海峽兩岸保稅港區(qū)與自由貿易港區(qū)立法比較研究

程 蕊 ，王新新

（1,2.福建江夏學院法學系，福建福州 350108）

海峽兩岸保稅港區(qū)與自由貿易港區(qū)立法比較研究

程 蕊1，王新新2

（1,2.福建江夏學院法學系，福建福州 350108）

保稅港區(qū)作為目前國內開放層次最高、政策最優(yōu)惠、功能最齊全的特殊區(qū)域，已經(jīng)在全國設立了14個，其中有2個位于福建省。全國各地有關保稅港區(qū)的制度建設還處于先行先試的探索階段。保稅港區(qū)的功能定位、行政管理、建設和運營這些事項，地方立法雖有規(guī)定，但在實際操作過程中還有需要改革和完善的地方。相比較而言，臺灣地區(qū)自由貿易港法律制度定位清晰，關系清楚，規(guī)定細致，可操作性強。對此，建議福建省由省級人大制定統(tǒng)一的保稅港區(qū)法規(guī)；立法上應體現(xiàn)對臺特色。

保稅港區(qū)；自由貿易港區(qū)；地方立法

保稅港區(qū)是我國大陸地區(qū)借鑒國際上自由貿易港的經(jīng)驗，于 2005年開始建立的一種具有中國特色的自由港。它綜合了之前的保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、出口加工區(qū)的所有功能，并真正實現(xiàn)了區(qū)港合一，擁有其他保稅區(qū)域沒有的口岸功能，是目前我國開放層次最高、政策最優(yōu)惠、功能最齊全的特殊區(qū)域。加強保稅港區(qū)立法工作對規(guī)范保稅港區(qū)管理，促進保稅港區(qū)的開發(fā)建設和招商引資，充分發(fā)揮保稅港區(qū)優(yōu)勢具有重要意義。本文擬通過對福建省保稅港區(qū)立法工作的研究，借鑒臺灣地區(qū)相關的立法經(jīng)驗，為福建省保稅港區(qū)今后的立法提供若干建議。

一、保稅港區(qū)設立及立法概況

保稅港區(qū)是繼保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)之后，由國務院批準設立在國家對外開放口岸港區(qū)和與之相連的特定區(qū)域內，具有口岸、物流、加工等功能的海關特殊監(jiān)管區(qū)域。它對于擴大對外開放，輻射和帶動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展具有日益重要的作用。因此，各地對于保稅港區(qū)的設立都表現(xiàn)出了濃厚的興趣。自2005年6月22日國務院批準設立我國第一個保稅港區(qū)——上海洋山保稅港區(qū)以來，先后有大連大窯灣、天津東疆、海南洋浦、寧波梅山、廣西欽州、廈門海滄、青島前灣、廣州南沙、深圳前海灣、重慶兩路寸灘、江蘇張家港、山東煙臺和福建福州 14個保稅港區(qū)通過國務院批準設立。而福建省也有幸成為繼廣東、山東省之后擁有兩個保稅港區(qū)的省份。

目前，無論是國務院還是地方政府均將保稅港區(qū)視為未來自由貿易港區(qū)的先行實驗區(qū)，國家允許地方在保稅港區(qū)內先行先試探索發(fā)展模式，尚未建立全國統(tǒng)一的保稅港區(qū)法律體系。中央層面，有海關總署于2007年制定的《中華人民共和國海關保稅港區(qū)管理暫行辦法》，同年由國家外匯管理局制定的《保稅監(jiān)管區(qū)域外匯管理辦法》，以及由國家稅務總局2006年底制定的《關于洋山保稅港區(qū)等海關監(jiān)管特殊區(qū)域有關稅收問題的通知》這三項針對保稅港區(qū)的部門規(guī)章。地方立法層面，14個保稅港區(qū)中有7個制定了專門的管理規(guī)范，分別是《洋山保稅港區(qū)管理辦法》（由上海市政府于2006年10月24日頒布）、《天津東疆保稅港區(qū)管理規(guī)定》（由天津市政府于2007年9月30日頒布）、《廈門海滄保稅港區(qū)管理暫行規(guī)定》（由廈門市政府于2009年8月7日頒布）、《寧波梅山保稅港區(qū)管理辦法》（由寧波市政府于2010年6月7日頒布）、《廣西欽州保稅港區(qū)管理辦法》（由廣西壯族自治區(qū)政府于2010年10月27日頒布）。而轄區(qū)內擁有兩個保稅港區(qū)的山東省和廣東省也于 2011年出臺了各自的保稅港區(qū)管理規(guī)范，分別是《山東省青島前灣保稅港區(qū)條例》（由山東省人大常委會于2011年7月29日頒布）、《深圳前海灣保稅港區(qū)管理暫行辦法》（由深圳市人民政府于2011年9月5日頒布）。一些地方甚至還制定了配套性規(guī)定。如上海市口岸管理委員會辦公室將上海海關、檢驗檢疫局、邊檢總站、海事局及港務集團有關便捷通關的政策和操作須知匯編成《洋山保稅港區(qū)通關模式操作須知》（2006年 11月 24日發(fā)布）。廣西欽州保稅港區(qū)管理委員會制定了《廣西欽州保稅港區(qū)人員及車輛進出管理辦法（試行）》（2011年 4月11日發(fā)布）。

