河南地方政府在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中的角色分析

程麗英

(河南工程學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系，河南鄭州451191)

我國(guó)是自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，每年因自然災(zāi)害所造成的農(nóng)業(yè)損失非常巨大，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和工業(yè)發(fā)展。為了降低自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)發(fā)展的不利影響，充分利用保險(xiǎn)分擔(dān)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)損失，我國(guó)自2004年起實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，2007年開(kāi)始實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策，即由中央財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)，地方政府財(cái)政配套補(bǔ)貼。全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)收入從2006年的8.5億元上升到2011年的170億元，中央財(cái)政累計(jì)撥付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金262.1億元，為“三農(nóng)”提供的風(fēng)險(xiǎn)保障資金逾1.5萬(wàn)億元，［1］有力地保障了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展。

一、河南地方各級(jí)政府在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的角色

2008年河南作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大省成為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)省份之一，當(dāng)年的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入為4.34億元，2009年達(dá)到5.3億元，2010年卻下滑至1.77億元。2010年比2009年下降66.23%，在全國(guó)排第17位。［2］這與第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值全國(guó)排名第二、糧食總產(chǎn)量連續(xù)年居全國(guó)首位的農(nóng)業(yè)大省地位極不匹配。2009年保費(fèi)之所以大幅增加，是因?yàn)槭≌畬?duì)試點(diǎn)地區(qū)試點(diǎn)險(xiǎn)種給予了鼓勵(lì)和扶持，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保機(jī)構(gòu)所承保的險(xiǎn)種沒(méi)有出現(xiàn)虧損。2010年保費(fèi)收入之所以大幅下滑，一是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保機(jī)構(gòu)按照政府設(shè)定的保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)出現(xiàn)了較大虧損，二是因?yàn)橐恍┑胤秸畬?duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不到位，缺乏主動(dòng)性和積極性。由此可以看出，在落實(shí)財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)政策上，河南地方政府既發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用，又存在角色定位不清、越位或缺位等方面的問(wèn)題，影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的增長(zhǎng)。認(rèn)清地方政府在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的角色有助于推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作。在貫徹農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策中，河南地方各級(jí)政府承擔(dān)著不同角色。

(一)省政府在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的角色

省政府每年的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作方案規(guī)定了它在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的角色主要是:

1.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主導(dǎo)者

在實(shí)踐中，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)不強(qiáng)，商業(yè)性保險(xiǎn)公司不能有效聚集同質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)，所以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在河南一度進(jìn)展緩慢。政府主導(dǎo)后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模大幅增長(zhǎng)，但2010年保費(fèi)收入大幅下滑。保費(fèi)收入無(wú)論是大幅增長(zhǎng)，還是大幅下降，都與政府的主導(dǎo)作用直接相關(guān)。當(dāng)前河南地方各級(jí)政府主導(dǎo)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方式一般是通過(guò)設(shè)立由農(nóng)業(yè)部門(mén)、氣象部門(mén)、財(cái)政部門(mén)和保險(xiǎn)承保單位構(gòu)成的工作組來(lái)協(xié)調(diào)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)效率和效果明顯提高。但在政府加強(qiáng)主導(dǎo)的同時(shí)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的經(jīng)營(yíng)主體地位無(wú)形中有所弱化，影響了保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的積極性，進(jìn)而影響了保費(fèi)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

2.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)、費(fèi)率和保險(xiǎn)金額的制定者

河南試點(diǎn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種、保險(xiǎn)金額、費(fèi)率和保費(fèi)是根據(jù)每年全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的平均物化成本(包括種子、化肥、農(nóng)藥、灌溉、機(jī)耕和地膜成本)以及種植區(qū)域發(fā)生損失的風(fēng)險(xiǎn)概率(單一風(fēng)險(xiǎn)概率)來(lái)確定，承保保險(xiǎn)公司沒(méi)有變更的權(quán)力。

3.部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的承擔(dān)者

河南地方各級(jí)政府對(duì)省內(nèi)所開(kāi)展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼有兩種情況:一種是中央政府財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)的40%，省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)的25%，分別補(bǔ)貼能繁母豬、奶牛、水稻、玉米、棉花、小麥等險(xiǎn)種的保費(fèi);另一種是中央政府和省政府不予補(bǔ)貼，由市、縣兩級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼，險(xiǎn)種只有煙葉和肉雞兩種(詳見(jiàn)表1)。

表1 河南地方各級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)種植業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的比例［3］ 單位:%

