地方政府融資模式淺談——由天津華明示范小城鎮(zhèn)建設(shè)項目投融資模式而感

■梁艷梅

華明示范小城鎮(zhèn)是天津市積極響應(yīng)國家政策，進(jìn)行社會主義新農(nóng)村和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展建設(shè)的第一批試點。其通過“宅基地?fù)Q房”模式，實施土地綜合整治，有效地解決了農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中的突出問題。更重要的是，華明示范小城鎮(zhèn)的建設(shè)探索出了一種新的政府投融資模式，即通過組建政府性投融資平臺公司，以平臺公司擁有的與項目建設(shè)相關(guān)的土地出讓收益權(quán)為質(zhì)押向銀行進(jìn)行項目貸款。這種以項目進(jìn)行的投融資模式通過華明示范小城鎮(zhèn)的建設(shè)實踐證明是可行的，并且它為地方政府進(jìn)行投融資行為提供了一種借鑒，也打開了政府進(jìn)行投融資模式改革的一條思路。

華明示范小城鎮(zhèn)項目概況

天津市東麗區(qū)華明示范小城鎮(zhèn)農(nóng)民還遷住宅建設(shè)項目為天津市以“宅基地?fù)Q房”的首批試點，位于天津市濱海新區(qū)和天津市城區(qū)之間。還遷涉及原華明鎮(zhèn)的12個村，總投資39億元左右。

因其建設(shè)面積大、資金投入多，依靠政府和農(nóng)民的財力顯然不可能完成。因此天津市東麗區(qū)政府突破單純依靠政府財政投資進(jìn)行項目建設(shè)的投融資模式，積極推行以宅基地?fù)Q房為手段的“以地生財，以城養(yǎng)城”的做法，在投融資方面開創(chuàng)了國家開發(fā)性金融與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合的先例。通過組建政府性融資平臺 （天津市濱麗建設(shè)開發(fā)投資有限公司），以政府財政資金墊付項目資本金，同時以華明示范小城鎮(zhèn)建設(shè)項目出讓區(qū)土地收益權(quán)作為質(zhì)押條件向國家開發(fā)銀行貸款25億元進(jìn)行項目建設(shè)。這種利用項目收益融資的新方式，緩解了東麗區(qū)政府的財政壓力，使得華明示范小城鎮(zhèn)建設(shè)項目順利完成，邁出了天津市農(nóng)村城市化建設(shè)的重要性一步。

華明示范鎮(zhèn)建設(shè)投融資模式引起的幾點感想

（一）地方政府進(jìn)行投融資模式改革的必要性

1.適應(yīng)國家宏觀調(diào)控政策的需要

自2006年4月底開始，國家五部委明確要求金融機(jī)構(gòu)停止一切對政府打捆貸款和授信活動，地方政府不得為貸款提供任何形式的擔(dān)?；蜃兿鄵?dān)保，叫停了地方政府的信用貸款業(yè)務(wù)。因此，地方政府要積極領(lǐng)悟國家宏觀調(diào)控精神，進(jìn)一步深化投融資體制改革,在投資建設(shè)領(lǐng)域建立和培育政府的投融資主體，發(fā)展和完善城建投融資平臺，以解決地方政府對各項投資的資金需求。

2.地方政府投融資模式改革對推動城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重要意義

隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)變得相對落后。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如電力，城市交通，鐵路等）是我國面臨的一項較為艱巨的任務(wù)。而加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所面對的一大難題就是對資金的需求。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求量大，單獨依靠政府投入的資金遠(yuǎn)不能滿足這一需求。加之地方政府受法律不能進(jìn)行借貸的約束，因此地方政府必須進(jìn)行投融資模式改革，改變由政府計劃控制和財政支付的方式到財政資金主導(dǎo)和市場化投融資的方式的轉(zhuǎn)軌，通過組建政府投融資平臺，利用建設(shè)項目本身或是政府信用向銀行申請項目貸款來緩解政府財政能力不足的壓力。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是拉動城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動力，政府投融資模式的改革對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重大意義。

3.地方政府投融資模式改革有助于緩解地方政府財政壓力

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是地方政府的主要任務(wù)之一，政府投融資模式改革，將政府投資建設(shè)項目由財政投資主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)殂y行信貸投融資主導(dǎo)，將直接投資方式轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接融資方式，大大緩解了地方政府的財政壓力。

4.地方政府投融資模式改革是適應(yīng)未來國際金融市場發(fā)展趨勢的需要

間接融資向直接融資轉(zhuǎn)變是未來國際金融市場發(fā)展的趨勢，地方政府在信用貸款受阻后應(yīng)該積極改變思想觀念，不斷借鑒城市經(jīng)營思路與模式，進(jìn)行金融創(chuàng)新，逐步以間接手段調(diào)控社會投資，實現(xiàn)城建直接融資方式，大力發(fā)展“政府引導(dǎo)、財政支持、企業(yè)主體、社會參與、市場運作”的多層次、多元化、多渠道的復(fù)合型投融資機(jī)制，突破財政資金“瓶頸”和體制障礙，促進(jìn)城建投融資體制改革，提高投資效益，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，有力地促進(jìn)各項事業(yè)的發(fā)展。

（二）地方政府投融資模式改革途徑：積極推進(jìn)項目融資

1.項目融資概念

項目融資從廣義上講，是指為了建設(shè)一個新項目、或者收購一個現(xiàn)有項目，或者對已有項目進(jìn)行債務(wù)重組所進(jìn)行的一切融資活動。從狹義上來講，項目融資是指以項目的資產(chǎn)、預(yù)期收益或權(quán)益作抵押取得的一種無追索權(quán)或有追索權(quán)的融資或貸款活動。一般提到的項目融資僅指狹義上的概念。項目融資分為無追索權(quán)的項目融資和有追索權(quán)的項目融資，目前較為常見的均為有追索權(quán)的項目融資。