保稅港區(qū)的建設和發(fā)展更多依靠制度的創(chuàng)新，通過制度的創(chuàng)新帶來經(jīng)濟模式的先行先試，而制度的創(chuàng)新需要較大的立法空間。目前全國性的保稅港區(qū)立法主要是一些國務院的部門規(guī)章，其與地方政府規(guī)章具有同等效力，倘若地方人大出臺針對保稅港區(qū)的地方性法規(guī)，其效力還要高于國務院部門規(guī)章。這就給地方在保稅港區(qū)立法的先行先試留下了很大的空間。

二、福建省的保稅港區(qū)立法評介

各地的保稅港區(qū)管理規(guī)定（或管理辦法）是規(guī)范保稅港區(qū)建設和運作的最主要依據(jù)。從已出臺的地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)來看，在立法內容上基本是互相借鑒，同時也體現(xiàn)了地方創(chuàng)新。廈門市政府早在 2009年就出臺了保稅港區(qū)的立法，目前《福州保稅港區(qū)管理辦法》也被納入福州市地方立法計劃。下文筆者以《廈門海滄保稅港區(qū)管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）為例，介紹福建省在保稅港區(qū)立法上的具體做法。

（一）《廈門海滄保稅港區(qū)管理暫行規(guī)定》的主要內容

1. 保稅港區(qū)的含義及功能定位

《暫行規(guī)定》在此問題上與《海關保稅港區(qū)管理暫行辦法》規(guī)定保持一致，將保稅港區(qū)視為海關特殊監(jiān)管區(qū)，開展進出口貨物存儲、國際轉口貿易、國際采購、分銷和配送、國際中轉、檢測和售后服務維修、商品展示研發(fā)加工制造、港口作業(yè)等業(yè)務。如要開展其他業(yè)務，需經(jīng)海關批準。①

2. 主管機關和管理機關

《海關保稅港區(qū)管理暫行辦法》中明確規(guī)定“海關依照本辦法對進出保稅港區(qū)的運輸工具、貨物、物品以及保稅港區(qū)內企業(yè)、場所進行監(jiān)管”。同時，保稅港區(qū)雖由國務院批準設立，但在實際操作中是由海關總署牽頭實施的。因此將海關總署視為主管機關與立法規(guī)定相吻合。但從各地保稅港區(qū)的申報、建設、運營、管理的實際來看，地方政府扮演著組織領導者的角色，而保稅港區(qū)的管理機關又是地方政府的派出機構，保稅港區(qū)的運作與地方經(jīng)濟利益關系更為密切，可以說地方政府是保稅港區(qū)事實上的主管機關。

根據(jù)《暫行規(guī)定》第6條，保稅港區(qū)的管理機關是海滄保稅港區(qū)管理委員會，它是廈門市人民政府的派出機構，管理保稅港區(qū)內的行政事務。

3. 管理委員會的職責和權限

管理委員會主要行使區(qū)內行政管理、經(jīng)濟管理及協(xié)調組織的職能。

（1）行政管理職能：保證國家法律、法規(guī)及本規(guī)定在保稅港區(qū)的實施；負責保稅港區(qū)公用設施的投資、建設和管理；在管理體制和運行機制創(chuàng)新上先行先試，并制定相應的行政管理規(guī)定；協(xié)調市人民政府相關部門，做好其他行政管理工作。

（2）經(jīng)濟管理職能：根據(jù)廈門市總體規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)布局指導意見等專項規(guī)劃，組織編制保稅港區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局，對投資項目實施引導；其他經(jīng)濟管理職能。

（3）協(xié)調組織職能：協(xié)調保稅港區(qū)土地、規(guī)劃、建設、工商、勞動和社會保障、環(huán)保、衛(wèi)生、安全生產(chǎn)等各項公共管理和服務工作；協(xié)調和配合海關、檢驗檢疫、邊檢、海事、稅務、外匯等有關管理部門和其他駐區(qū)單位的行政管理工作和相關事務；會同海關、檢驗檢疫、邊檢、海事、港口、企業(yè)等單位推進保稅港區(qū)信息化建設，及時發(fā)布保稅港區(qū)公共信息，實現(xiàn)保稅港區(qū)信息資源的整合與共享；牽頭駐區(qū)海關、檢驗檢疫、邊檢、海事、港口行政管理等單位建立保稅港區(qū)口岸聯(lián)合監(jiān)管協(xié)調機制，負責協(xié)調各監(jiān)管部門對保稅港區(qū)的監(jiān)管工作，建立監(jiān)管部門間的信息溝通制度。

4. 保稅港區(qū)內公共事務和專門事務的管理

保稅港區(qū)的港政、航政、運政管理，由港口行政管理部門及海事管理機構按照有關法律、法規(guī)、規(guī)章執(zhí)行。保稅港區(qū)的治安、消防、道路交通安全等事項，由相關管理部門按照有關法律、法規(guī)、規(guī)章實施管理。檢驗檢疫機構、邊檢部門、海事部門依照對口的法律法規(guī)在保稅港區(qū)內執(zhí)行管理，海關依照《中華人民共和國海關保稅港區(qū)管理暫行辦法》進行監(jiān)管。