(二)市、縣級(jí)地方政府的角色

在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中，市、縣兩級(jí)政府的角色不容忽視。無(wú)論是中央補(bǔ)貼保費(fèi)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還是地方補(bǔ)貼保費(fèi)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，能否實(shí)施的關(guān)鍵都在于市、縣政府財(cái)政補(bǔ)貼是否到位。當(dāng)前市、縣政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的角色主要是:

1.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的執(zhí)行者

多數(shù)市、縣都是在省政府的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作方案確定后，按照省政府指示制訂各自的方案。市、縣政府在險(xiǎn)種、保險(xiǎn)費(fèi)率、保費(fèi)和保險(xiǎn)金額方面沒(méi)有決定權(quán)，只能執(zhí)行省政府的規(guī)定。

2.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)部分補(bǔ)貼的承擔(dān)者

與省政府相比，市、縣政府承擔(dān)補(bǔ)貼的角色更加突出。有中央財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)的，市、縣政府負(fù)擔(dān)補(bǔ)貼的比例小一些;沒(méi)有中央財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)的，市、縣政府負(fù)擔(dān)補(bǔ)貼的比例則要大一些(詳見(jiàn)表1)。這無(wú)疑給市、縣財(cái)政增加了不小的負(fù)擔(dān)。從補(bǔ)貼流程上看，只有農(nóng)戶和當(dāng)?shù)卣畬⒏髯猿袚?dān)的保費(fèi)繳齊后，才能獲得上級(jí)政府的補(bǔ)貼。但是補(bǔ)貼直接補(bǔ)給了承保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司，當(dāng)?shù)卣诵枰贸鲆徊糠重?cái)政收入進(jìn)行補(bǔ)貼之外，并沒(méi)有其他利益可言，因而降低了當(dāng)?shù)卣苿?dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。

二、當(dāng)前河南地方各級(jí)政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中存在的問(wèn)題

近年來(lái)政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的確極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理，為農(nóng)戶轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)提供了有效途徑。但是政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在高速發(fā)展了幾年之后，很多地方出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模停滯不前的現(xiàn)象。河南農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模在2009年達(dá)到最大規(guī)模后開(kāi)始下降，主要原因是政府角色定位不清，在參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)管理中同時(shí)存在過(guò)度介入和介入不足的矛盾現(xiàn)象。

(一)省政府過(guò)度介入和介入不足

1.省政府過(guò)度介入保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)

保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的行業(yè)，它涉及精算、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的專業(yè)知識(shí)，保險(xiǎn)專營(yíng)機(jī)構(gòu)通過(guò)專業(yè)人才完成這方面的工作。而政府的主要職責(zé)是服務(wù)公眾，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品。保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)既非政府職責(zé)，也非政府專長(zhǎng)。

但現(xiàn)實(shí)情況是不擅長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的省政府取代了以經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)為生的專業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的角色，忽視了不同地區(qū)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)不同、風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率不同等因素，依據(jù)年均農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物化成本制定保費(fèi)、保險(xiǎn)金額，在全省范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承辦機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)不同程度的損失，積極性受到嚴(yán)重影響。河南省政府為了降低農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，將水稻和棉花的費(fèi)率由2008年的8%調(diào)整為2010年的6%(詳見(jiàn)表2)，［3］但是北京師范大學(xué)和人保財(cái)產(chǎn)總公司共同承擔(dān)的“全國(guó)種植業(yè)保險(xiǎn)區(qū)劃”課題組根據(jù)不同地區(qū)所面臨的不同風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率所設(shè)計(jì)的費(fèi)率計(jì)算模型，測(cè)算出河南省的水稻費(fèi)率應(yīng)該為 11.3%，棉花費(fèi)率應(yīng)該為18.0%。［4］兩者之間之所以有這么大的差距主要是因?yàn)檎疚徊煌?。政府從發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)保險(xiǎn)金額彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)成本損失的角度出發(fā)，課題研究單位是從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保單位風(fēng)險(xiǎn)管理的角度出發(fā)，即站在經(jīng)營(yíng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的角度進(jìn)行分析和測(cè)算，二者應(yīng)有機(jī)結(jié)合，確定符合實(shí)際、有助各方互利共贏的保險(xiǎn)金額、費(fèi)率和保費(fèi)等標(biāo)準(zhǔn)。

表2 2010年河南省農(nóng)業(yè)種植業(yè)保險(xiǎn)保額、費(fèi)率情況［3］

政府越位制定的保費(fèi)、保險(xiǎn)金額導(dǎo)致承保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)出現(xiàn)賠付率過(guò)高、經(jīng)營(yíng)虧損等現(xiàn)象，降低了承保機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性，從而影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。

