yè)格局。城鎮(zhèn)居民保險、新農(nóng)保、新農(nóng)合等有益嘗試亟需試點和全面鋪開。

三、社會保障發(fā)展的影響因素

1.法制因素。法制化是建設(shè)有中國特色社會主義國家目標之一。健全和完善的法律制度是一國社會保障的根本和基礎(chǔ)。法律制度的內(nèi)容決定著哪些人可以享受社會保障，可以享受怎樣的社會保障。我們是社會主義國家，全體人民共享社會保障成果，目標是享受全民社保。

2.經(jīng)濟和人的因素。物質(zhì)基礎(chǔ)決定上層建筑。我國是一個擁有13億人口的大國，國民經(jīng)濟總量已躍居全球第二。我國又是一個已經(jīng)步入老齡社會，老齡人口最多的國家。人均國民生產(chǎn)總值仍然處于發(fā)展中國家的行列，整個社會面臨未富先老的尷尬境地。這就決定了我們目前的發(fā)展方向只能是“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”。

3.文化因素。經(jīng)濟社會的發(fā)展推動了人類文明的進步，文化形態(tài)或是意識形態(tài)也產(chǎn)生著深刻變化。文化代表著一個民族、一個國家的價值取向。根源于社會的文化以意識形態(tài)的方式影響社會保障的方式、內(nèi)容。

4.區(qū)域因素。區(qū)域塊狀分割，形成了人們的不同生活習慣、生活質(zhì)量和生存狀態(tài)，從而決定了對社會保障不同需求和需求的不同內(nèi)容。我國地域廣闊，差異性更加明顯、趨異，要求我國社會保障制度要采取靈活性和多元化形式滿足人民群眾的需要。

四、社會保障法律完善破題

1.在加強法律支撐的同時繼續(xù)完善綜合立法。一是修訂刑法，根據(jù)我國《民法》和《合同法》中合同欺詐應承擔法律責任的規(guī)定，結(jié)合刑法中合同詐騙罪、詐騙公司財務罪有關(guān)規(guī)定，挪用和欺詐行為必須承擔法律責任。借鑒英國社會保障法中反欺詐規(guī)定，建議在刑法修改中增加“挪用社會保險基金罪”和“社會保險詐騙罪”，增加《社會保險法》的強力法律支持。二是加快從分散立法模式向綜合立法模式轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)有《社會保險法》《社會救助法》《社會福利法》等的基礎(chǔ)上，研究制定《社會保障法》，在理順法律制度與社會保障層次和關(guān)系上進一步健全社會保障的運行機制。

2.城鄉(xiāng)一體，制度并軌。將目前失地農(nóng)民養(yǎng)老保險、農(nóng)民工養(yǎng)老保險、靈活就業(yè)人員社會保險等多軌制度先并軌為公職人員社會保險、職工社會保險和農(nóng)民社會保險三軌。在此基礎(chǔ)上弱化差距，最終形成統(tǒng)一的國民社會保障制度。建立城鄉(xiāng)一體社會保障制度，既要實現(xiàn)政策的全覆蓋，更要做到待遇如養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等方面的大統(tǒng)一。消除公民之間的制度性原因產(chǎn)生的差異，保障公民的基本權(quán)益，釋放農(nóng)村消費潛力，促進和維護社會公平。

3.完善預防前置，降低社保成本。一刀切的保險模式和應急式預案增加了社保基金的支出成本和機會成本，變相地減弱了保障能力。工傷預防概念的提出，反映了社會保障工作的前瞻性成果。我們應將預防擴大應用范圍如：做好未來基金支出預測，確保統(tǒng)籌養(yǎng)老金支付；做好個人賬戶養(yǎng)老金未來收入替代率預測，確保如護理費一類的其他養(yǎng)老支出的社會保障需要。

我們滿懷信心地期待社會保障在“十二五”的春天里走向良性發(fā)展軌道，構(gòu)筑起完善的保障體系，國富民安。