5. 保稅港區(qū)的開發(fā)和建設

此部分在各地的保稅港區(qū)管理規(guī)定中差異較大。在實際運作中多是由國有投資公司負責保稅港區(qū)內基礎設施和公共設施的投資和建設。廈門市在《暫行規(guī)定》的第 16條規(guī)定“保稅港區(qū)管委會負責組織和協(xié)調保稅港區(qū)的開發(fā)、建設工作”。實際上是由廈門海滄投資集團有限公司下屬的廈門海滄保稅港區(qū)投資建設管理有限公司負責保稅港區(qū)的投資、開發(fā)、建設和管理及港區(qū)土地的收儲、開發(fā)和出讓。②

（二）對福建省保稅港區(qū)管理制度的評價

1. 保稅港區(qū)的功能定位。保稅港區(qū)具有兩大核心功能——保稅功能和口岸功能，其定位是成為具備國際配送、國際采購、國際中轉功能且貨物能夠自由高效流通的區(qū)域。對于地方而言，保稅港區(qū)是開放型經(jīng)濟的新增長點，有利于帶動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。保稅港區(qū)的具體定位要配合地方經(jīng)濟發(fā)展的需要。因此，各個保稅港區(qū)在功能定位上必然各有側重。福建省現(xiàn)有保稅港區(qū)立法在功能定位較為保守，特點不明顯。

2. 保稅港區(qū)的管理。第一、主管機關與管理機關之間的關系。目前立法并未明確規(guī)定保稅港區(qū)的主管機關。海關總署和地方政府均可視為主管機關。但地方政府與保稅港區(qū)管委會之間存在行政隸屬關系，海關總署與管理機關不存在這種隸屬關系，顯然存在隸屬關系有利于主管機關行使職能。筆者并不否認海關總署對保稅港區(qū)運作的重要影響，但將其視為“中央機關”可能更為合適。③第二、管理機關與港區(qū)內其他行政管理機關之間的關系。在保稅港區(qū)行使行政管理職能的既有地方政府各部門，也有中央直屬單位如海關、商檢、海事等。通過《暫行規(guī)定》可以看出，對公共事務和專門事務的管理，保稅港區(qū)和其他地方相比并未有任何特殊之處。管委會除了牽頭協(xié)調外，對于上述機構開展各自工作影響不大。管委會與其他部門之間的關系不明晰，沒有對保稅港區(qū)事務的自治權。這樣不利于保稅港區(qū)的管理和高效運行。

3. 保稅港區(qū)的開發(fā)建設和運作。保稅港區(qū)從籌備到封關運作可以分為兩個階段：開發(fā)建設階段和運營階段。開發(fā)建設由企業(yè)負責完成，這一方面目前已經(jīng)取得共識。而在運作階段，將港區(qū)經(jīng)營權交給企業(yè)的做法值得進一步探討。《暫行規(guī)定》在此問題上規(guī)定比較含糊。從實際運作的情況看，保稅港區(qū)的開發(fā)建設者至少對于其建設的項目享有一定的經(jīng)營權。筆者認為由企業(yè)負責保稅港區(qū)的經(jīng)營，對于保稅港區(qū)功能定位的實現(xiàn)存在不利影響。企業(yè)的目的是營利，尤其對于開發(fā)建設企業(yè)而言，它往往希望能盡可能多地收回前期巨額投入，經(jīng)營上可能缺乏長遠眼光。而保稅港區(qū)擔負著拉動地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的使命，也是國家對外開放的先行先試區(qū)，其經(jīng)濟上功能的實現(xiàn)需要一個長期的規(guī)劃。④

4. 保稅港區(qū)制度建設。14個保稅港區(qū)中目前仍有半數(shù)未制定專門的保稅港區(qū)法律規(guī)范，已經(jīng)出臺的保稅港區(qū)管理規(guī)范，彼此之間的內容差異較大，呈現(xiàn)出一區(qū)一制度的零散局面。加上有關部門對保稅港區(qū)的性質認識和定位尚未完全一致，相關政策尚在探索階段，要求建立全國統(tǒng)一的保稅港區(qū)法律體系在短時間內是不現(xiàn)實的想法。除個別地區(qū)外，針對保稅港區(qū)的貨物通關，口岸管理方面的配套規(guī)定也處于空白，不利于保稅港區(qū)保稅和口岸功能的實現(xiàn)。

三、臺灣地區(qū)自由貿易港區(qū)法律制度評介

2003年7月23日臺灣地區(qū)立法機構頒布“自由貿易港區(qū)設置管理條例”。之后，臺灣地區(qū)先后設立了“五海一空”六個自由貿易港區(qū)，分別為基隆港自由貿易港區(qū)、高雄港自由貿易港區(qū)、臺中港自由貿易港區(qū)、臺北港自由貿易港區(qū)、桃園航空自由貿易港區(qū)、蘇澳港自由貿易港區(qū)。臺灣地區(qū)的自由貿易港區(qū)在定位上與大陸地區(qū)的保稅港區(qū)十分接近，均借鑒國際著名的自由港的發(fā)展經(jīng)驗，承擔推動區(qū)域經(jīng)濟繁榮、提高區(qū)域經(jīng)濟國際競爭力的重要使命。本文特將其作為研究對象，與保稅港區(qū)的法律制度做一比較。