2.省政府介入不足

(1)在保險(xiǎn)種類上介入不足。目前，省政府只對(duì)基本的種植和養(yǎng)殖業(yè)給予一定比例的保費(fèi)補(bǔ)貼，對(duì)特色種植業(yè)并沒(méi)有給予應(yīng)有的扶持。如中牟縣是經(jīng)濟(jì)作物主產(chǎn)區(qū)，其生產(chǎn)的西瓜、草莓、大蒜等是河南經(jīng)濟(jì)作物的主要供給品種，但是省政府農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作方案只是鼓勵(lì)市、縣政府開(kāi)展特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，并沒(méi)有給出具體的扶持政策，將保費(fèi)補(bǔ)貼的財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給了下級(jí)政府。相比較，上海當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)開(kāi)發(fā)新的保險(xiǎn)品種，對(duì)本地的蔬菜種植戶給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，增強(qiáng)了種植戶承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

(2)對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)扶持不足。目前，在河南經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)主要是中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司和中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司在河南的分公司。這兩家保險(xiǎn)公司是綜合性的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司，它們除了經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)外，還經(jīng)營(yíng)其他財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)上的損失可以通過(guò)其他保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的贏利來(lái)彌補(bǔ)，也就是所謂的“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”。但是政府不給予一定的經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼，僅靠營(yíng)利性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的其他保險(xiǎn)業(yè)務(wù)彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的虧損，勢(shì)必會(huì)降低保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的總體贏利狀況，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性也隨之降低。

河南農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取的是農(nóng)戶自愿方式，也就是說(shuō)，只有在農(nóng)戶自愿參保并交納由其承擔(dān)的保費(fèi)后，由各級(jí)政府承擔(dān)的保費(fèi)才會(huì)進(jìn)入承保機(jī)構(gòu)的賬戶。這樣一來(lái)，盡管政府指定了上述兩家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承保河南的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)并沒(méi)有主動(dòng)開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的動(dòng)力。政府對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼不到位而制約農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的情況隨之出現(xiàn)。

(3)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)介入不足。農(nóng)業(yè)原保險(xiǎn)承擔(dān)的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位同質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)中風(fēng)險(xiǎn)個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)損失，當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生導(dǎo)致同質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)單位全部受損時(shí)，農(nóng)業(yè)原保險(xiǎn)則無(wú)力承擔(dān)損失賠償。這就需要通過(guò)建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制來(lái)分擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)所造成的損失。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制一般是通過(guò)再保險(xiǎn)即原保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)再保險(xiǎn)將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給再保險(xiǎn)公司。但農(nóng)業(yè)一旦發(fā)生自然因素引起的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，即使是再保險(xiǎn)，很多時(shí)候?qū)ψ匀粸?zāi)害產(chǎn)生的巨大損失也難以承擔(dān)。因此，除了再保險(xiǎn)分擔(dān)一部分巨災(zāi)損失外，政府還應(yīng)該通過(guò)建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金來(lái)分擔(dān)一部分巨災(zāi)損失。河南省的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制是由承保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)來(lái)建立的。

《河南省2010年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作方案》要求承保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)把省政府承擔(dān)的種植業(yè)險(xiǎn)種保費(fèi)補(bǔ)貼資金作為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，實(shí)行專賬管理，逐年滾存，直到資金積累達(dá)到年度平均保費(fèi)收入100%左右時(shí)為止。［3］由此規(guī)定可以看出，在建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制方面，河南省政府并沒(méi)有給予資金上的扶持，只是將其承擔(dān)的原保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。若當(dāng)年的農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入低于當(dāng)年的農(nóng)業(yè)賠付率，而且沒(méi)有發(fā)生巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的承保機(jī)構(gòu)則不能動(dòng)用這部分原保險(xiǎn)保費(fèi)收入，其營(yíng)利能力必然下降。另外，根據(jù)規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)的主體是經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，政府并不給予政策上的扶持和經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)貼。這兩個(gè)因素疊加在一起，就會(huì)出現(xiàn)因政府在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制上的缺位而影響巨災(zāi)發(fā)生時(shí)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的支付和賠償能力的情況。

