關于鼓勵扶持社會組織參與社會管理創(chuàng)新的若干思考

孫錄寶

(西安交通大學經濟與金融學院，陜西西安 710049;山東省創(chuàng)新管理研究院，山東濟南 250002)

關于鼓勵扶持社會組織參與社會管理創(chuàng)新的若干思考

孫錄寶

(西安交通大學經濟與金融學院，陜西西安 710049;山東省創(chuàng)新管理研究院，山東濟南 250002)

社會組織是參與社會管理創(chuàng)新的重要力量，鼓勵扶持社會組織參與社會管理創(chuàng)新具有其必要性和可行性。為充分發(fā)揮社會組織在社會管理創(chuàng)新中的協(xié)同作用，建議盡快制定完善相關政策法規(guī)及實施辦法;不斷創(chuàng)新參與的方式、方法;多渠道拓展資金籌集渠道;注重提高組織成員的參與能力;廣泛開展與政府、企業(yè)及其社會組織的交流合作。

社會組織;參與;社會管理創(chuàng)新

當前，加強和創(chuàng)新社會管理已成為我國全面建設小康社會、堅持和發(fā)展中國特色社會主義的重要戰(zhàn)略任務。而社會組織作為社會發(fā)展的主體之一，在滿足群眾需求、反映利益訴求、促進社會和諧、激發(fā)社會活力等方面起著不可替代的重要作用，正日益受到黨和政府以及社會各界的關注和重視，已成為參與社會管理創(chuàng)新的重要力量。

一、鼓勵扶持社會組織參與社會管理創(chuàng)新的必要性

第一，是進一步加強和完善社會管理格局的需要。加強和創(chuàng)新社會管理，必須樹立多方參與、共同治理的理念。具體而言，就是進一步加強和完善“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。這里的社會協(xié)同，是指充分發(fā)揮包括社會組織在內的協(xié)同作用，打破黨和政府包攬一切社會事務的傳統(tǒng)格局，鼓勵社會力量參與進來，真正使社會管理成為全社會參與的事業(yè)，形成黨委、政府與社會力量互聯(lián)、互補、互動的社會管理新網絡。

第二，是構建社會主義和諧社會的需要。構建社會主義和諧社會涉及到社會建設的方方面面，是一項系統(tǒng)、長期的工程。社會組織通過積極參與社會管理，能夠有效彌補政府管理的不足，在促進社會和諧、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮出“減壓閥”、“穩(wěn)定器”的作用。

第三，是保障和改善民生的需要。要搞好社會管理，必須加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設。當前，我國的民生問題依然突出，雖然政府已將保障和改善民生納入重要議程，作出了加快以改善民生為重點的社會建設的重大決策，但這些公共服務是?；?、廣覆蓋、無差別、均等化的，仍然難以滿足較高層次和差別化的民生需求。而社會組織在參與社會管理的過程中，能夠有效掌握社會成員的民生需求，及時、理性地反饋給政府部門，并能針對不同對象提供多樣化的服務，從而成為民生建設中一支不可忽視的生力軍。

第四，是社會組織自身健康有序發(fā)展的需要。目前，我國社會組織的發(fā)展仍然面臨著諸多體制性、機制性的障礙因素，這些問題如不能妥善解決，將大大影響社會組織積極作用的發(fā)揮。社會組織通過參與社會管理創(chuàng)新，一方面能夠發(fā)揮優(yōu)勢專長，體現(xiàn)自身的存在價值，鞏固自己的地位;另一方面，又能促進社會管理創(chuàng)新，推動社會事業(yè)發(fā)展。兩方面相輔相成、相互促進，成為社會組織健康有序發(fā)展的有力保障。

二、社會組織參與社會管理創(chuàng)新的可行性

社會組織參與社會管理創(chuàng)新不僅有其必要性，更具備現(xiàn)實可行性，具體表現(xiàn)在以下方面:

