論小額貸款公司的法律監(jiān)管

陳世如

（福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350002）

為了改善農(nóng)村金融的局面，大力扶持正規(guī)金融在農(nóng)村的發(fā)展，為“三農(nóng)”服務(wù)，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會在2006年發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。在這個(gè)勢頭下，2008年中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），作為新型的農(nóng)村金融服務(wù)的一種創(chuàng)新形式，小額貸款公司的運(yùn)營狀況卻沒有那么理想。隨著小額貸款公司在全國范圍內(nèi)的推行，其法律監(jiān)管問題開始凸顯，相比其他國家，在實(shí)踐中我國小額貸款公司的法律監(jiān)管的主體不明確，監(jiān)管的內(nèi)容不合理，監(jiān)管的處罰權(quán)不合法等一系列問題也開始顯現(xiàn)。鑒于此，本文擬對2008年小額貸款公司為農(nóng)村金融服務(wù)以來其法律監(jiān)管問題進(jìn)行系統(tǒng)探究。

一、小額貸款公司的一般問題

1.我國小額貸款公司的概念和法律性質(zhì)

我國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國人民銀行在《指導(dǎo)意見》中提出小額貸款公司是有限責(zé)任公司或股份有限公司，那么小額貸款公司只是一個(gè)無區(qū)別于普通公司的企業(yè)嗎？這就涉及到小額貸款公司的法律性質(zhì)界定。解決小額貸款公司的法律性質(zhì)是小額貸款公司法律監(jiān)管的邏輯起點(diǎn)，若小額貸款公司僅僅是一個(gè)普通的公司，對以營利為目的的企業(yè)而言，由內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)監(jiān)事會對公司內(nèi)部監(jiān)管即可，外部的金融監(jiān)管就無必要了。

小額貸款公司是在《公司法》的基礎(chǔ)上依照《指導(dǎo)意見》設(shè)立的，其本質(zhì)上符合商事主體法定要件、能力要件、行為要件和權(quán)利義務(wù)要件［1］。但《指導(dǎo)意見》指出，申請的小額貸款公司經(jīng)批準(zhǔn)后，還應(yīng)當(dāng)向中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國人民銀行等報(bào)送材料。從商事主體一般角度上考察，《公司法》主要是對小額貸款公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上的規(guī)制，而由于小額貸款公司自身的發(fā)放貸款、管理和咨詢財(cái)務(wù)和利率的規(guī)定等金融特征，《指導(dǎo)意見》則側(cè)重從小額貸款公司的金融服務(wù)性質(zhì)上進(jìn)行特殊的規(guī)制。小額貸款公司除了具有一般商事主體的性質(zhì)外，其自身的金融服務(wù)特征使得小額貸款公司不僅僅是一個(gè)普通的公司那么簡單，而是具有金融服務(wù)性質(zhì)的特殊商事主體。具有金融服務(wù)性質(zhì)的小額貸款公司顯然不同于一般商事主體，為了保障農(nóng)村金融市場的安全和效率，對其有必要進(jìn)行法律監(jiān)管。

2.小額貸款公司法律監(jiān)管的必要性

農(nóng)村存在大量的金融需求，而農(nóng)村正規(guī)金融供給卻明顯不足，這就使得大量的農(nóng)村資金需求者依賴于農(nóng)村非正規(guī)金融體系的供給，為規(guī)范和促進(jìn)農(nóng)村金融的發(fā)展，提高農(nóng)村正規(guī)金融的供給，小額貸款公司作為一名服務(wù)農(nóng)村金融的新成員功不可沒，但也有其缺點(diǎn)。一方面自身內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)上控制不足。小額貸款公司被形容是陽光化的“草根金融”，相比于專業(yè)化的金融機(jī)構(gòu)而言，剛剛起步的小額貸款公司人員的素質(zhì)、內(nèi)部程序、對突發(fā)事件的處理措施等遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足［2］；另一方面，由于其面臨的外部風(fēng)險(xiǎn)的特性，即貸款需求小額且無法提供有效的擔(dān)保，償債能力受農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)影響以及國家支持的政策環(huán)境在不斷變化中，導(dǎo)致小額貸款公司所面臨的外部風(fēng)險(xiǎn)比城市金融信貸要大。對小額貸款公司的法律監(jiān)管可以有效避免小額貸款公司面臨的風(fēng)險(xiǎn)，從外部保證農(nóng)村金融供給的安全和效率，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。但在實(shí)踐中，小額貸款公司的法律監(jiān)管存在諸多問題，為保障其自身可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村金融市場的安全與效率，對小額貸款公司法律監(jiān)管問題的完善勢在必行。