（一）立法概況

臺灣地區(qū)的立法機構和行政機構從基本法、部門法和配套法三個層面構建了比較完整的自由貿易港區(qū)法律體系。

1. 基本法。主要有“自由貿易港區(qū)設置管理條例”⑤。其在臺灣地區(qū)是效力等級最高的法律，由“立法院”通過，以“總統(tǒng)令”的形式頒布。

2. 部門法。這部分規(guī)定系依照“自由貿易港區(qū)設置管理條例”的相關條文，由臺灣地區(qū)行政部門制定并頒布。具體包括“行政院”（2010年起改由“交通部”）頒布的“自由貿易港區(qū)申請設置辦法”⑥；“交通部”頒布的“自由貿易港區(qū)事業(yè)營運管理辦法”⑦、“自由貿易港區(qū)入出及居住管理辦法”⑧；“財政部”頒布的“自由貿易港區(qū)貨物通關管理辦法”⑨。

3. 配套法。主要是依基本法和部門法的相關規(guī)定，由更低一級的行政機構頒布的具體操作規(guī)程。這方面的立法目前主要集中在“財政部”關稅總局頒布的“自由貿易港區(qū)海關查核作業(yè)規(guī)定”⑩、“自由貿易港區(qū)通關作業(yè)手冊”?、“自由港區(qū)事業(yè)自主管理作業(yè)手冊”?。

通過以上介紹不難看出：第一、臺灣地區(qū)自由貿易港區(qū)的立法位階高。?第二、各行政部門分工明確，“行政院”負責自由貿易港區(qū)的申請設置（目前該項工作已經(jīng)轉移給了“交通部”），“交通部”負責港區(qū)及區(qū)內企業(yè)的營運管理、進出和居住港區(qū)人員的管理，“財政部”負責貨物通關管理。第三、法律規(guī)定體系完善，內容攬括了自由貿易港區(qū)的設置管理、申請辦法、區(qū)內企業(yè)的管理、人員和貨物的流動，體現(xiàn)了臺灣地區(qū)立法和行政部門的專業(yè)性。第四、立法修訂頻率高，尤其是最近三年從基本法到配套法全部都經(jīng)過修訂。?其中涉及貨物通關方面的法律修訂最為頻繁，這也說明貨物通關是自由港區(qū)立法中的重點和難點。

（二）立法內容

大陸地區(qū)的保稅港區(qū)地方立法主要圍繞保稅港區(qū)的功能定位、區(qū)內行政事務的管理及保稅港區(qū)的建設運營等方面。臺灣地區(qū)的“自由貿易港區(qū)設置管理條例”（以下簡稱“條例”），在內容與功能上與大陸地區(qū)的保稅港區(qū)地方立法十分近似，以下筆者就介紹一下該“條例”的相關規(guī)定。

1. 自由港區(qū)含義及功能定位

“條例”第3條規(guī)定，自由港區(qū)指經(jīng)“行政院”核定，于國際航空站、國際港口管制區(qū)域內；或毗鄰地區(qū)劃設管制范圍、或與國際航空站、國際港口管制區(qū)域間，能運用科技設施進行周延之貨況追蹤系統(tǒng)，并經(jīng)“行政院”核定設置管制區(qū)域進行國內外商務活動之區(qū)域。港區(qū)內可以從事貿易、倉儲、物流、貨柜（物）集散、轉口、轉運、承攬運送、報關服務、組裝、重裝、包裝、修理、裝配、加工、制造、檢驗、測試、展覽或技術服務，上述事業(yè)統(tǒng)稱為自由港區(qū)事業(yè)。此外，港區(qū)內還可以從事金融、裝卸、餐飲、旅館、商業(yè)會議、交通轉運等其他經(jīng)核準的事業(yè)。

2. 主管機關和自由港區(qū)的管理機關

“條例”第4條規(guī)定臺灣地區(qū)“交通部”為自由港區(qū)設置和管理的主管機構。第5條規(guī)定“交通部”可以選定其所屬機關或其他機構，作為自由港區(qū)的管理機關。所選機關如非“交通部”所屬機關，應征詢被選定機關及其上級機關同意。目前，基隆港、高雄港、臺中港管理機關分別為基隆港務局、高雄港務局、臺中港務局（“交通部”直屬機關），臺北港、蘇澳港的管理機關為基隆港務局下屬臺北港分局和蘇澳港分局。比較特殊的是桃園航空自由貿易港區(qū)。其系第一個以BOT方式興建的自由貿易港區(qū)，由“交通部”民航局協(xié)商遠雄航空自由貿易港區(qū)股份有限公司興建。[1]故該自由港區(qū)的管理機關是遠雄航空。

3. 自由港區(qū)管理機關的職責權限

“條例”第 9條明確定港區(qū)管理機關負責下列事項：（1）自由港區(qū)管理運作與安全維護的規(guī)劃及執(zhí)行；（2）企業(yè)入?yún)^(qū)申請的審查、核準及廢止營運；（3）人員與貨物進出自由港區(qū)的核準與門哨管制檢查；（4）公有財產(chǎn)的使用、管理及收益；（5）公共設施的建設及管理；（6）外籍商務人士入境許可申請的核轉；（7）自由港區(qū)事業(yè)外籍人士延長居留申請的核轉；（8）預防走私措施；（9）業(yè)務及財務狀況的查核；（10）自由港區(qū)事業(yè)、自由港區(qū)事業(yè)以外事業(yè)的營運輔導及服務；（11）環(huán)境保護；（12）資訊化發(fā)展的推動；（13）依法令或上級機關交付辦理的事業(yè)；（14）其他有關行政管理事項。