第一，社會組織與基層社會有著緊密的聯(lián)系，在社會管理創(chuàng)新中具有獨特優(yōu)勢。社會組織尤其是基層社會組織，與基層社會、基層群眾有著天然的緊密聯(lián)系，對基層社會有著更為清晰、準確的認識，能夠為基層群眾提供更加實際、滿意的服務。同時，社會組織還具有行業(yè)專業(yè)性、功能中介性和結構交叉性等特點，在社會管理方面具有其他組織所不具備的優(yōu)勢。

第二，近年來社會組織規(guī)模不斷壯大，幾乎覆蓋了社會管理的方方面面。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年底，全國共有社會組織45萬多個，其中社團24萬多個，民非組織21萬多個，基金會近2400個。這些社會組織遍布城鄉(xiāng)，涉及各行各業(yè)，幾乎囊括了社會管理的方方面面。

第三，社會組織在實踐中已積累了許多社會管理創(chuàng)新的有益經驗。社會組織自產生之日起，就在不斷探索社會管理創(chuàng)新的思路和途徑。在多年的實踐中，涌現(xiàn)出了大批發(fā)展典型，總結出了許多服務模式。這些經驗是對社會組織前期工作的肯定，也是其繼續(xù)參與社會管理創(chuàng)新的基礎。

第四，政府職能轉變的推進為社會組織參與社會管理創(chuàng)新提供了空間。政府職能轉變就是要由先前的“無限政府”轉變?yōu)椤坝邢拚保ㄟ^機構改革和組織調整，把部分社會管理職能轉交給社會和市場，由社會組織承接相應的公共服務職能，由市場實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，最終實現(xiàn)社會的自我組織治理。如今，政府職能轉變的進程在加快，所空出的一些社會管理領域亟需社會組織予以填充，這也就為社會組織參與社會管理創(chuàng)新提供了更大的發(fā)展空間。

第五，社會各界對社會組織地位和作用的認識正日益加深。隨著我國社會事業(yè)的逐步推進以及社會組織地位、作用的提升，全社會對社會組織的認識正在發(fā)生重要轉變，已從原先的否定和懷疑為主，轉變?yōu)橐钥隙ê凸膭顬橹?黨和政府對社會組織已經開始從原來單純的管制為主，轉向積極引導發(fā)展、嚴格依法管理并重。我國的“十二五”發(fā)展規(guī)劃則首次以專章的形式提出要“加強社會組織建設”。同時，社會組織發(fā)展的相關制度環(huán)境開始得到改善，各地探索出臺了一系列扶持社會組織發(fā)展的地方性法規(guī)和規(guī)章。這些都為社會組織更好地參與社會管理創(chuàng)新提供了良好的輿論和法制保障。

三、社會組織參與社會管理創(chuàng)新的現(xiàn)狀

近年來，社會組織在參與社會管理創(chuàng)新方面成績顯著，得到了政府部門和人民群眾的肯定和認可，具體表現(xiàn)在服務領域逐步拓展、服務能力逐步增強、服務質量日趨提升等方面。

(一)服務領域逐步拓展

目前，社會組織參與社會管理創(chuàng)新的領域十分廣闊，不僅包括科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動、民政、體育、環(huán)保、法律、慈善等公益領域，還包括一些中介服務、工商服務等。其中，全國6萬多個行業(yè)協(xié)會聯(lián)系企業(yè)會員達2000多萬，4萬多個學術團體聯(lián)系專家學者達500多萬，專業(yè)協(xié)會聯(lián)系1000多萬家①北大公民社會研究中心:《北京大學公民社會與和諧社會學術研討會》，中國扶貧基金會:http://www．fupin．org．cn/news/zzy．asp?newsid=105241119105662。

(二)服務能力逐步增強

近幾年，國家逐步加強了對社會組織的管理，穩(wěn)步推進社會組織登記管理體制改革，探索社會組織有效運行的各項機制和制度，使得社會組織的發(fā)展更加規(guī)范化、科學化。與此同時，社會組織自身也在不斷強化服務意識，真正把服務作為組織發(fā)展的根本使命，通過加強組織結構建設、管理制度建設、黨的建設等明顯增強了服務能力。

