唐山市社會(huì)化養(yǎng)老面臨的困境與對(duì)策分析

■李文利 姚淑芹 王 郁

人口老齡化與老年人口問題是當(dāng)前中國必須面對(duì)的重大社會(huì)問題之一。對(duì)于唐山來說，和全國其他城市一樣，由于計(jì)劃生育的成功推行和改革開放以來經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展與廣泛的社會(huì)變遷，使得唐山老齡人口迅速增加，截至2010年底，唐山市60歲以上的老年人約117.5萬人，占全市總?cè)丝诘谋戎貫?6%，比1990年增加了6.17個(gè)百分點(diǎn)。其中65歲以上的老人為76.6萬人，占總?cè)丝诘?0.44%，比1990年增加了5.26個(gè)百分點(diǎn)。 (通常按國際標(biāo)準(zhǔn)，衡量一個(gè)國家或地區(qū)是否進(jìn)入老齡化社會(huì)，主要看60歲以上老人是否超過總?cè)丝诘?0%，65歲以上老人占總?cè)丝诒壤欠襁_(dá)到7%。)這些數(shù)據(jù)表明唐山市早在90年代中期就已經(jīng)開始步入老齡社會(huì)，近幾年人口老齡化速度更是明顯加快，且呈現(xiàn)出高齡化和空巢化的趨勢(shì)，養(yǎng)老需求迅速增長(zhǎng)，而目前我市的社會(huì)化養(yǎng)老已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足快速增長(zhǎng)的老齡人口的需求，這與建設(shè)科學(xué)發(fā)展示范區(qū)、把唐山建成人民群眾的幸福之都的要求不相符。因此，進(jìn)一步加快唐山養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快發(fā)展社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)和養(yǎng)老保障體系建設(shè)，已成當(dāng)務(wù)之急。

唐山市社會(huì)化養(yǎng)老面臨的困境

（一）城鎮(zhèn)養(yǎng)老資源供給有限，老年人的合理需求得不到滿足的情況依然存在

1.城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)存在供不應(yīng)求和供給相對(duì)過剩的矛盾

從我們所掌握的資料看，各縣區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于新建、擴(kuò)建后，其數(shù)量和規(guī)?；灸艿玫綕M足，而市區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量缺口很大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求。資料顯示，2010年底唐山市共有社會(huì)福利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)73所，床位0.79萬張；農(nóng)村敬老院76所，“三院合一”綜合院19所，共擁有養(yǎng)老床位1.68萬張，總床位共2.47萬張，床位總數(shù)占60歲以上老人數(shù)的2.0%，離5%的國際標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)。另一方面，唐山市城鎮(zhèn)養(yǎng)老設(shè)施大部分是震后逐年興建的，當(dāng)時(shí)沒有納入城市規(guī)劃，多是采取見縫插針、因陋就簡(jiǎn)的辦法建造的，規(guī)模相對(duì)較小，在房屋質(zhì)量、設(shè)施水平、活動(dòng)場(chǎng)地等方面也都存在很大的不足。如目前發(fā)展比較好的路南區(qū)福壽公寓，房屋設(shè)施都是多人間，一間不到十平方米的住室要住兩到四位老人，沒有一對(duì)夫妻合住的單間。

在養(yǎng)老服務(wù)供給不足的同時(shí)，又表現(xiàn)為供給相對(duì)過剩，有些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施落后，生活缺乏情趣；有些又過于奢華，收費(fèi)過高，致使許多老年人望而卻步。結(jié)果是本來為數(shù)不多的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)利用率不高，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家老人進(jìn)福利院5～7%的社會(huì)供養(yǎng)比例。

2.從事老年服務(wù)的專業(yè)人員不足

對(duì)老年人而言，除了基本的物質(zhì)需要外，還需要多種生活照料和服務(wù)。目前，無論是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，還是社區(qū)定時(shí)、定人、定內(nèi)容的上門服務(wù)都需要相對(duì)數(shù)量的專職服務(wù)人員和社會(huì)工作者，但由于養(yǎng)老行業(yè)的社會(huì)地位和經(jīng)濟(jì)收入都不高，對(duì)就業(yè)人群不具有吸引力，所以盡管需求很大，但仍很難吸引大量人員尤其是專業(yè)人員的進(jìn)入。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療缺乏關(guān)注度和必要的保障