二、小額貸款公司法律監(jiān)管存在的問題

《指導(dǎo)意見》出臺以來，小額貸款公司的數(shù)量日益增多，已成為農(nóng)村金融市場上支持和服務(wù)“三農(nóng)”的一支新軍。金融監(jiān)管是金融體系高效運(yùn)行的保障，同時(shí)也抑制了金融二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生［3］。但是，對于剛剛起步的小額貸款公司而言，其“誕生”那天就存在著許多法律監(jiān)管問題。這些問題隨著其“成長”而不斷凸顯，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.法律監(jiān)管主體混亂

《指導(dǎo)意見》中對于小額貸款公司監(jiān)管主體的規(guī)定主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：①第五部分對小額貸款公司運(yùn)營監(jiān)管主體規(guī)定，“凡是省級政府能明確一個(gè)主管部門（金融辦或相關(guān)機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)對小額貸款公司的監(jiān)督管理，并愿意承擔(dān)小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的，方可在本?。▍^(qū)、市）的縣域范圍內(nèi)開展組建小額貸款公司試點(diǎn)?！雹诘谖宀糠诌€規(guī)定“中國人民銀行對小額貸款公司的利率、資金流向進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，并將小額貸款公司納入信貸征信系統(tǒng)?！雹鄣诙糠忠?guī)定了小額貸款公司的市場準(zhǔn)入，“申請?jiān)O(shè)立小額貸款公司，應(yīng)向省級政府主管部門提出正式申請”［4］。

這樣的規(guī)定存在下列3個(gè)缺陷：①小額貸款公司市場準(zhǔn)入來源不合法，監(jiān)管主體權(quán)限來源存質(zhì)疑。規(guī)定申請?jiān)O(shè)立小額貸款公司應(yīng)當(dāng)向省級政府主管部門提出，即其準(zhǔn)入是一項(xiàng)行政許可，而這違反了《行政許可法》第14條和第15條中行政規(guī)章不得設(shè)立前置性行政許可的規(guī)定［5］，小額貸款公司市場準(zhǔn)入許可主體師出無門。②監(jiān)管主體的監(jiān)管能力不足。金融辦的日常工作主要是負(fù)責(zé)對金融政策、方針和法律的貫徹，而小額貸款公司運(yùn)營過程中的監(jiān)管主要是金融方面的專業(yè)監(jiān)管，金融辦缺乏這種專業(yè)監(jiān)管能力。③多主體共同監(jiān)管效率低下。對上述《指導(dǎo)意見》中監(jiān)管主體的相關(guān)規(guī)定整理可知，市場準(zhǔn)入主要是由省級主管部門批準(zhǔn)，而小額貸款公司運(yùn)營過程的監(jiān)管則主要是區(qū)縣政府，利率方面則主要是人民銀行監(jiān)管。多主體共同監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)管銜接不利，信息交流不夠，同時(shí)不同環(huán)節(jié)不同監(jiān)管主體會導(dǎo)致處罰權(quán)的混亂和處罰力度的減弱。

