當(dāng)前垃圾短信的治理與防控對策

劉美彤

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

當(dāng)前垃圾短信的治理與防控對策

劉美彤

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

手機(jī)短信在給我們?nèi)粘Ｉ顜肀憷耐瑫r也讓手機(jī)用戶面臨著垃圾短信的困擾。垃圾短信主要包括欺詐、色情暴力、甚至危害國家安全的內(nèi)容，不僅影響了人們的正常生活，而且還會產(chǎn)生各種不文明或者犯罪行為，加之目前垃圾短信的治理還存在立法欠缺、手機(jī)短信監(jiān)管不力、缺乏長效的制度化的管理機(jī)制等一系列問題，因此公安機(jī)關(guān)必須聯(lián)合電信管理部門等開展聯(lián)合行動和專項整治，有力地打擊各種垃圾短信違法犯罪活動，肅清垃圾短信不規(guī)范的行為。

垃圾短信；治理；防控對策

隨著科技的發(fā)展，手機(jī)短信已經(jīng)逐漸成為人們廣泛使用的一種信息溝通方式，手機(jī)短信不僅給人們帶來方便和快捷，而且還為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了貢獻(xiàn)，根據(jù)國家信息產(chǎn)業(yè)部統(tǒng)計，2007年我國手機(jī)短信總量達(dá)到了5921億條，2009年的發(fā)送總量達(dá)到7840.4億條，但是以垃圾短信為特征的手機(jī)短信的負(fù)面影響也很顯著。據(jù)調(diào)查，2007年我國垃圾短信的發(fā)送量達(dá)到了3538億條，垃圾短信已經(jīng)占到了短信發(fā)送總量的60%，每個用戶平均每周要收到垃圾短信12.44條。一些垃圾短信還涉及色情、暴力、宣揚(yáng)歪理邪教、危害國家安全的內(nèi)容，從而影響社會穩(wěn)定，破壞民族團(tuán)結(jié)，因此加強(qiáng)對垃圾短信的治理和防控是十分必要的。

一、垃圾短信的概念和種類

對于垃圾短信的概念，目前理論界和法律當(dāng)中沒有形成一致的觀點(diǎn)，但是筆者根據(jù)《中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會短信服務(wù)規(guī)范》和《中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會反垃圾短信自律公約》認(rèn)為，垃圾短信是指違背國家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，未經(jīng)接收人同意而發(fā)送的手機(jī)用戶不愿接受的具有廣告性質(zhì)、違背社會公德的、侵害接受者通信自由和生活安寧的短信。根據(jù)目前我國的垃圾短信的現(xiàn)狀一般可以分為以下幾類。

（一）廣告類垃圾短信

廣告類垃圾短信是指沒有經(jīng)過手機(jī)用戶的允許，擅自向用戶發(fā)送的諸如超市打折促銷、樓盤銷售或房屋出租、旅游機(jī)票信息、招生培訓(xùn)、SP增值服務(wù)或者推廣服務(wù)等商業(yè)性質(zhì)的廣告短信。

（二）色情暴力類的垃圾短信

主要是指以營利為目的，向手機(jī)用戶發(fā)送大量的帶有淫穢、暴力思想的短信。根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理利用互聯(lián)網(wǎng)、移動通訊終端、聲訊臺制作、復(fù)制、出版、販賣、傳播淫穢電子信息刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》的規(guī)定，淫穢色情是指具體描繪性行為或者露骨地宣揚(yáng)色情的誨淫性，但是文學(xué)、藝術(shù)作品除外。

（三）欺詐類垃圾短信

是指采用各種坑蒙拐騙的手段對手機(jī)機(jī)主進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的詐騙的短信，許多手機(jī)短信用戶經(jīng)常收到諸如“用戶您好，恭喜您獲得了本公司舉辦的抽獎活動的一等獎，請您來某處領(lǐng)獎并將手續(xù)費(fèi)打到××賬戶；利用銀行卡、銀聯(lián)通知付款信息；或者冒充機(jī)主的子女的同學(xué)、老師，說對方的子女現(xiàn)在得病住院需要手術(shù)費(fèi)，請匯款到××賬戶”等等這樣的短信，它利用人們愛占便宜、圖方便或者焦慮的心理對手機(jī)用戶進(jìn)行詐騙。

（四）蠱惑類的垃圾短信

這類短信往往宣揚(yáng)一些諸如歪理邪說、封建迷信類的思想；煽動民族情緒、民族歧視，破壞民族團(tuán)結(jié)；破壞國家的宗教政策，宣揚(yáng)邪教和宗教迷信的；散布謠言引起社會和人心不安的；散播道聽途說不實言論，煽動非法集會或者游行示威的等等。

