淺議建立防治“小金庫”長效機制的策略

摘要：“小金庫”的存在，對我國社會產(chǎn)生極大的危害，不僅擾亂了正常的社會經(jīng)濟秩序，滋生腐敗，而且嚴(yán)重損壞了黨和政府形象，損害了干群關(guān)系，“小金庫”已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一個“頑癥”。本文從審計工作實踐的角度就如何建立防治“小金庫”長效機制進行了闡述。

關(guān)鍵詞：小金庫；原因；來源；策略

所謂“小金庫”是指違反國家財經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財務(wù)會計部門賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理，私存私放的各項資金。其顯著特征是化大公為小公、化小公為私分，也就是將公款化為私有?！靶〗饚臁钡拇嬖谑侵T多腐敗現(xiàn)象得以蔓延的“財政支柱”，是滋生鋪張浪費的溫床，具有很強的社會危害性，而且其存在往往與經(jīng)濟犯罪聯(lián)系緊密，擾亂了正常的社會經(jīng)濟秩序，損壞了黨和政府的形象，損害了干群關(guān)系，影響了社會的和諧穩(wěn)定。作為履行經(jīng)濟監(jiān)督職責(zé)的審計機關(guān)，應(yīng)充分發(fā)揮其保障經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能和公共財政“衛(wèi)士”作用，積極有效地開展“小金庫”治理工作。

一、“小金庫”形成的原因

“小金庫”問題由來已久，屢禁不止，已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一個“頑癥”，其形成原因很多，可以從以下四個層面進行分析：

1.體制層面的原因

(1)預(yù)算管理不完善。目前，一方面對已納入預(yù)算管理的財政資金，存在預(yù)算編制粗線條、預(yù)算執(zhí)行不到位、擠占挪用現(xiàn)象嚴(yán)重、不完全按照國庫集中支付的要求進行操作等問題；另一方面又存在大量未納入預(yù)算管理體系的財政資金，如2010年6月，國家審計署審計長劉家義向全國人大常委會做《2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》時披露：11個省區(qū)應(yīng)征未征土地出讓金等收入381.81億元，土地專項資金683.99億元未納入預(yù)算管理。

(2)法制建設(shè)滯后。截至目前，明確“小金庫”處理處罰的依據(jù)僅在《會計法》、《稅收征管法》、《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)之中散見，且在預(yù)算管理、現(xiàn)金管理、賬戶管理、發(fā)票管理、資產(chǎn)管理等方面，部分制度之間相互矛盾，不協(xié)調(diào)。

(3)懲處力度不強。對“小金庫”的查處通常僅為經(jīng)濟處罰，對單位最高處罰為5萬元，對責(zé)任人處罰為5，000至10，000元，處罰金額較小，且無刑事處罰，對當(dāng)事人起不了明顯的警示作用，反而助長了“頂風(fēng)作案”的行為。

2.社會層面的原因

(1)社會誠信意識差，尋租現(xiàn)象普遍。部分領(lǐng)導(dǎo)干部為滿足自身或所在小團體的利益，利用手中職權(quán)，采用各種弄虛作假手段，打政策法規(guī)的“擦邊球”，違規(guī)設(shè)置“小金庫”。

(2)銀行、證券等金融機構(gòu)管理存在疏漏。銀行、證券等金融機構(gòu)在營業(yè)過程中，未嚴(yán)格按貨幣資金管理條例規(guī)定為單位或部門多頭開戶；更有甚者，為拓展業(yè)務(wù)不分資金性質(zhì)、來源，爭相拉客戶、攬存款，為單位違規(guī)開戶，疏于對“小金庫”的防范和清理，在一定程度上為“小金庫”的存在起到縱容作用。

3.部門層面的原因

(1)領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識淡薄。一是“合法”心理。部分領(lǐng)導(dǎo)干部認為在經(jīng)濟社會大環(huán)境下，設(shè)立“小金庫”的目的主要是用來“疏通”各方利益關(guān)系，是為工作之便，而非中飽私囊或侵占私分，因此不能算是違紀(jì)。二是“合理”心理。認為設(shè)立“小金庫”是目前市場經(jīng)濟條件下的必然產(chǎn)物，且能為單位職工謀利益，取消了反倒給小集體帶來損失。三是“攀比”心理。由于多方原因，各部門在經(jīng)費和福利上存在差距，苦樂不均，導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)干部心理失衡，引發(fā)畸形“攀比”之風(fēng)，故借設(shè)立“小金庫”尋求心理平衡。