2.項目融資現(xiàn)狀

國際：隨著若干具有代表性的項目融資方式形成，以及在融資結(jié)構(gòu)、追索形式、貸款期限、風(fēng)險管理等方面的創(chuàng)新和發(fā)展，項目融資在許多發(fā)展中國家的電力、交通、城市公共設(shè)施等行業(yè)得到了廣泛應(yīng)用。同時由于項目融資能夠有效的將項目風(fēng)險與投資者的風(fēng)險在一定的程度上加以分離，能夠有機(jī)的將與項目開發(fā)密切相關(guān)的各種因素結(jié)合起來，幫助改善和提高項目的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度，增加項目的債務(wù)承受能力，減少項目投資者的自有資金投入，提高項目收益率。因而，項目融資一出現(xiàn)就有很強(qiáng)的生命力，并且經(jīng)過不斷改進(jìn)和發(fā)展，在今天的國際金融市場上奠定了自己強(qiáng)有力的地位。

國內(nèi)：隨著我國投融資體制改革的深化，國有商業(yè)銀行正逐漸成為以效益為中心、獨立審貸、具備風(fēng)險防范機(jī)制的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)。項目融資方式有助于控制信貸風(fēng)險和提高銀行的經(jīng)營效益，有逐步被國內(nèi)商業(yè)銀行采用的趨勢。而且近年來國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制、注重防范金融風(fēng)險，紛紛推出項目融資金融服務(wù)業(yè)務(wù)，包括飛機(jī)、船泊、大型設(shè)備國際租賃融資等。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)改革不斷深入和全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，項目融資方式必將在國內(nèi)信貸方面得到越來越廣泛的運用。

3.地方政府應(yīng)積極推行項目融資

項目融資作為一種比較特殊的融資方式，主要依賴項目自身的未來現(xiàn)金流量和收益為擔(dān)保條件進(jìn)行融資，這種融資模式對地方政府而言，能夠引導(dǎo)投資者以及金融機(jī)構(gòu)的資金參與到城市建設(shè)中來，解決資金來源問題，減輕財政負(fù)擔(dān)，加快地方城市建設(shè)速度。

4.適合地方政府投融資的項目融資方式

BOT（建設(shè)—經(jīng)營—移交）是項目融資中較有代表性的一種方式，是政府將基礎(chǔ)設(shè)施項目的特許經(jīng)營權(quán)授予針對項目設(shè)立的項目公司，項目公司依托項目進(jìn)行融資、建設(shè)，在約定的期限內(nèi)，以項目收益償還貸款、獲取回報，特許期滿將項目設(shè)施無償交給政府。這種以特許經(jīng)營為基礎(chǔ)進(jìn)行項目融資的投資建設(shè)方式，須經(jīng)過國家特許才能進(jìn)行，形成的債務(wù)不是國家主權(quán)債務(wù)。BOT方式具有較大的吸引力，不僅能解決資金來源問題，還可以使基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營效率大大提高。隨著BOT方式的日漸流行，根據(jù)項目自身特點又衍生了BOO（建設(shè)—擁有—經(jīng)營）、BOOT（建設(shè)—擁有—經(jīng)營—移交）、RLT（建設(shè)—租賃—移交）和TOT（移交—經(jīng)營—移交）等項目融資方式，實踐證明，這些投融資方式都比較有效可行，地方政府在城建投融資體系中可以根據(jù)項目特點進(jìn)行選擇或創(chuàng)新，從而擴(kuò)寬城建資金籌集渠道。

融資租賃也可以說是項目融資中的一種形式，是集信貸、貿(mào)易和技術(shù)于一體的融資方式，可以不先支付現(xiàn)金而解決政府投資項目的大中型先進(jìn)機(jī)械設(shè)備資金短缺問題。不少城建項目的先進(jìn)機(jī)械設(shè)備都是資金需求量相當(dāng)大的，政府可以先向一些租賃公司或其他公司租賃，使用并開始獲得收入后再支付租金給出租人，租期滿后可根據(jù)合同協(xié)議以及項目本身的有關(guān)要求，折價購買或作其他處置。融資租賃的杠桿作用極其巨大，只需少量資金即可獲得機(jī)械設(shè)備的使用權(quán)，這對于緩解地方政府財政資金不足有很大幫助。

5.項目融資還需政府在投融資實踐中不斷發(fā)展創(chuàng)新

由于我國應(yīng)用項目融資的時間較短，從總體上看，發(fā)展還處于起步階段。地方政府要在投資建設(shè)中不斷總結(jié)經(jīng)驗，尋求適合的項目融資方式，以緩解財政壓力，同時規(guī)避相應(yīng)的投融資風(fēng)險。

綜上所述，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是當(dāng)前地方政府在發(fā)展過程中的一項重要任務(wù)，為了緩解巨大的財政資金壓力和適應(yīng)國家宏觀調(diào)控政策以及未來國際金融市場發(fā)展趨勢的需要，必須進(jìn)行投融資模式的改革，改變財政直接投資為通過平臺公司直接融資，積極推進(jìn)項目融資。項目融資作為一種新型的特殊的融資模式，通過主要大型基本建設(shè)項目的應(yīng)用逐步被地方政府重視和接受，但由于其在我國發(fā)展尚處于初級階段，其進(jìn)一步發(fā)展和應(yīng)用需要地方政府在投融資實踐中不斷總結(jié)和創(chuàng)新，才能使其從真正意義上緩解地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金短缺問題。

參考資料

銀監(jiān)發(fā)【2006】27號.關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控 整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知