二、垃圾短信的成因

（一）立法上的欠缺

目前我國已經(jīng)陸續(xù)出臺了一些法律、法規(guī)、規(guī)章制度來管理手機(jī)垃圾短信的泛濫問題，如《中華人民共和國電信條例》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》等，這些法規(guī)和規(guī)定在一定程度上對打擊和治理垃圾短信起到了積極的作用，但是由于這些法律規(guī)定在制定和出臺時，手機(jī)短信業(yè)務(wù)尚處于發(fā)展的初期，這些法律法規(guī)并沒有對手機(jī)短信做出有針對性的規(guī)范和調(diào)整，而信息產(chǎn)業(yè)部和各地通信管理局頒布的專門規(guī)范手機(jī)短信業(yè)務(wù)活動的規(guī)定效力范圍窄、立法層次不高、缺乏權(quán)威性。并且目前出臺的法律法規(guī)對電信運(yùn)營商和電信服務(wù)業(yè)務(wù)商對發(fā)送短信的行為缺乏明確規(guī)定，存在諸多法律空白，可以說目前針對手機(jī)垃圾短信立法上的欠缺和法律上的不完善是當(dāng)下垃圾短信泛濫的主要原因。

（二）手機(jī)短信監(jiān)控缺失

在我國目前出臺的《中華人民共和國電信條例》、《信息產(chǎn)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)移動通信網(wǎng)絡(luò)不良短信傳播治理的通知》的條例中規(guī)定，電信運(yùn)營商、信息服務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營者都應(yīng)承擔(dān)對手機(jī)短信監(jiān)控的職責(zé)，但是卻沒有對電信運(yùn)營商、信息服務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營者沒有履行這一職責(zé)的懲戒措施做出明確規(guī)定，因此在實際生活中所起到效果甚微。隨著手機(jī)短信業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，其帶來的經(jīng)濟(jì)效益也相當(dāng)可觀，尤其是垃圾短息帶來的收益在整個短信業(yè)務(wù)中占有很大的比例，正是在利益的驅(qū)使下，電信運(yùn)營商和信息服務(wù)業(yè)務(wù)的經(jīng)營者往往忽視了對垃圾短信的治理，更有甚者，電信運(yùn)營商聯(lián)合短信群發(fā)公司、商家、個人信息販子和短息群發(fā)設(shè)備研制銷售者，形成一個巨大的利益鏈條從中獲利，其過程一般是短信群發(fā)公司從短信運(yùn)營商那里拿到發(fā)送短信的批發(fā)價，加價后再以每條幾分錢的價格賣給廣告客戶，以一次幾十萬甚至上百萬條的短信發(fā)送，因此手機(jī)短信監(jiān)控缺失將成為垃圾短信泛濫的最為重要的原因之一。

（三）轉(zhuǎn)型時期道德失范

當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展社會急劇變化的轉(zhuǎn)型期，在這一階段經(jīng)濟(jì)體制改革、社會結(jié)構(gòu)變遷、社會階層分化、社會文化多元化和價值觀念日益多樣化，強(qiáng)烈地沖擊了中國傳統(tǒng)的價值觀念和思想道德體系。此外，我國在片面的追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中忽視了對民眾思想道德的教育和品行人格的塑造，使得追求經(jīng)濟(jì)利益成為很多人奉行的人生價值和信條，整個社會傳統(tǒng)的道德規(guī)范被徹底地打破和顛覆，以往穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)也處于一種不平衡的狀態(tài)，從而導(dǎo)致社會道德出現(xiàn)某種混亂和無序，具體表現(xiàn)為一部分社會成員丟失了起碼的道德良心，為了經(jīng)濟(jì)利益坑蒙拐騙，通過借助手機(jī)短信這個平臺肆意進(jìn)行各種欺詐（如中獎、匯款）、色情暴力、違法出售票據(jù)證件、非法的金融活動等各種違法犯罪活動。

（四）垃圾短信處罰不力

目前盡管垃圾短信泛濫成災(zāi)，社會各界對垃圾短信也是深惡痛絕，對打擊垃圾短信的呼聲很高，但是實際舉措不多，沒有收到多少真正的實際效果。主要原因是：一是因為現(xiàn)行法律對垃圾短信的監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、發(fā)送垃圾短信的法律責(zé)任沒有做出明確規(guī)定，使得公安機(jī)關(guān)、電信管理機(jī)關(guān)等執(zhí)法機(jī)關(guān)在對處置垃圾短信進(jìn)行處理時缺少法律依據(jù)。二是大量發(fā)送垃圾短信的手機(jī)號碼均為不記名的預(yù)付費(fèi)手機(jī)號碼或者使用虛假身份證件登記的手機(jī)號碼，執(zhí)法機(jī)關(guān)無法通過手機(jī)號碼查找到垃圾短信的發(fā)送人，也就難以對這些人進(jìn)行處罰。三是垃圾短信數(shù)量很大，打擊起來難度大。根據(jù)《2009年第一次手機(jī)短信息狀況調(diào)查報告》的數(shù)據(jù)，自2008年4月到2009年7月，舉報受理中心共收到各類舉報172.6萬起，不良垃圾短信息占135.4萬起，占舉報總量的78.46%，手機(jī)用戶平均每周收到的垃圾短信息數(shù)量為8.9條。面對如此龐大的垃圾短信的投訴數(shù)量和資源有限的執(zhí)法部門，執(zhí)法部門只能處理一部分性質(zhì)惡劣、社會危害程度大的垃圾短信案件，無法將諸多垃圾短信案件一一處理。