長(zhǎng)期以來,人們關(guān)注較多的是城市人口的養(yǎng)老問題,而對(duì)較為貧困的廣大農(nóng)民的養(yǎng)老問題卻關(guān)注甚少。目前，我市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度剛剛起步，農(nóng)村新型醫(yī)療保險(xiǎn)制度也還處于試點(diǎn)階段，因此造成了農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療都缺乏必要的保障，農(nóng)村老年社區(qū)服務(wù)更是較為缺乏，離福利型的老年社會(huì)服務(wù)差距依然很大。

（三）公共財(cái)政和社會(huì)養(yǎng)老資金的承載力明顯不足

1.政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的投入明顯不足

在我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，資金的稀缺性在各行各業(yè)都表現(xiàn)的十分明顯，在養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展中也不例外。由于過去對(duì)養(yǎng)老事業(yè)的迫切性沒有足夠的認(rèn)識(shí)，最主要的是它不能帶來立竿見影的政治好處，所以養(yǎng)老事業(yè)一直是處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)邊緣化的狀態(tài)。2010年，唐山市全社會(huì)固定資產(chǎn)投資2500億元，其中社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的投資總額為2.3億元，占比僅為0.09%。

2.民間資本進(jìn)入養(yǎng)老市場(chǎng)不快

長(zhǎng)期以來，唐山市的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)服務(wù)事業(yè)一直是救濟(jì)性的，其資金主要來源是國家撥款、集體統(tǒng)籌，2010年，唐山市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的投資總額為2.3億元，其中國家撥款、集體統(tǒng)籌約占總投資額的79%，只有21%是由個(gè)人或其他民間資本提供的。當(dāng)然，養(yǎng)老服務(wù)作為一項(xiàng)福利事業(yè)，政府投入是義不容辭的，但光靠政府的有限投入肯定也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。雖然唐山市近幾年也出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入福利事業(yè)，但其扶持政策還不夠具體、不夠完善、不成體系，而且由于宣傳不到位，廣大居民對(duì)優(yōu)惠政策理解不深、對(duì)養(yǎng)老市場(chǎng)了解不透、對(duì)養(yǎng)老福利事業(yè)關(guān)注不夠，同時(shí)由于從事養(yǎng)老服務(wù)業(yè)利潤空間較小，民間資本進(jìn)入福利事業(yè)，特別是進(jìn)入社會(huì)化養(yǎng)老這一事業(yè)的速度遲緩。

（四）養(yǎng)老事業(yè)體制機(jī)制不順，老年工作尚未形成合力

一是老齡機(jī)構(gòu)設(shè)置相對(duì)較弱，工作體制不順暢；二是領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，協(xié)調(diào)落實(shí)力度不強(qiáng)；三是部門職能尚未根本理順，職能交叉和職能缺位的現(xiàn)象明顯存在；四是社會(huì)輿論宣傳引導(dǎo)不夠，尊老、敬老、愛老的意識(shí)不強(qiáng)。

走出社會(huì)化養(yǎng)老困境的建議

（一）完善養(yǎng)老政策，建立高效靈活的城鎮(zhèn)養(yǎng)老管理體制和機(jī)制

1.養(yǎng)老保障體系建設(shè)

第一，社會(huì)勞動(dòng)保障等部門應(yīng)針對(duì)唐山市社保覆蓋面問題，逐步完善社會(huì)保障擴(kuò)面工作機(jī)制，參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)均要比上年同期有較大增加，失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)參保人數(shù)有不同程度上升，進(jìn)一步完善社保體系。

第二，針對(duì)兩種人群提高社保水平。一是提高市區(qū)企業(yè)退休 （退職）基本養(yǎng)老金水平。唐山市目前已經(jīng)出臺(tái)相應(yīng)政策解決這一問題。2010年，我市企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金人均約為1407元/月左右。繼續(xù)增加退休人員門診統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大退休人員就醫(yī)選擇權(quán)。二是對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員同樣放開政策給予補(bǔ)貼，將市區(qū)所有勞動(dòng)年齡段內(nèi)的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員全部納入保障范圍，進(jìn)一步完善農(nóng)轉(zhuǎn)非人員多層次社保政策。