4. 自由港區(qū)內公共事務和專門事務的管理

“條例”第14條規(guī)定，自由港區(qū)內的稅收、海關、檢疫檢驗、警察、金融、電力、給水及其他有關公用事業(yè)、郵電等業(yè)務由各該目的事業(yè)主管機關設立分支單位或指派專人，配合自由港區(qū)管理機關的運作辦理。

5. 自由港區(qū)的開發(fā)和營運

根據(jù)“自由貿易港區(qū)申請設置辦法”第11條的規(guī)定，自由港區(qū)由自由港區(qū)申請人進行開發(fā)。申請人完成開發(fā)與興建后，向“交通部”申請發(fā)給營運許可。

根據(jù)“自由貿易港區(qū)設置管理條例”的規(guī)定，下列機構或組織可以成為自由港區(qū)申請人：

（1）國際航空站、國際港口的管理機關；（2）國際航空站、國際港口管制區(qū)域內、外的公私有土地管理機關、所有人或使用人；

前述第二類申請人提出申請須經(jīng)國際航空站、國際港口的管理機關初步審核同意。

通過上述規(guī)定可以看出，自由港區(qū)的管理機關與自由港區(qū)開發(fā)和營運的主體是一致的。

（三）評價

與大陸保稅港區(qū)立法相比，臺灣地區(qū)自由港區(qū)法律制度主要呈現(xiàn)以下特點：

1. 定位清晰。臺灣地區(qū)非常重視自由貿易港區(qū)作為亞太地區(qū)運輸樞紐方面的功能，其目標是將臺灣地區(qū)建設成為亞太運營中心，乃至全球運籌中心，以提升臺灣地區(qū)在國際產(chǎn)業(yè)分工中的地位。海關方面的特殊政策是為實現(xiàn)自由港區(qū)在亞太地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈上強大的物流功能服務的。因此從其主管機關到港區(qū)的管理機關都十分明確，為交通部門及其所屬機關。

2. 關系清楚。（1）“交通部”與“財政部”之間。與自由貿易港區(qū)功能相關的一切事務由交通部門主導。同時進出自由港區(qū)的貨物仍需接受海關的監(jiān)管。為此，“關稅總局”制定了《自由貿易港區(qū)海關查核作業(yè)規(guī)定》和《自由貿易港區(qū)通關作業(yè)手冊》，規(guī)范區(qū)內作業(yè)流程，將自己權力嚴格限于海關監(jiān)管領域。（2）地方政府與自由港區(qū)管理機關之間。自由港區(qū)是獨立于地方政府的特殊行政區(qū)域，故區(qū)內的行政事務全部由“交通部”選定的管理機構或由各公共事業(yè)的主管機關在區(qū)內設立的分支單位或派專人負責，這些與交通部門沒有隸屬關系的公共部門在行使職能時應配合管理機關的運作辦理。（3）港區(qū)管理機關與區(qū)內企業(yè)之間。立法明確了自由港區(qū)事業(yè)（即自由港區(qū)內的企業(yè)）可以自主管理的事項范圍，并通過內容詳實的作業(yè)手冊指導區(qū)內企業(yè)的自主管理行為。這種做法在臺灣地區(qū)也十分罕見，[2]體現(xiàn)了政府在管理方式上的創(chuàng)新。（4）自由港區(qū)的管理機關與開發(fā)運營機構之間。實際上就是我們常說的“一套人馬兩塊牌子”。這樣設置的好處在于不會出現(xiàn)管理與運營互相掣肘的情況，有利于自由港區(qū)物流優(yōu)勢的充分發(fā)揮。綜上，自由港區(qū)管理機關是一個高度自治的機構，對于港區(qū)的管理及區(qū)內企業(yè)、人員、貨物的管理具有充分決策權。在與區(qū)內其他公共事務和專門事務的管理部門的關系中，占據(jù)主導地位。

3. 規(guī)定細致，可操作性強。以《自由港區(qū)事業(yè)自主管理作業(yè)手冊》為例，作為由“財政部”下屬關稅總局頒布的適用于全臺灣地區(qū)自由港區(qū)的規(guī)范性文件，其內容堪比企業(yè)的操作手冊。將港區(qū)內企業(yè)應向海關通報的事項分為 24項，每一項都從項目名稱、作業(yè)單位、法令依據(jù)、作業(yè)要點、協(xié)調單位這五個方面進行規(guī)定，整個作業(yè)手冊的字數(shù)將近三萬字。另一配套規(guī)定《自由貿易港區(qū)通關作業(yè)手冊》字數(shù)更高達六萬五千余字，共分四章，詳細羅列了前置作業(yè)、貨物通關、帳務處理、貨物控管這四個環(huán)節(jié)中海關與港區(qū)內企業(yè)之間應遵行的操作規(guī)則。這樣的立法工作量對于大陸任何一個部門來說都是不可想象的。