2.法律監(jiān)管內(nèi)容的缺陷

小額貸款公司試點(diǎn)以來，其法律監(jiān)管內(nèi)容就備受詬病。

（1）小額貸款公司的內(nèi)部監(jiān)管制度虛化。①《指導(dǎo)意見》中規(guī)定了小額貸款公司的發(fā)起人承諾制度，股東應(yīng)與公司簽訂承諾書并自覺遵守。沒有規(guī)定效力、法律后果和強(qiáng)制執(zhí)行力等，使得該條款只是個(gè)擺設(shè)的“花瓶”而已。②小額貸款公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)參照《公司法》的相關(guān)規(guī)定，在實(shí)踐中會計(jì)和財(cái)務(wù)體系不完善，相關(guān)的關(guān)聯(lián)交易沒有得到規(guī)范，缺乏激勵機(jī)制。③從業(yè)人員資格的規(guī)定過于簡單。小額貸款公司從事的業(yè)務(wù)具有金融特征，其業(yè)務(wù)操作上需要專業(yè)的知識技能，從業(yè)人員的資格要求過低，可能導(dǎo)致操作的風(fēng)險(xiǎn)加大，不利于小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展。

（2）小額貸款公司的外部監(jiān)管制度不合理。①小額貸款公司的市場準(zhǔn)入規(guī)定有限責(zé)任公司不低于500萬元，股份有限公司不低于1 000萬元。面對農(nóng)村金融特有的金融風(fēng)險(xiǎn)，各地金融辦由于自身監(jiān)管能力的限制往往傾向提高準(zhǔn)入門檻，降低小額貸款公司非法吸收公眾存款的可能性，同時(shí)提高其可持續(xù)運(yùn)營能力。而這不利于民間資本對小額貸款公司的投資，違背了《若干意見》中放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入條件、增加民間正規(guī)金融服務(wù)的宗旨。②小額貸款公司的貸款利率由中國人民銀行進(jìn)行監(jiān)管。中國人民銀行主要是在宏觀上制定貨幣政策，本身職能多任務(wù)繁重，對小額貸款公司的貸款利率和資金流向進(jìn)行微觀監(jiān)管力不從心。同時(shí)，我國小額貸款公司利率被嚴(yán)格限制，作為營利組織其靈活性受到限制。③運(yùn)營過程的監(jiān)督主要是區(qū)縣政府負(fù)責(zé)，而非法集資等金融犯罪卻由省級人民政府負(fù)責(zé)。監(jiān)管內(nèi)容被塊狀瓜分導(dǎo)致監(jiān)管的效率低下，監(jiān)管體系混亂。

3.法律監(jiān)管處罰權(quán)存在缺陷

當(dāng)前，《指導(dǎo)意見》等相關(guān)的法律法規(guī)并沒有對小額貸款公司法律監(jiān)管處罰權(quán)作出規(guī)定，只能從現(xiàn)有的《行政處罰法》進(jìn)行小額貸款公司法律監(jiān)管處罰權(quán)的探討。①現(xiàn)行的法律法規(guī)下，小額貸款公司法律監(jiān)管處罰權(quán)內(nèi)容有限。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，國務(wù)院部委和地方政府制定的規(guī)章對違反行政管理行為可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量的罰款。當(dāng)前小額貸款公司的相關(guān)規(guī)定多是地方政府規(guī)章，對小額貸款公司法律監(jiān)管可以設(shè)定的行政處罰內(nèi)容只有罰款和警告［5］。監(jiān)管的處罰力度不足，無法保障小額貸款公司法律監(jiān)管的權(quán)威，大大減弱了監(jiān)管的實(shí)施效果。②監(jiān)管權(quán)和行政處罰權(quán)分離。在《指導(dǎo)意見》中小額貸款公司的監(jiān)管內(nèi)容被塊狀瓜分給不同的政府部門，導(dǎo)致小額貸款公司行政處罰權(quán)分散在工商、公安、經(jīng)貿(mào)、銀監(jiān)、人民銀行等職能部門［1］。監(jiān)管權(quán)和行政處罰權(quán)相分離，使得小額貸款公司的法律監(jiān)管效率不高，其有效性也備受質(zhì)疑。