第三，針對(duì)三種群體出臺(tái)救濟(jì)舉措。一是基本建立四級(jí)幫扶救助組織網(wǎng)絡(luò)。即在各縣 （市）、區(qū)建立幫扶救助服務(wù)中心，社區(qū)成立幫扶救助服務(wù)站，鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）建立幫扶救助站（所）。二是降低退休人員困難互助救濟(jì)的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)。三是完善殘疾人基本生活保障政策，進(jìn)一步明確殘疾人基本生活保障措施，凡符合條件的貧困殘疾人家庭全部納入最低生活保障范圍，同時(shí)對(duì)市區(qū)內(nèi)生活不能自理及常年臥床不起的困難殘疾人，給予每人每年相應(yīng)的補(bǔ)助。

2.養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

一是完善養(yǎng)老服務(wù)及相關(guān)配套政策。政府在適當(dāng)投入的同時(shí)，通過一系列優(yōu)惠政策調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極性，積極探索“公辦民營”、“民辦公助”等服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理模式，共同參與興辦養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)事業(yè)，同時(shí)，要通過把養(yǎng)老設(shè)施列入新建小區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)公建配套范疇、對(duì)國有的空置房進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)撥、整合老小區(qū)周邊資源等途徑，讓一些有辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)愿望者能夠租得起，用得起，降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)費(fèi)用。

二是在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和服務(wù)管理上推行評(píng)估體系，建立質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行評(píng)估審核，獎(jiǎng)勵(lì)符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)，監(jiān)督不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)改進(jìn)工作，對(duì)最終不能達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)和服務(wù)取消資格或吊銷執(zhí)照。

三是在管理人員的培訓(xùn)上，政府一方面應(yīng)督促和鼓勵(lì)教育部門盡快開展老年專業(yè)教育和專業(yè)資格培訓(xùn)項(xiàng)目，一方面推行一些切實(shí)可行的激勵(lì)和約束機(jī)制及方法，促使社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的從業(yè)人員參加培訓(xùn)、加強(qiáng)學(xué)習(xí)。

當(dāng)然，政策的制定不是一成不變的。特別是在改革過程中，政府應(yīng)該對(duì)政策不斷的檢查，不適應(yīng)發(fā)展方向和趨勢(shì)的應(yīng)及時(shí)和適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。民政部門作為主管部門，還應(yīng)協(xié)調(diào)政府其他相關(guān)部門的關(guān)系，溝通信息，減少不必要的辦事環(huán)節(jié)，切實(shí)保證有關(guān)各項(xiàng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政策的落實(shí)。最終實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控。

（二）構(gòu)筑居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化、專業(yè)化和人性化

1.構(gòu)筑市、街道、社區(qū)三級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

在初始階段，主要由政府負(fù)責(zé)對(duì)市、區(qū)、街道三級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的組織和管理工作，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，政府的職能應(yīng)該是宏觀指導(dǎo)，而不是直接參與管理，管理的職能應(yīng)由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，服務(wù)的職能應(yīng)該由專業(yè)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。具體而言，居家養(yǎng)老服務(wù)體系應(yīng)有領(lǐng)導(dǎo)層、管理層和服務(wù)層三個(gè)層面構(gòu)成，市、區(qū)和街道民政部門是居家養(yǎng)老服務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，處在第一層面，主要負(fù)責(zé)制定政策和宏觀監(jiān)控；市、區(qū)和街道的居家養(yǎng)老服務(wù)中心應(yīng)該是居家養(yǎng)老服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，處在第二層面，主要負(fù)責(zé)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的組織、協(xié)調(diào)和服務(wù)人員的培訓(xùn)和考核等管理工作；市、區(qū)和街道的各級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、日托站，各街道、居委會(huì)的敬老院、護(hù)理院、特護(hù)病房等提供老年服務(wù)業(yè)和護(hù)理業(yè)機(jī)構(gòu)為第三層面，主要解決居家養(yǎng)老的各類服務(wù)需求，建立服務(wù)員隊(duì)伍。

2.堅(jiān)持“以人為本”的思想

在對(duì)唐山市養(yǎng)老公寓等機(jī)構(gòu)的調(diào)查中，有些老人反映在公寓內(nèi)沒有自己的私人空間，管理人員沒有經(jīng)過老年人準(zhǔn)許隨便出入自己的房間。唐山市老年公寓等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)逐步改變?cè)械墓芾碛^念，視老人為服務(wù)對(duì)象，提供優(yōu)質(zhì)人性化的服務(wù)，讓老年人獲得方便服務(wù)的同時(shí)體現(xiàn)“家”的感覺。應(yīng)根據(jù)不同老人的需求，制定護(hù)理服務(wù)個(gè)案，有針對(duì)性提供服務(wù)，滿足老人的需求。在服務(wù)過程中，主要做到“四個(gè)尊重” （即：尊重老人的人格、尊重老人的性格、尊重老人的生活習(xí)慣、尊重老人的需求），具備“三心”（即愛心、細(xì)心、耐心）。