(二)市、縣政府介入不足

由于農(nóng)戶參保必須自愿以及市、縣政府保費(fèi)補(bǔ)貼必須先行到位，所以市、縣政府尤其是縣級(jí)政府在指導(dǎo)村、鎮(zhèn)開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的作用顯得尤為重要。無(wú)論開(kāi)展哪種政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，都需要縣級(jí)財(cái)政提供保費(fèi)補(bǔ)貼資金，因此，縣級(jí)財(cái)政收支狀況、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)好壞對(duì)其政績(jī)的關(guān)聯(lián)程度是影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能否發(fā)展的重要因素，也是影響市、縣政府主導(dǎo)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是否到位的重要因素。實(shí)踐中，市、縣政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中存在的問(wèn)題主要是介入不足。

1.對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開(kāi)展介入不足

河南農(nóng)業(yè)種植和養(yǎng)殖多以家庭為單位，這就為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)帶來(lái)了不便。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者擁有影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者決定其是否承保、理賠的信息;另一方面，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者擁有保險(xiǎn)承保責(zé)任、免責(zé)等保險(xiǎn)專業(yè)知識(shí)的信息。各自獨(dú)有的信息優(yōu)勢(shì)容易導(dǎo)致雙方片面尋求自身利益最大化，出現(xiàn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)辦理糾紛。為減少和避免糾紛，需要由中間人建立信息溝通機(jī)制，但目前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)尚沒(méi)有信息溝通機(jī)制，其在各地的分支機(jī)構(gòu)也僅限于縣級(jí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村基本上沒(méi)有派出機(jī)構(gòu)?？h級(jí)政府可以充分利用對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理權(quán)，在行政村設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)協(xié)助單位，并建立保險(xiǎn)雙方的信息溝通機(jī)制。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模大小和追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)不一致，所以縣級(jí)政府建立信息溝通機(jī)制的動(dòng)力不足，在協(xié)助農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)上介入不足。

2.財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)介入不足

農(nóng)業(yè)保費(fèi)規(guī)模越大，市、縣政府財(cái)政資金投入越多，在財(cái)政收入既定的前提下，增加對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼投入，勢(shì)必會(huì)壓縮其他方面的財(cái)政支出。當(dāng)?shù)卣跈?quán)衡利弊后，很有可能選擇放棄對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，或者消極對(duì)待政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，降低對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼。這也是河南省種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼在沒(méi)有中央和省政府補(bǔ)貼的情況下開(kāi)展不起來(lái)的主要原因。

三、河南地方各級(jí)政府矯正角色的主要措施

要使河南農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)真正發(fā)揮經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)管理的功能，地方各級(jí)政府需通過(guò)一系列的改進(jìn)措施矯正角色，修正越位或缺位。

(一)省政府應(yīng)采取的矯正措施

1.下放農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)力給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)

政府在確定好保險(xiǎn)的種類后，應(yīng)充分利用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)的專業(yè)知識(shí)，由它們根據(jù)不同投保單位風(fēng)險(xiǎn)狀況來(lái)決定保費(fèi)、費(fèi)率和保險(xiǎn)金額等。政府所要做的就是隨著風(fēng)險(xiǎn)大小的變化而相應(yīng)增減保費(fèi)補(bǔ)貼，同時(shí)運(yùn)用組織領(lǐng)導(dǎo)職能，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)部門(mén)、氣象部門(mén)、水利部門(mén)、民政部門(mén)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供多方面幫助，降低自然風(fēng)險(xiǎn)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的不利影響，通過(guò)降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和風(fēng)險(xiǎn)損失來(lái)降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種的費(fèi)率。

2.擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼種類和范圍

與其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大省相比，河南農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼種類少，保險(xiǎn)覆蓋面窄。由于沒(méi)有省財(cái)政提供的保費(fèi)補(bǔ)貼，加上一些市、縣政府財(cái)力不足，所以除了中央財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)的險(xiǎn)種之外，河南增加的保險(xiǎn)險(xiǎn)種只有肉雞和煙葉兩種。在已開(kāi)展的八九種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中，除玉米種植在全省開(kāi)展保險(xiǎn)外，其他險(xiǎn)種都是在選定的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。這與河南農(nóng)業(yè)大省的地位極不相符。因此，省財(cái)政應(yīng)該增加財(cái)政補(bǔ)貼投入，加大對(duì)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的保費(fèi)補(bǔ)貼力度，擴(kuò)大保險(xiǎn)險(xiǎn)種并覆蓋全省，以撬動(dòng)社會(huì)各方面資金參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