四、對福建省保稅港區(qū)立法的啟示和建議

福建與臺灣兩地地緣、血緣、文緣、商緣和法緣“五緣”相近。2009年，《國務院關于支持福建省加快建設海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的若干意見》賦予福建省在對臺經(jīng)貿、航運方面采取更加靈活開放的政策。隨后，福建省在《貫徹落實<國務院關于支持福建省加快建設海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的若干意見>的實施意見》明確提出“建設兩岸直接往來的綜合樞紐”，“加強兩岸大通關合作機制建設，進一步簡化通關手續(xù)，健全人流、物流往來的便捷有效管理機制”。2010年5月5日，福州保稅港區(qū)與基隆自由貿易港區(qū)正式簽訂《兩區(qū)對接備忘錄》，5月10日，廈門海滄保稅港區(qū)與高雄自由貿易港區(qū)簽定合作協(xié)議，為發(fā)展福建與臺灣兩地經(jīng)貿和物流的戰(zhàn)略聯(lián)盟邁出實質性的一步。由此可見，福建省的保稅港區(qū)與國內其他保稅港區(qū)相比，在對臺領域具有諸多優(yōu)勢，保稅港區(qū)立法應當突出對臺特色。比較兩地的立法，筆者獲得如下啟示并提出相應建議供有關部門參考。

（一）建議由省級人大制定統(tǒng)一的保稅港區(qū)法規(guī)

根據(jù)臺灣地區(qū)立法經(jīng)驗，筆者認為有必要對福建省內兩個保稅港區(qū)統(tǒng)一立法?！敦瀼芈鋵?國務院關于支持福建省加快建設海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的若干意見>的實施意見》提出要“加快形成海峽西岸港口群”，“圍繞發(fā)展大港口、大通道、大物流，積極整合港灣資源，加快建設海峽西岸北部、中部、南部三大港口群?！敝贫ㄈ〗y(tǒng)一的保稅港區(qū)法律規(guī)范，正是對該《實施意見》中所提倡的建設海峽西岸港口群設想的具體落實。同時，保稅港區(qū)基本法的位階低，保稅港區(qū)管理機關的行政級別也相對較低，難以有效協(xié)調區(qū)內各專門事務機構之間的關系及與地方政府之間的關系，進而影響到保稅港區(qū)的運作效率，利用政策優(yōu)惠先行先試的空間也有限。最近，由山東省人大頒布的《青島前灣保稅港區(qū)條例》將青島前灣保稅港區(qū)管理委員會列為省政府的派出機構，這一做法值得借鑒。

（二）保稅港區(qū)立法應體現(xiàn)對臺特色

我省保稅港區(qū)的獨特優(yōu)勢主要體現(xiàn)在對臺區(qū)位優(yōu)勢和政策優(yōu)勢上。因此，筆者認為保稅港區(qū)的立法工作可以從以下兩個方面入手，一是借鑒臺灣地區(qū)的自由港區(qū)制度，二是制定對臺的優(yōu)惠措施。具體說來：

1. 加強彼此交流，學習臺灣地區(qū)先進的立法經(jīng)驗

可以派遣人員赴臺調研自由港區(qū)的立法情況，也可以邀請臺灣地區(qū)相關部門的人員到大陸介紹立法經(jīng)驗，還可以邀請臺灣地區(qū)的專家和學者對福建省保稅港區(qū)立法獻計獻策。特別是在貨物通關領域的具體做法，值得大陸地區(qū)認真學習借鑒。

2. 充分發(fā)揮保稅港區(qū)的物流功能

目前，交通部門在保稅港區(qū)建設和運營中發(fā)揮的作用不大。而物流做為一個新興產(chǎn)業(yè)，主管部門還不明確，省發(fā)改委、經(jīng)貿委、外經(jīng)貿廳、交通運輸廳等都承擔著各自的物流管理職責。作為全國首個地方性的物流立法，《福建省促進現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展條例》（2010年9月30日福建省人大常委會通過）也沒有明確規(guī)定從省到各區(qū)縣的物流主管部門。筆者認為，在此情況下物流行業(yè)很難得到足夠的重視而獲得長足的發(fā)展。作為保稅港區(qū)申請人的市級人民政府，也很難站在發(fā)展物流的角度規(guī)劃保稅港區(qū)的建設工作。若由省級人大制定全省統(tǒng)一的保稅港區(qū)法規(guī)，應該在這一方面有所作為。

3. 明確授權保稅港區(qū)管委會

作為保稅港區(qū)的管理機關，最重要的工作是對入?yún)^(qū)企業(yè)的審查、核準、監(jiān)管以及人員和貨物進出保稅港區(qū)的核準和檢查。臺灣地區(qū)法律明確賦予自由貿易港區(qū)的管理機關上述權力。保稅港區(qū)的管理機關如果對區(qū)內的主要管理工作沒有決策權的話，很難實現(xiàn)真正的高效運行。這方面也可以借鑒國內其他保稅港區(qū)的做法。例如《青島前灣保稅港區(qū)條例》、《廣西欽州保稅港區(qū)管理辦法》均明確規(guī)定了保稅港區(qū)管委會可以行使的行政許可權。天津市現(xiàn)有500多項行政許可事項中，涉及東疆保稅港區(qū)的210項全部下放，不需另行下文明確，除環(huán)保強制審批外，基本做到了“東疆的事東疆辦”[3]。