（五）未能建立長效的治理機(jī)制

對于垃圾短信的治理需要公安機(jī)關(guān)、通信管理機(jī)關(guān)、工商行政管理機(jī)關(guān)、電信運(yùn)營商等諸多部門各分其職，各負(fù)其責(zé)，共同協(xié)調(diào)解決，但是也正是由于涉及諸多分散的部門往往難以協(xié)調(diào)，沒有形成一個有機(jī)統(tǒng)一的整體和強(qiáng)大的打擊效力，各執(zhí)法機(jī)關(guān)采取行動也不具有連貫性，往往是發(fā)生了嚴(yán)重的案件才采取措施進(jìn)行打擊，未能做到從源頭上進(jìn)行有效防范，這樣使得對手機(jī)垃圾短信的治理一直處于被動狀態(tài)，沒有建立一種長效的主動治理機(jī)制。

（六）垃圾短信的技術(shù)處理難度加大

隨著現(xiàn)在社會的發(fā)展，手機(jī)短信用戶需求的日益多樣化，垃圾短信技術(shù)處理的難度也在加大，因為電信運(yùn)營商既要對發(fā)送量大的號碼進(jìn)行數(shù)量上的限制，也要對手機(jī)短信的內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)控，對內(nèi)容上的監(jiān)控主要通過關(guān)鍵詞的手段進(jìn)行監(jiān)測和過濾，而目前電信運(yùn)營商對短信的過濾還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，如果控制的標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)，則影響了一些用戶的使用效果，會受到有些顧客的投訴和抱怨；控制過松則又會造成垃圾短信的泛濫，同樣會引起消費(fèi)者的不滿和投訴。并且目前我國的短信處理技術(shù)十分滯后，只對文字進(jìn)行設(shè)置關(guān)鍵詞屏蔽處理還是達(dá)不到諸如英國、日本的電信運(yùn)營商通過完善技術(shù)和設(shè)備對通信服務(wù)系統(tǒng)設(shè)備傳輸和接入的文字、聲音、圖像、視頻進(jìn)行全面監(jiān)控遏制垃圾短信的目的。

三、垃圾短信的治理對策

（一）立法要完善

手機(jī)垃圾短信泛濫的問題各個國家都有，針對我國手機(jī)垃圾短信立法不規(guī)范的問題要積極學(xué)習(xí)和借鑒其他發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗。如英國在2003年就設(shè)立專門的法律，將兜售產(chǎn)品的垃圾行為視為犯罪行為，并且規(guī)定未經(jīng)過手機(jī)用戶的允許就向用戶發(fā)送短信最高將處以5000英鎊的罰款；2004年底，韓國政府再次修改的《信息通信網(wǎng)法》規(guī)定向用戶推銷商品和服務(wù)的短信、電話廣告需要征得用戶同意，否則有關(guān)部門可以對其采取高額罰款等措施。為了有效地打擊垃圾短信，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，我國政府也應(yīng)當(dāng)盡快出臺反垃圾短信的預(yù)防控制處理法，并應(yīng)明確以下內(nèi)容：1.為垃圾短信的定義、內(nèi)容和分類做出權(quán)威的界定，確保治理垃圾短信處處有法可依。2.明確短信服務(wù)提供商的資質(zhì)條件以及經(jīng)營活動范圍、活動準(zhǔn)則、服務(wù)規(guī)范。3.電信運(yùn)營商的監(jiān)控責(zé)任和范圍，如果電信運(yùn)營商失責(zé)將承擔(dān)的法律責(zé)任。4.進(jìn)一步明確手機(jī)短信的監(jiān)控主體責(zé)任，建立起公安機(jī)關(guān)、工商管理機(jī)關(guān)、電信行業(yè)管理機(jī)關(guān)、電信運(yùn)營商等各部門之間統(tǒng)一密切合作的關(guān)系，更要充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)在打擊垃圾短信舉報和治理當(dāng)中的強(qiáng)大的威懾作用。