3.對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)給予扶持

當(dāng)前全國(guó)和河南農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)原則是“低保障，廣覆蓋”，即主要保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者生產(chǎn)的物化成本，對(duì)應(yīng)的是低保險(xiǎn)費(fèi)率。低保險(xiǎn)費(fèi)率為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)收益帶來(lái)了困難，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不得不通過(guò)開(kāi)展其他保險(xiǎn)業(yè)務(wù)來(lái)彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)上的損失，這嚴(yán)重影響了其經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。因此，為了提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性，要對(duì)涉及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)給予稅收方面的優(yōu)惠及相應(yīng)的補(bǔ)貼，同時(shí)將省政府有決定權(quán)的非農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)如政府投資的項(xiàng)目工程險(xiǎn)、隸屬于政府的辦公設(shè)施財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)等交由辦理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，讓其“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”。

4.建立政府主導(dǎo)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

洪澇、颶風(fēng)、干旱等自然災(zāi)害所造成的農(nóng)業(yè)損失巨大，無(wú)論是原保險(xiǎn)還是再保險(xiǎn)都沒(méi)有能力單獨(dú)承擔(dān)如此巨大的損失，因此，必須由風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)共同體分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的損失，而不是由目前的承保機(jī)構(gòu)單獨(dú)承擔(dān)。具體操作上，一是效仿北京市政府作為投保主體代替承保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與中國(guó)再保險(xiǎn)集團(tuán)簽訂農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)合同，變農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保機(jī)構(gòu)自愿選擇再保險(xiǎn)為強(qiáng)制進(jìn)行農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)，二是在積極爭(zhēng)取中央財(cái)政補(bǔ)貼支持的同時(shí)，省、市、縣各級(jí)地方政府要從財(cái)政收入中拿出一部分資金，建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)管理，并通過(guò)穩(wěn)健的投資實(shí)現(xiàn)該基金的保值增值，以分擔(dān)巨災(zāi)給農(nóng)業(yè)造成的巨大損失。

(二)市、縣政府應(yīng)采取的矯正措施

市、縣政府尤其是縣級(jí)政府是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的主力軍，因此，要設(shè)法調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。

1.將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)完成情況納入考核體系

當(dāng)前我國(guó)對(duì)地方政府的考核主要是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要指標(biāo)，從而導(dǎo)致地方政府過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。對(duì)于以農(nóng)業(yè)為主的地方來(lái)說(shuō)，要求其盡力做好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作除了會(huì)增加其財(cái)政負(fù)擔(dān)之外，還會(huì)增加其完成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的難度。因此，對(duì)以農(nóng)業(yè)為主的地方，只有把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)完成情況納入政府工作考核體系，才能提高縣級(jí)政府參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。

2.加大對(duì)貧困縣的轉(zhuǎn)移支付

河南當(dāng)前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策中需要市、縣政府負(fù)擔(dān)相應(yīng)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，縣級(jí)政府負(fù)擔(dān)的比例比市級(jí)政府多，這導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模越大，縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的比例越大，對(duì)于財(cái)政收入少的貧困縣來(lái)說(shuō)實(shí)施補(bǔ)貼的難度更大。為了提高縣級(jí)政府參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性，有必要降低縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼比例。一是增加省、市政府財(cái)政補(bǔ)貼比例，二是提高農(nóng)戶和合作社的保險(xiǎn)保費(fèi)負(fù)擔(dān)比例。提高農(nóng)戶和合作社的保險(xiǎn)保費(fèi)負(fù)擔(dān)比例，可能導(dǎo)致農(nóng)戶和合作社放棄投保。對(duì)此，根據(jù)美國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的效果要好于農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼，因此，應(yīng)通過(guò)降低農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼數(shù)額、增加農(nóng)業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼來(lái)減輕農(nóng)戶農(nóng)業(yè)保費(fèi)負(fù)擔(dān)。

［1］楊晶晶.農(nóng)險(xiǎn)公司“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”急破盈利困局［N］.中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)，2012－02－11(10).

［2］孫兆震，張培娟，李畫(huà).河南:建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制［N］.中國(guó)保險(xiǎn)報(bào)，2011－07－07(12).

［3］河南省政府 2010年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作方案［EB/OL］.(2010－06－28)［2012－03－20］.http://www.henan.gov.cn.

［4］北京師范大學(xué)，人保財(cái)險(xiǎn)總公司.全國(guó)種植業(yè)保險(xiǎn)區(qū)劃研究報(bào)告［R］.(2011－05－26)［2012－03－20］.http://wenku.baidu.com/view/10a018fc0242a8956bece496.html.