4. 妥善處理保稅港區(qū)開發(fā)建設與運營管理之間的關系

保稅港區(qū)建設需要投入大筆的資金，各保稅港區(qū)基本通過成立國有投資開發(fā)公司完成前期開發(fā)建設工作。保稅港區(qū)封關運作后，前期投資需要收回，管理機構的運作需要經(jīng)費，由誰負責保稅港區(qū)的經(jīng)營運作，保稅港區(qū)運營的收益如何分配，各保稅港區(qū)的做法目前并不統(tǒng)一。筆者認為可以考慮借鑒臺灣地區(qū)的做法解決上述問題，即由保稅港區(qū)管理機關直接負責港區(qū)運營。與國有投資公司之間的關系，可以采用BT模式（建設—— 移交）處理。另外，保稅港區(qū)管理機關可以按營業(yè)面積向區(qū)內企業(yè)收取管理費?，作為管理機構經(jīng)費來源，實現(xiàn)保稅港區(qū)管理機構財政的收支平衡，以確保其能夠自主獨立進行區(qū)內事務的管理。

5. 制定配套法規(guī)，提高物流效率

自由港區(qū)管理機關為加快貨物進出自由港區(qū)的流通速度，在立法上盡可能減低貨物流通時的行政管制，對貨物控管、通關及帳務處理等作業(yè)實行區(qū)內企業(yè)自主管理，并通過配套立法指導規(guī)范企業(yè)的自主管理行為，形成低度行政管制及高度自主管理模式。目前，有關貨物通關及保稅港區(qū)內企業(yè)經(jīng)營行為的規(guī)范在我省乃至全國都處于空白，建議福建省在這一領域能夠參照臺灣地區(qū)的立法經(jīng)驗先行先試，尋找到與臺灣地區(qū)實質性對接的突破口。

6. 制定針對臺灣地區(qū)的特殊規(guī)定

目前，省內兩個保稅港區(qū)已經(jīng)與臺灣地區(qū)兩大自由港區(qū)在政策層面達成對接意向，應該在立法上配合這一政策取向，如制定優(yōu)惠政策吸引臺灣地區(qū)物流企業(yè)進入保稅港區(qū)，為涉臺貨物提供更為便捷的通關途徑，簡化由臺灣地區(qū)進入保稅港區(qū)的人員、船舶的入境手續(xù)等等。

大陸的保稅港區(qū)與臺灣地區(qū)的自由貿易港區(qū)相比，大陸的優(yōu)勢在硬件上，而臺灣地區(qū)的優(yōu)勢在人才、制度、管理這些軟件上。雖然大陸地區(qū)有著與臺灣地區(qū)完全不同的政治體制和管理模式，但如果我們能夠有針對性地學習借鑒臺灣地區(qū)的立法經(jīng)驗，對于完善我們的制度、提升我們的管理、吸引臺灣地區(qū)的專業(yè)人才到大陸來工作、提高福建保稅港區(qū)在全國保稅港區(qū)中的競爭力效果明顯。同時，福建的保稅港區(qū)與臺灣自由貿易港區(qū)具有距離相近、功能相同、機制相似、目標一致的特點，通過保稅港區(qū)制度建設推進與臺灣基隆港、高雄港等自由貿易港區(qū)的無縫對接，實現(xiàn)海峽兩岸港口優(yōu)勢互補和聯(lián)動發(fā)展，促進兩岸人流、物流、資金流、信息流的自由流通，把兩地特殊關貿區(qū)建成兩岸經(jīng)貿合作的重要窗口和綠色通道，全力打造兩岸產(chǎn)業(yè)合作發(fā)展先行區(qū)。

注釋：

① 事實上許多地方的立法對于保稅港區(qū)的功能定位都作了與《海關保稅港區(qū)管理暫行規(guī)定》不完全一致的規(guī)定，而且由于地方政府規(guī)章與部門規(guī)章同等效力，保稅港區(qū)要開展哪些業(yè)務，只要不違反法律，地方政府可以直接在立法中規(guī)定，無需再經(jīng)海關批準。

② 在土地的開發(fā)和出讓方面，海滄保稅港區(qū)項目用地分兩大部分：第一、已批部分：已批招拍掛給業(yè)主的，產(chǎn)權歸企業(yè)所有；第二、未批部分，分兩種情況：一部分土地用于承建通用和專用廠房，由管委會委托保稅港區(qū)投資建設管理有限公司開發(fā)，廠房出租和出售由保稅港公司負責，產(chǎn)權歸公司所有，但受管委會控制；另一部分土地由政府控制，根據(jù)項目情況，對土地實行招拍掛，如果是好的項目，企業(yè)要求自建的，土地就進行招拍掛。

③“中央機關”一詞既得體又符合現(xiàn)實，一方面體現(xiàn)了海關總署的地位，又與主管機關相區(qū)別，反映了海關總署與管委會之間不存在隸屬關系的實際。