(2)內(nèi)部控制制度不健全。一是預(yù)算控制弱化，主要體現(xiàn)在預(yù)算管理剛性不足，預(yù)算追加頻繁，財政資金易被截留、挪用；二是貨幣資金收付不規(guī)范，特別是重要貨幣資金支付、審批缺乏有效管理，形成財務(wù)監(jiān)控漏洞；三是對流程控制往往憑經(jīng)驗處理，未建立有效控制制度；四是現(xiàn)行會計核算環(huán)境、核算方法和制度存在不足，如不相容崗位未能完全分離，存在出納兼復(fù)核，采購兼保管等現(xiàn)象；五是資產(chǎn)管理不嚴(yán)格，資產(chǎn)處置收益容易被忽略，易形成“小金庫”等。

4.“小金庫”自身層面的原因

(1)“小金庫”具有極強的誘惑性?，F(xiàn)今的“小金庫”被認為是單位領(lǐng)導(dǎo)或管理人員可以任意支配的小錢柜，其支出不受約束，無人監(jiān)督，可以中飽私囊，任意揮霍，因此，某些不法人員總是想方設(shè)法設(shè)立“小金庫”。

(2)“小金庫”具有受惠對象的“團體性”。設(shè)置“小金庫”的領(lǐng)導(dǎo)干部，在謀取私利的同時，也不忘將“小金庫”中的部分資金用于職工獎金發(fā)放、福利改善，認為“法不責(zé)眾”，存在逃脫制裁的僥幸心理。

二、“小金庫”的特點

1.長期性 “小金庫”由來已久，屢禁不止，自上世紀(jì)八十年代以來，我國已開展過10余次“小金庫”清理，其中包括1989年和1995年兩次大規(guī)模的全國性整飭，2010年按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，“小金庫”治理工作從黨政機關(guān)和事業(yè)單位逐步延伸到社會團體和國有及國有控股企業(yè)。

2.隱蔽性 “小金庫”具有很強的隱蔽性，通常是暗箱操作，由及少數(shù)人員操控，且多為團體行為，團體內(nèi)部受共同利益驅(qū)使，互相掩護，其行為更加難以察覺。

3.普遍性 “小金庫”存在于各機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)等，涉及面廣，可以說，“小金庫”已成為全社會公開的秘密。

4.復(fù)雜性 “小金庫”形成原因復(fù)雜，來源渠道多樣，使用途徑廣泛，這就造成了“小金庫”治理工作的復(fù)雜程度高，不易清理。

5.艱巨性 “小金庫”根治難度大，且屢禁不止，屢查屢犯，成為經(jīng)濟社會的“頑癥”之一。

三、建立防治“小金庫”長效機制的策略

1.制度防治方面

(1)規(guī)范現(xiàn)金管理制度。發(fā)現(xiàn)的主要問題有：大額提取現(xiàn)金和保存現(xiàn)金；超范圍使用現(xiàn)金；大量通過現(xiàn)金結(jié)算洗去違法違規(guī)“痕跡”等。可以采取的主要措施有：嚴(yán)格限定現(xiàn)金使用的范圍和條件；大力推行公務(wù)卡和IC卡等結(jié)算方式；嚴(yán)禁大額提取和使用現(xiàn)金行為。

(2)健全銀行賬戶管理制度。發(fā)現(xiàn)的主要問題有：違規(guī)多頭開戶；違規(guī)出租出借賬戶；以個人名義存儲公款；利用賬戶進行洗錢犯罪等?？梢圆扇〉闹饕胧┯校阂?guī)范銀行賬戶的開設(shè)、管理和使用；嚴(yán)禁各金融機構(gòu)之間“拉存款”，搞惡性競爭；嚴(yán)禁各單位賬外多頭開戶；嚴(yán)禁出租出借賬戶和利用賬戶轉(zhuǎn)移隱匿資金等行為。

(3)改革發(fā)票管理制度。發(fā)現(xiàn)的主要問題有：買賣假發(fā)票行為泛濫；虛開發(fā)票現(xiàn)象普遍；存在大量利用發(fā)票套取資金、抵扣稅款等經(jīng)濟犯罪行為等?？梢圆扇〉闹饕胧┯校褐鸩綔p少發(fā)票使用范圍，積極嘗試改革發(fā)票報銷制度；嚴(yán)格發(fā)票開立、使用和管理，嚴(yán)禁使用虛假發(fā)票報銷和套取資金行為。