三、完善小額貸款公司法律監(jiān)管的舉措

1.法律監(jiān)管所遵循的價(jià)值目標(biāo)

小額貸款公司從誕生那一刻起就肩負(fù)著服務(wù)“三農(nóng)”和自身可持續(xù)發(fā)展的雙重價(jià)值目標(biāo)。對小額貸款公司法律監(jiān)管也離不開小額貸款公司存設(shè)的價(jià)值目標(biāo)。

（1）小額貸款公司要遵循服務(wù)“三農(nóng)”的社會價(jià)值目標(biāo)。發(fā)展權(quán)作為“第三代人權(quán)”被記入《發(fā)展權(quán)利宣言》之中，人在求得生存之后，就寄希望于發(fā)展自己，人人都享有生存發(fā)展權(quán)利，農(nóng)民也不例外。在中國，農(nóng)民這一團(tuán)體將長期存在，人數(shù)巨大且處于貧弱地位［6］。解決好農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的三農(nóng)問題是我國構(gòu)建新農(nóng)村的宗旨。而農(nóng)村金融問題已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了“三農(nóng)”的發(fā)展，為了改變農(nóng)村金融的現(xiàn)狀，緩解“三農(nóng)”對資金的急需，繼而發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，我國中央連續(xù)以三個(gè)“一號文件”引導(dǎo)資本進(jìn)入農(nóng)村金融市場。小額貸款公司是創(chuàng)新型農(nóng)村金融服務(wù)的一員，《指導(dǎo)意見》中明確指出其服務(wù)“三農(nóng)”的社會價(jià)值目標(biāo)。故，在對小額貸款公司法律監(jiān)管的完善上，不能忽略小額貸款公司存設(shè)的社會價(jià)值，要保障小額貸款公司發(fā)揮服務(wù)“三農(nóng)”的作用。

（2）在我國，小額貸款公司作為特殊的商事主體，追逐利潤發(fā)展自身也是股東投資的初衷。同時(shí)，小額貸款公司自身的發(fā)展一方面為股東帶來利益，另一方面也是對農(nóng)村金融市場穩(wěn)定的一種保障。對小額貸款公司法律監(jiān)管時(shí)，不能管得過嚴(yán)，否則就限制了小額貸款公司作為營利性組織的靈活性，阻礙了其持續(xù)發(fā)展的動力。

2.法律監(jiān)管主體的確定

當(dāng)前我國小額貸款公司準(zhǔn)入法律監(jiān)管權(quán)來源違反《行政許可法》，監(jiān)管主體監(jiān)管能力不足，且多頭多主體監(jiān)管弊端顯露。為完善我國小額貸款公司法律監(jiān)管主體，筆者認(rèn)為：①首先應(yīng)當(dāng)確定小額貸款公司準(zhǔn)入的法律監(jiān)管權(quán)的合法來源，協(xié)調(diào)法律之間的矛盾，給予小額貸款公司合法地位。②確定小額貸款公司的法律監(jiān)管主體。多頭多主體共同監(jiān)管的混亂局面不利于小額貸款公司社會價(jià)值和自身價(jià)值的存續(xù)?，F(xiàn)行小額貸款公司法律監(jiān)管主體的監(jiān)管能力不足，多主體監(jiān)管在監(jiān)管的操作上也存在問題。筆者認(rèn)為，小額貸款公司含有金融服務(wù)性質(zhì)，需要專業(yè)的監(jiān)管技能和知識對其進(jìn)行市場準(zhǔn)入退出、內(nèi)部控制、外部監(jiān)督等全面監(jiān)管。金融辦缺乏專業(yè)的監(jiān)管能力，在我國選擇銀監(jiān)會作為小額貸款公司的監(jiān)管主體比較合適。有些國家，例如孟加拉國另設(shè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但目前我國小額貸款公司剛剛處于起步階段，基于行政資源以及我國小額貸款公司只貸不存的現(xiàn)狀，不適合設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管部門。銀監(jiān)會下設(shè)有一部、二部、三部、非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部等，雖然在我國小額貸款公司不被認(rèn)為是金融機(jī)構(gòu)，但是其金融特征使得其有監(jiān)管的必要，小額貸款公司可以歸類到非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部監(jiān)管。