3.加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)的建設(shè)

為提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率，應(yīng)將信息化手段引入到養(yǎng)老服務(wù)中來，建立多家專門針對(duì)老年人的養(yǎng)老服務(wù)中介組織，如養(yǎng)老信息服務(wù)平臺(tái)，將社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)日間老年康樂中心、互動(dòng)式異地養(yǎng)老服務(wù)中心等養(yǎng)老服務(wù)資源整合成為養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)，為老人提供全方位、全天候的養(yǎng)老服務(wù)。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，理順管理渠道，提高服務(wù)能力

在解決養(yǎng)老金發(fā)放、養(yǎng)老保障等基本問題的同時(shí)，要進(jìn)一步強(qiáng)化宏觀管理職能，逐步建立政府宏觀管理、社會(huì)力量主辦、福利機(jī)構(gòu)實(shí)體化運(yùn)作的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

政府宏觀管理，就是政府通過轉(zhuǎn)變職能，盡可能地減少直接興辦、直接管理社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，不再對(duì)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)營活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，把主要精力用到制定有關(guān)社會(huì)福利的政策、法規(guī)和規(guī)章上來，用到制定規(guī)劃、依法審批、監(jiān)督檢查上來，用到總結(jié)、推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)上來，做好服務(wù)工作，解決實(shí)際問題，營造使各類社會(huì)福利機(jī)構(gòu)蓬勃發(fā)展的大環(huán)境。社會(huì)力量主辦，就是政府通過倡導(dǎo)、組織、支持和必要的資助，動(dòng)員、引導(dǎo)和幫助集體、村 （居）自治組織、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、個(gè)人和外資，以多種形式捐助或興辦社會(huì)福利事業(yè)，充分發(fā)揮社會(huì)中介組織在籌集社會(huì)資金、組織社會(huì)資源、提高服務(wù)質(zhì)量、完善服務(wù)項(xiàng)目、規(guī)范服務(wù)行為等方面的積極作用，使社會(huì)力量成為承辦社會(huì)福利事業(yè)的主體。福利機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營，就是各類社會(huì)福利機(jī)構(gòu)都實(shí)行實(shí)體化管理，建立市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我積累、自我發(fā)展的獨(dú)立的法人實(shí)體。

（四）充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的職能作用

推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化，需要支持社會(huì)福利中介組織的發(fā)展，由其來構(gòu)建服務(wù)對(duì)象與服務(wù)人員的對(duì)接平臺(tái)。支持養(yǎng)老服務(wù)中介組織，有兩重意思，一是把中介機(jī)構(gòu)“扶”起來。面對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老這一巨大的市場(chǎng)蛋糕，我們要?jiǎng)?chuàng)造條件，為養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員提供培訓(xùn)，不斷提高他們的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)技能，使從業(yè)人員隊(duì)伍更職業(yè)化、專業(yè)化、規(guī)范化。街道或社區(qū)要選擇一些誠信度高、服務(wù)質(zhì)量好的中介機(jī)構(gòu)作為政府購買服務(wù)的定點(diǎn)中介組織，進(jìn)行重點(diǎn)培植，實(shí)行品牌化經(jīng)營。二是把中介機(jī)構(gòu)“管”起來。要建立質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行評(píng)估審核，獎(jiǎng)勵(lì)符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的中介機(jī)構(gòu)，監(jiān)督不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的中介機(jī)構(gòu)的工作改進(jìn)，促使其向規(guī)范化、制度化和健康有序的方向發(fā)展。街道養(yǎng)老服務(wù)中心或社區(qū)服務(wù)站要放大定點(diǎn)中介組織的示范效應(yīng)，通過考評(píng)約束、政策激勵(lì)等手段加強(qiáng)對(duì)屬地服務(wù)中介機(jī)構(gòu)的管理，從而逐步做到養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化、服務(wù)要求具體化。