(三)服務質量日趨提升

社會組織通過更新服務理念、創(chuàng)新服務手段、改革服務機制、加強服務管理等措施，服務質量有了明顯提高，既贏得了服務對象的贊譽，也為自身發(fā)展奠定了堅實基礎。例如，山東省創(chuàng)新管理研究院自成立以來，始終堅持“一手抓科研、一手抓市場、重點抓服務”的工作方針，追求“服務第一、質量第一”的工作目標，各項工作取得了明顯進步。由其創(chuàng)辦的“山東科學管理與經濟發(fā)展研討會”、“山東管理論壇”等活動，深入企業(yè)、街道、社區(qū)、學校、醫(yī)院等基層單位，把學術研討與咨詢服務、理論與實踐有機結合起來，既產生了一批科研成果，又有效促進了服務對象的發(fā)展。

四、社會組織參與社會管理創(chuàng)新存在的問題

當前，社會組織在參與社會管理創(chuàng)新的過程中，仍然面臨著一些困難，主要體現(xiàn)為“五個缺乏”:

(一)缺乏相應的法規(guī)政策扶持

目前，關于社會組織發(fā)展的法律法規(guī)尚不健全。已有的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》等法規(guī)，并沒有把所有類型的社會組織囊括在內，一些社會組織面臨無法可依的困境;而且，這些規(guī)定多為原則性的寬泛規(guī)定，還不夠具體和細致，有些已經不合時代發(fā)展要求，或與現(xiàn)實相悖，亟需完善和修訂。

(二)缺乏社會管理創(chuàng)新意識

總體而言，社會組織在參與社會管理創(chuàng)新方面仍存在觀念保守、方式落后等問題，缺乏變革精神和創(chuàng)新意識。許多社會組織在開展活動時，只是機械地參照先前模式化的活動方式，沒有根據(jù)實際情況進行靈活變通，往往導致活動流于形式，效果不佳;還有的社會組織固步自封，僅僅滿足于現(xiàn)狀，缺乏憂患意識、進取意識，導致生存空間日趨縮小。

(三)缺乏活動運作資金

當前，資金問題是制約社會組織參與社會管理創(chuàng)新的一大障礙。一方面，社會組織為民間性組織，很少獲得政府的財政撥款，而在發(fā)達國家，政府對社會組織的資助額度平均占社會組織資金來源的40%以上。另一方面，社會組織的社會認知度還不是很高，難以從社會渠道獲得更多資助性資金，再加上自身接受政府轉移職能的能力有限，導致大部分社會組織的資金嚴重匱乏。多數(shù)社會組織的管理者整日為資金問題而奔波，無形中影響了正常工作的開展。

(四)缺乏專業(yè)管理人才

人才是社會組織參與社會管理創(chuàng)新的核心資源。但目前，社會組織內部人員多是兼職人員，或直接是企事業(yè)單位的退休人員，缺少社會管理方面的專業(yè)人才，這無疑限制了社會組織在社會管理創(chuàng)新方面作用的發(fā)揮。另外，社會組織大多存在社會保障制度不健全、待遇偏低、管理不規(guī)范等一系列問題，因此導致已有的人才流失嚴重。

(五)缺乏與外界的交流合作

多數(shù)社會組織僅僅局限于自己的業(yè)務活動范圍內，缺乏與政府、企業(yè)等其他部門的聯(lián)系溝通。即使是同一業(yè)務主管部門領導下的社會組織，也缺乏基本的溝通渠道。雖然社會組織間的服務領域、對象有差異，但是這種過于封閉的發(fā)展方式，無疑會限制社會組織的信息通道，制約其服務社會能力的提升。