3.明確法律監(jiān)管內(nèi)容

在小額貸款公司的內(nèi)部法律監(jiān)管層面應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，避免相關(guān)規(guī)定弱化。首先應(yīng)當(dāng)明確發(fā)起人承諾制度的效力和法律后果，避免內(nèi)部監(jiān)管形同虛設(shè)。然后在小額貸款公司內(nèi)部公司治理結(jié)構(gòu)上，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出保護(hù)股東和相關(guān)者的利益。公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)涉及到兩個(gè)方面，一是協(xié)調(diào)股東和公司的利益，二是公司內(nèi)各利益集團(tuán)的協(xié)調(diào)，即利益相關(guān)者理論［7］，而二者正是小額貸款公司的社會價(jià)值目標(biāo)與自身價(jià)值目標(biāo)的結(jié)合。由于小額貸款公司的特性決定在公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的選擇上體現(xiàn)服務(wù)“三農(nóng)”的價(jià)值目標(biāo)尤為重要，要充分體現(xiàn)相關(guān)者的利益。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)提高從業(yè)人員的自身素質(zhì)規(guī)定，降低小額貸款公司操作上的風(fēng)險(xiǎn)，確保小額貸款公司長期的發(fā)展。

小額貸款公司法律監(jiān)管的外部層面應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)完善。第一，小額貸款公司的市場準(zhǔn)入門檻不應(yīng)該過高。扶貧和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)，改善農(nóng)村金融的社會發(fā)展目標(biāo)從一開始就伴隨著小額貸款公司。雖然《指導(dǎo)意見》對于小額貸款公司法律監(jiān)管的準(zhǔn)入規(guī)定不高，但是在實(shí)踐中，為了避免小額貸款公司的風(fēng)險(xiǎn)，各省市紛紛提高準(zhǔn)入條件。筆者建議，各省市根據(jù)自身的情況制定與該地區(qū)發(fā)展相一致的準(zhǔn)入條件，而不應(yīng)當(dāng)盲目提高市場準(zhǔn)入條件，降低了農(nóng)村金融提供的深度。第二，對于利率的監(jiān)管不應(yīng)當(dāng)過嚴(yán)，保障小額貸款公司自身的可持續(xù)發(fā)展。在我國，小額貸款公司“只貸不存”導(dǎo)致了其資金來源主要依賴于貸款利率，過于嚴(yán)格地限制利率可能導(dǎo)致小額貸款公司的“壽命”過短，不能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

4.法律監(jiān)管處罰權(quán)的完善

為保障小額貸款公司服務(wù)“三農(nóng)”的社會價(jià)值目標(biāo)，對小額貸款公司違反行政秩序管理的行為應(yīng)當(dāng)加以矯正。所以，法律監(jiān)管處罰作為保障法律監(jiān)管的有效實(shí)施的手段，合法有效的法律監(jiān)管處罰權(quán)是保障小額貸款公司合法運(yùn)營的有力后盾。當(dāng)前我國小額貸款公司法律監(jiān)管處罰權(quán)的內(nèi)容有限，核心在于小額貸款公司法律監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定立法位階較低，比較零散且互相矛盾。在完善小額貸款公司法律監(jiān)管處罰權(quán)時(shí)：首先，應(yīng)當(dāng)提高我國小額貸款公司的立法層次，逐漸協(xié)調(diào)完善其法律監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)；其次，在明確確定小額貸款公司法律監(jiān)管主體后，賦予其合法監(jiān)管處罰權(quán)，逐步改善我國當(dāng)前監(jiān)管權(quán)和監(jiān)管處罰權(quán)相分離的局面，統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)和監(jiān)管處罰權(quán)。

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