（二）入網(wǎng)要實名

由于目前我國并未強(qiáng)制實行手機(jī)號碼實名制，很多手機(jī)用戶為了特別的用途和目的使用虛假身份或者證辦理不記名的手機(jī)號碼，正是這些非實名的號碼成為垃圾短信的主要來源，因此全面推進(jìn)手機(jī)號碼實名制十分必要，手機(jī)用戶在辦理手機(jī)入網(wǎng)時即登記用戶的身份證明、地址等基本信息，在發(fā)送短信后即可以通過查搜到發(fā)送者的號碼來獲取發(fā)送者的姓名和地址等。通過建立手機(jī)號碼與用戶一一對應(yīng)的關(guān)系可以有效地從源頭上對垃圾短信進(jìn)行根治，并且這一舉措在國外很多國家都已經(jīng)得到了推行，例如韓國實行的一戶一網(wǎng)、機(jī)號一體的手機(jī)號碼入網(wǎng)登記制；日本規(guī)定新入網(wǎng)的預(yù)付手機(jī)用戶要向運(yùn)營商提供真實的個人信息；新加坡強(qiáng)制預(yù)付卡消費(fèi)者登記個人資料等都已經(jīng)證實取得了很好的預(yù)防效果。

（三）加大對垃圾短信發(fā)送行為的處罰力度

無論是公安機(jī)關(guān)、通信管理機(jī)關(guān)、工商行政管理機(jī)關(guān)，還是電信運(yùn)營商、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商等都應(yīng)當(dāng)建立起各個部門垃圾短信舉報電話和舉報網(wǎng)站，一天24小時接受群眾舉報，建立起垃圾短信的投訴受理機(jī)制，鼓勵群眾積極提供線索，廣泛開辟線索來源，并根據(jù)群眾舉報和投訴的情況，做出相應(yīng)的快速反饋決定。根據(jù)《中華人民電信處罰條例》、《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律法規(guī)，公安機(jī)關(guān)對涉嫌違法犯罪的垃圾短信要迅速立案偵查并依法處罰；對于不構(gòu)成違法犯罪但是造成惡劣影響的要給與罰款、拘留、沒收違法所得的處罰；工商行政管理機(jī)關(guān)和通信管理機(jī)關(guān)要加強(qiáng)履行監(jiān)督職能，對于各種虛假、欺詐誤導(dǎo)性的廣告要及時查出，及早曝光，通知廣大用戶警防上當(dāng)受騙，并根據(jù)《中華人民共和國廣告法》的規(guī)定對相應(yīng)的發(fā)送垃圾短信的發(fā)送商給與處罰。電信運(yùn)營商和電信業(yè)務(wù)服務(wù)商直接掌控著各種垃圾短信的能否發(fā)送的決定權(quán)，因此要加強(qiáng)自律和充分發(fā)揮監(jiān)控責(zé)任的作用，通信管理機(jī)關(guān)對于瀆職的電信運(yùn)營商和電信業(yè)務(wù)服務(wù)商要依據(jù)《中華人民共和國電信條例》依法進(jìn)行給與警告、責(zé)令改正、沒收違法所得、罰款、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證等處罰。

（四）加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法

垃圾短信的治理與處罰從來都不是某一個機(jī)關(guān)的責(zé)任，需要通信、宣傳、公安、工商、文化等各個部門齊心協(xié)力，聯(lián)合執(zhí)法。由于垃圾短信的頻繁出現(xiàn)也是與當(dāng)前不良的社會風(fēng)氣有關(guān)，各種黃、賭、毒、欺詐現(xiàn)象又開始泛濫，要想從根本上根除這類的垃圾短息還必須徹底掃除這種不良的社會習(xí)氣，可以同時配合以專項治理整頓行動，積極開展諸如掃黃打非、嚴(yán)打各種欺詐犯罪的綜合治理整頓行動，通過打擊這一系列不文明的行為必定能對垃圾短信形成強(qiáng)大的威懾力。此外，文化部門和政府部門應(yīng)當(dāng)推動和提倡發(fā)展積極健康向上的文化活動，堅決抵制各種低俗、媚俗、惡俗的三俗短信，同時通信部門積極改良和垃圾短信技術(shù)處理技術(shù)，學(xué)習(xí)國外先進(jìn)經(jīng)驗來完善我國目前處理垃圾短信技術(shù)難的問題。

[1]黃良友.手機(jī)短信法律問題研究[M].北京:北京郵電大學(xué)出版社,2012.

[2]王云飛.如何破解垃圾短信困局？(上)(下)[J].中國電信業(yè),2010,(8)(9).

[3]黃良友.垃圾短信的治理對策研究[J].重慶郵電大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2010,(3).

D631.4

A

1672-6405（2012）03-0028-03

劉美彤（1986-），女，江蘇鹽城人，中國人民公安大學(xué)2011級偵查學(xué)國內(nèi)安全保衛(wèi)方向研究生。

2012-07-30

張欽]