五、鼓勵扶持社會組織參與社會管理創(chuàng)新的對策與建議

中央在加強和創(chuàng)新社會管理的要求中明確提出，引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力，并指出對于社會組織，要堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，納入黨委和政府主導的社會組織體系，促進其健康有序發(fā)展，真正發(fā)揮好在社會管理和公共服務中的重要作用。這為新時期社會組織的健康、快速、可持續(xù)發(fā)展指明了方向。為貫徹落實好上述要求，提升社會組織參與社會管理創(chuàng)新的能力，現(xiàn)提出如下建議:

(一)盡快制定完善社會組織參與社會管理創(chuàng)新的相關政策法規(guī)及實施辦法

加快社會組織相關法規(guī)的修訂進度，保證修訂后的法規(guī)能夠切合社會組織發(fā)展的現(xiàn)實需要，并能具有一定的前瞻性。各級地方政府可在前期調研和論證的基礎上，制定出臺《鼓勵和引導社會組織參與社會管理創(chuàng)新的若干意見》，明確社會組織參與社會管理創(chuàng)新的指導思想、基本目標、主要任務和保障措施等。民政部門、各業(yè)務主管部門可根據(jù)上述意見制定具體的實施方案，要明確社會組織在參與社會管理創(chuàng)新中所擔負的具體職責、履行的義務、享受的優(yōu)惠，確保意見能夠得到切實執(zhí)行。

(二)不斷創(chuàng)新社會組織參與社會管理創(chuàng)新的方式、方法

創(chuàng)新是社會組織生存和發(fā)展的動力源泉。社會組織應敢于解放思想、銳意改革，要敢于打破傳統(tǒng)思想、體制的束縛，在不違背基本原則的前提下對自身管理服務機制進行大膽嘗試和創(chuàng)新。要善于學習借鑒政府組織、企業(yè)組織、群團組織的先進經驗和做法，不斷推出社會管理和公共服務的新項目、新舉措。

(三)多渠道拓寬社會組織資金籌集渠道

一是加大對社會組織的財政支持力度。即通過設立社會組織發(fā)展專項基金的形式，對從事公益事業(yè)的社會組織進行資助，重點資助公益慈善、社會福利、社會服務等類型的社會組織。政府的財政支持不能全部以財政撥款和補貼的形式，而是應該主要采用項目為導向的經費支持形式，這樣有利于形成競爭機制，促進社會組織提高效率，加快發(fā)展。此外，政府的資助必須做到公開透明、公平競爭、公正和誠實信用。

二是建立健全政府購買服務制度。可通過制定規(guī)章制度來明確政府購買服務的資金管理、項目范圍、工作程序和購買方式，要制定相應的考核管理辦法，明確承接社會組織的資質審查、契約管理、跟蹤監(jiān)督、績效評估、資金審計、權利義務和獎懲措施。

三是大力實施稅收優(yōu)惠，間接為社會組織提供財政支持。雖然我國的法規(guī)政策中有一些對非營利組織的稅收優(yōu)惠政策，如《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》、《事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位企業(yè)所得稅征收管理辦法》、《關于醫(yī)療衛(wèi)生機構有關稅收政策的通知》、《關于非營利性科研機構稅收政策的通知》，但具體落實情況不甚理想。當前，應盡快制定、實施社會組織稅收優(yōu)惠實施方案，明確各相關部門職責，實行領導問責制，以確保稅收優(yōu)惠政策盡快落實。

四是努力實現(xiàn)社會組織資金來源的多元化、社會化。如接收捐贈、聯(lián)合籌資、利用市場籌資以及提供服務收取合理費用等。

(四)注重提高社會組織成員參與社會管理創(chuàng)新的能力

首先，建立包含專業(yè)管理人員、專職員工、社會志愿者等在內的多層次人才隊伍。要加強對社會組織管理人員的教育，努力提高其對社會管理創(chuàng)新的認識，提高其綜合素養(yǎng)。要通過引進、培訓等方式，建立起屬于社會組織自身的專職員工隊伍。同時，要積極發(fā)揮志愿者在社會管理創(chuàng)新中的優(yōu)勢，將其納入社會組織的工作體系中。