(4)完善資產(chǎn)管理制度。發(fā)現(xiàn)的主要問題有：大量項目不辦理竣工決算；違規(guī)出租出借資產(chǎn)；違規(guī)處置資產(chǎn)，包括擅自處置、低價處置、挪用私分等?？梢圆扇〉闹饕胧┯校哼M一步理順黨政機關(guān)和事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，健全資產(chǎn)管理制度，創(chuàng)新資產(chǎn)管理方式，明確資產(chǎn)收益歸屬，加大監(jiān)督處罰力度。

(5)深化預(yù)算管理體制改革。發(fā)現(xiàn)的主要問題有：存在預(yù)算內(nèi)、外資金“兩張皮”現(xiàn)象；預(yù)算單位正常經(jīng)費不足；截留、擠占、挪用專項資金等?？梢圆扇〉闹饕胧┯校簩㈩A(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理體系；細化部門預(yù)算，將單位預(yù)算支出科目明細到“目”級；建立完善的項目預(yù)算決策論證制度；規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)格按預(yù)算規(guī)定劃撥、支配、使用資金；實施預(yù)決算公開制度。

2.思想教育方面

(1)進一步加強領(lǐng)導(dǎo)干部思想教育。堅持突出重點，著重抓好重點部門、關(guān)鍵崗位，特別是黨政部門“一把手”的思想教育，提高思想認識，促使領(lǐng)導(dǎo)干部從思想上、行動上把國家利益放在第一位，深刻意識到私設(shè)“小金庫”是被嚴(yán)令禁止的，自覺把各項財政收入納入正規(guī)渠道，嚴(yán)格管理，堅決遏制設(shè)立“小金庫”的不良風(fēng)氣。

(2)進一步加強財務(wù)人員職業(yè)道德教育。在日常工作中，加強對財務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和警示教育，提高其思想道德素質(zhì)、提升財會業(yè)務(wù)水平、增強遵紀(jì)守法意識，認真履行會計監(jiān)督職能，抵制私設(shè)“小金庫”行為，面對領(lǐng)導(dǎo)干部的威逼利誘，能予以拒絕并檢舉揭發(fā)。

(3)進一步加強典型案例教育。大力營造堅決取締“小金庫”的濃厚氛圍，充分利用網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視等新聞媒體，通過發(fā)生在身邊的典型案例進行教育，形成強大的輿論壓力，杜絕僥幸心理，使“小金庫”成為過街老鼠，無處藏身。

3.公開監(jiān)督方面

(1)加大信息公開力度，增強透明度。公開政府決定、財政收支等信息，有利于提高政府決策的科學(xué)化、民主化水平，加強人民群眾對財政收支監(jiān)督；推行單位政務(wù)、財務(wù)、重大決策“三公開”，堵住設(shè)立“小金庫”的客觀條件。

(2)加強個案公開，發(fā)揮警示作用。充分利用媒體等對外公開平臺，對被查處的單位與個人予以曝光，使其在經(jīng)濟上、名譽上、政治上得到懲戒，對社會起到警戒作用。

4.部門配合方面

(1)建立跨行業(yè)的信息共享平臺。“小金庫”的形成原因復(fù)雜，手段層出不窮，根治“小金庫”，不應(yīng)僅僅立足于賬務(wù)的檢查核實、群眾的檢舉揭發(fā)上，更應(yīng)從源頭上發(fā)現(xiàn)“小金庫”的蛛絲馬跡，如根據(jù)銀行、證券等金融機構(gòu)的開戶信息及往來款信息，判斷是否存在資金流動異常；根據(jù)企業(yè)發(fā)票開據(jù)和收入情況的對比，分析是否存在數(shù)據(jù)異常等，這些都需要整合不同行業(yè)信息，因此，建立跨行業(yè)的信息共享平臺，有利于提高效率，及時準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)“小金庫”。

(2)加強各職能部門的協(xié)調(diào)合作?！靶〗饚臁毙纬稍虻膹?fù)雜性，使得防范和治理單靠外部監(jiān)管或內(nèi)部自律很難發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，只有強化內(nèi)外部各監(jiān)督檢查部門的配合，依靠各部門職能，發(fā)揮各部門優(yōu)勢，才能打贏徹底清除“小金庫”的硬仗。一方面建立政府審計、內(nèi)部審計和社會中介審計相結(jié)合、互為補充的方式；另一方面協(xié)調(diào)財政、審計、紀(jì)檢、監(jiān)察、金融等相關(guān)職能部門，充分利用多部門聯(lián)合執(zhí)法優(yōu)勢，統(tǒng)一行動，形成合力。

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