④ 這一問題已經(jīng)得到一些保稅港區(qū)的重視。例如寧波市政府在設立梅山保稅港區(qū)之前就已經(jīng)提出“要協(xié)調處理好開發(fā)公司的利益問題，使之同管委會保持思想上和行動上的統(tǒng)一，形成招商引資的合力?！芾砦瘑T會與開發(fā)公司之間，應形成緊密組織關系，使管理委員會成為開發(fā)公司的核心層，開發(fā)公司以管理委員會的中心工作為核心開展工作。”參見創(chuàng)建梅山島保稅港區(qū)的戰(zhàn)略意義與功能定位研究，寧波發(fā)展研究報告2007[EB/OL].(2008-10-13)[2011-10-27]. http: //fz.ningbo.gov.cn/detail_18726_48.html。

⑤ 2003年7月23日“總統(tǒng)”（九二）華總一義字第09200134530號令制定公布，2009年7月8日“總統(tǒng)”華總一義字第09800169151號令修正部分條文。

⑥ 2003年9月19日“行政院” 院臺經(jīng)字第0920045141號令訂定發(fā)布。2009年2月26日“行政院”院臺經(jīng)字第0980006367號令修正發(fā)布第10條。2010年 1月15日“交通部”交航字第0990085005號令修正發(fā)布全文15條。2011年10月3日“交通部”交航字第 1000009199號令修正發(fā)布第4條、 第5條、第6條、第11條；增訂第7條之1條文。

⑦ 2004年9月10日“交通部”交航發(fā)字第 093B000063號令制定公布。2008年2月4日“交通部”交航字第0970085007號令修正部分條文。

⑧ 2010年 3月17日“交通部”交航字第0990085012號令訂定發(fā)布。2010年9月1日“交通部”交航字第09900079951號令修正部分條文。2011年8月19日“交通部”交航字第 1000007824號令修正發(fā)布部分條文。

⑨ 2003年12月8日“財政部”臺財關字第0920550872號令訂定發(fā)布，其后又經(jīng)過六次修訂，最新修訂是2011年7月29日“財政部”臺財關字第10005906470號令修正發(fā)布部分條文。

⑩ 2004年9月30日“財政部”關稅總局臺總局保字第0936001338號函訂定發(fā)布。2008年3月13日“財政部”關稅總局臺總局保字第09710049661號令修正部分條文。2010年1月4日“財政部”關稅總局臺總局保字第09810280581號令修正部分條文。

? 2004年9月13日“財政部”關稅總局臺總局保字第0931016343號令訂定發(fā)布全文。其后發(fā)布了8次修正，最近一次修正于2011年2月25日“財政部”關稅總局臺總局保字第09910037351號令修正。

? 2004年9月30日“財政部”關稅總局臺總局保字第0931017561號令訂定發(fā)布全文。其后發(fā)布3次修正，最近一次修正于2010年4月14日“財政部”關稅總局臺總局保字第09910049431號令修正。

? 根據(jù)臺灣地區(qū)“中央法規(guī)標準法”第4條、第2條的規(guī)定，經(jīng)“立法院”通過，“總統(tǒng)”公布的規(guī)范性文件為“中央”法規(guī)，這一類立法可以以“法、律、條例或通則”命名。

? 臺灣地區(qū)頻繁修訂自由貿易港區(qū)法令的做法是否印證了大陸地區(qū)各地不急于出臺地方性法規(guī)的正當性？筆者認為對于自由貿易港區(qū)和保稅港區(qū)這樣的新生事物，本身就需要靠實踐來不斷完善相關制度，立法部門應當有這樣的思想準備。問題的關鍵在于立法部門能否根據(jù)現(xiàn)實的狀況及時做出調整，而不在于是否應當用立法的形式去制定規(guī)范。

?“自由港區(qū)設置管理條例”第45條規(guī)定：“自由港區(qū)管理機關為維護自由港區(qū)與周邊之環(huán)境及公共設施之安全，及辦理第九條第1項之掌理事項（筆者注：即自由港區(qū)管理運作與安全維護之規(guī)劃及執(zhí)行），得向自由港區(qū)事業(yè)及自由港區(qū)事業(yè)以外之事業(yè)收取管理費、規(guī)費或服務費。前項收費標準，由自由港區(qū)管理機關定之。

[1] 佚名.自由貿易港區(qū)之特色與優(yōu)勢[EB/OL].(2009-11-24)[2011-10-20].http://60.251.129.1/matter/ show_ chn.jsp?ID= 248&MID=3.

[2] 張璠.設置自由貿易港區(qū)促進經(jīng)濟發(fā)展之探討[EB/OL].[2011-10-25].http://old.npf.org.tw/monthly/ 0401/ theme - 142.htm.2004-1.

[3] 佚名.廣西欽州保稅港區(qū)管委會赴天津、青島、上海、海南等地保稅港區(qū)(保稅區(qū))學習考察報告[EB/OL].(2010-09-29)[2011-10-27].http://www.qzbsg.gov.cn/Article/Details/b47291c7-7643-4d64- be36-905756bdbb8d?cname=xwzx&cid=0.

D922.22;D927.582

A

1674-8557（2012）01-009-09

2011-11-09

福建江夏學院2010年海西建設專題項目（2010001D）

程蕊（1979-），女，福建福州人，福建江夏學院法學系講師；王新新（1970-）女，山東兗州人，福建江夏學院法學系副教授。

張 韓）