其次，按照黨管人才的原則，加大社會組織人才工作力度。要加強對社會組織的政治引導，積極落實在黨代會、人代會、政協(xié)中增加社會組織的代表(委員)比例。要加強社會組織黨建工作，創(chuàng)新社會組織黨組織的設置方式，做好黨員發(fā)展工作，積極吸收社會組織中的業(yè)務骨干和積極分子入黨。把社會組織人才建設列入地方發(fā)展規(guī)劃，明確社會組織人才建設的目標任務和主要措施，制定完善人才的政策制度，促進各項政策措施的落實。

最后，逐步完善人才隊伍的保障機制。主要包括實現(xiàn)工作人員的職業(yè)化，提高工作人員尤其是專家型人才的工資待遇，制訂專門的勞動人事管理制度、人事檔案管理制度、職稱評定制度、收入分配和考核獎懲制度等，健全工作人員的社會保障機制。

(五)廣泛開展與政府、企業(yè)及其他社會組織的交流合作

一是探索建立社會組織與政府良性互動的合作關系。在社會管理體系中，政府起著主導作用。所謂“政府負責”，主要是指提供更多更好的公共服務，努力使政府及各職能部門的管理更加協(xié)調有效。具體而言，政府在社會管理中要按照轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能的要求，健全政府職責體系，強化社會管理職能，努力建設服務型政府，提供更多更好的公共服務。而社會組織在社會管理體系中主要起著協(xié)同作用，在具體的社會管理與公共服務中，社會組織可以把政府管不了、管不好的公益事務承擔起來，成為政府的有力助手，從而建立起社會組織與政府的新型合作伙伴關系，最終形成政府主導推動、社會組織積極參與的良好局面。

二是推動企業(yè)與社會組織的聯(lián)動發(fā)展。企業(yè)不僅僅是追逐利潤最大化的經濟組織，也是擔當社會責任的公共組織。社會組織在管理運行中，不能僅僅把企業(yè)視為服務對象，更應當作合作伙伴。社會組織與企業(yè)各有優(yōu)勢，應該通過二者的合作實現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展。這方面，JA中國(美國國際青年成就組織中國部)開展的“職業(yè)見習日”活動就是一個很好的例證。該活動組織中學生到各大公司去了解企業(yè)員工如何工作，企業(yè)通過與JA中國的合作，使員工在工作的同時參與了公益活動，增加了員工的志愿意識和榮譽感，同時也為所在城市的學生教育提供了幫助，實現(xiàn)了JA中國的公益目的，達到了雙贏。

三是促進社會組織之間的溝通合作。參與社會管理創(chuàng)新不能僅靠單個社會組織的“孤軍奮戰(zhàn)”，而應注重信息交流，整合資源，鼓勵聯(lián)合行動。為彌補社會組織管理空當，化零為整，促進社團之間的交流合作，北京市創(chuàng)造性地構建了“樞紐型”社會組織工作體系框架，這是一種由政府認定，對同類別、同性質、同領域的社會組織進行聯(lián)系、服務、管理的聯(lián)合型組織。這些“樞紐型”社會組織充分發(fā)揮其在政治上的“橋梁紐帶”作用、業(yè)務上的“龍頭”作用、日常管理和服務上的“骨干”作用，不斷創(chuàng)新社會組織管理體制和工作機制，不斷優(yōu)化社會組織發(fā)展環(huán)境，取得了積極成效。概括言之，合理配置社會組織之間的資源，取長補短，有利于社會組織高效履行其參與社會管理創(chuàng)新的職責，并最終形成合力促進社會事業(yè)的又好又快發(fā)展。

C916．1

A

1003－4145［2012］09－0060－04

2012－07－23

孫錄寶(1975—)，男，西安交通大學經濟與金融學院博士研究生，山東省創(chuàng)新管理研究院常務副院長。

(責任編輯:陸影l(fā)uyinga1203@163．com)