我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用范圍評(píng)析

常曉云

（武漢科技大學(xué)，湖北 武漢 430081）

我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用范圍評(píng)析

常曉云

（武漢科技大學(xué)，湖北 武漢 430081）

行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用范圍的劃定是整個(gè)行政訴訟簡(jiǎn)易程序得以順利開(kāi)展的首要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵之點(diǎn)。我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用范圍的規(guī)定應(yīng)以概括式、正面列舉式、排除列舉式相結(jié)合，兼取實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和形式標(biāo)準(zhǔn)，賦予當(dāng)事人選擇權(quán)。應(yīng)該明確規(guī)定簡(jiǎn)易程序適用的法院，重新界定實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，完善適用范圍，賦予當(dāng)事人異議權(quán)，增加法定排除范圍。

行政訴訟；簡(jiǎn)易程序；適用范圍；程序選擇權(quán)

隨著行政糾紛的日益多元化和復(fù)雜化，行政案件的審理難度亦日益增加。但不可否認(rèn)的是，仍有相當(dāng)一部分行政糾紛是事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡(jiǎn)單明確的糾紛。案件不論繁簡(jiǎn)，一律機(jī)械適用普通程序，并非科學(xué)的審判態(tài)度，也有違合理配置司法資源和提高審判效率的要求。行政案件的繁簡(jiǎn)有別決定了對(duì)不同的案件可以適用不同的審理程序，行政訴訟簡(jiǎn)易程序就是審理簡(jiǎn)單行政案件所適用的訴訟程序。在最高人民法院的指導(dǎo)下，全國(guó)部分基層人民法院已逐步開(kāi)展了適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇姓讣脑圏c(diǎn)工作。其中，如何確定“簡(jiǎn)單行政案件”的范圍，即行政訴訟簡(jiǎn)易程序的適用范圍，成為設(shè)置簡(jiǎn)易程序的首要和難點(diǎn)問(wèn)題。目前國(guó)內(nèi)尚無(wú)學(xué)者對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)研究，筆者希望拙文能為簡(jiǎn)易程序適用范圍的制度設(shè)計(jì)提供一定的理論參考。

一、行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用范圍的基本理論

行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用范圍，乃是指法院能夠適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓讣秶Ｑ芯看藛?wèn)題，首先在理論上應(yīng)討論以何方式采取何標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃定此范圍，從而確定其邏輯架構(gòu)。

1.行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用范圍的規(guī)定方式

國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有立法例對(duì)簡(jiǎn)易程序適用范圍之規(guī)定方式主要有概括式、正面列舉式、排除列舉式與混合式四種。

概括式是對(duì)簡(jiǎn)易程序適用范圍作出原則、抽象的規(guī)定。此種模式下，簡(jiǎn)易程序的適用范圍較為廣泛，法官擁有較為充分的自由裁量權(quán)。此規(guī)定也相應(yīng)存在操作性不強(qiáng)的缺點(diǎn)，較偏重依賴(lài)法官的自由裁量，可能造成法律適用的不統(tǒng)一。在當(dāng)今主要法治國(guó)家中，法國(guó)與德國(guó)乃采此種方式之典范。如1973年《法國(guó)行政訴訟法》中“某些簡(jiǎn)單的行政案件可由1名行政法官代表單獨(dú)判決”的表述就屬于簡(jiǎn)易程序適用范圍的概括式規(guī)定[1](P549)?！兜聡?guó)行政法院法》規(guī)定了“法院裁決”和“范例訴訟”兩類(lèi)簡(jiǎn)易程序的適用范圍：“法院裁決”程序適用于“訴訟事件在事實(shí)上或適用法律上并無(wú)特別困難，或者事實(shí)之內(nèi)容已臻明確”的案件；“范例訴訟”程序通過(guò)預(yù)先設(shè)定的、格式化的程序來(lái)處理大量性質(zhì)或內(nèi)容相同的“大宗訴訟”或“大批訴訟”案件[2](P599)。此種模式的適用建立在高度司法獨(dú)立、司法公正以及民眾對(duì)于法官的高度信賴(lài)的基礎(chǔ)之上，而在司法權(quán)威尚未完全建立的情況下匆忙適用，只會(huì)使法官無(wú)所適從或造成法官職權(quán)的濫用。因此，尚處于社會(huì)主義法治進(jìn)程起步階段的中國(guó)若采單一的概括式顯然是操之過(guò)急。

正面列舉式是對(duì)可適用簡(jiǎn)易程序的具體案件范圍進(jìn)行明確的列舉。此方式清楚明了、易于操作，但卻使適用范圍受到立法的嚴(yán)格限制。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”即是采此種方式之典范。該“法”第229條第1款規(guī)定“左列各款行政訴訟事件，適用用本章所定之簡(jiǎn)易程序：1.關(guān)于稅捐課征事件涉訴，所核課之稅額在新臺(tái)幣3萬(wàn)元以下者；2.因不服行政機(jī)關(guān)所為新臺(tái)幣3萬(wàn)元以下罰款處分而涉訴者；3.其他關(guān)于公法上財(cái)產(chǎn)關(guān)系之訴訟，其標(biāo)的之金額或價(jià)額在新臺(tái)幣3萬(wàn)元以下者；4.因不服行政機(jī)關(guān)所為告誡、警告、記點(diǎn)、記次或其他相類(lèi)之輕微處分而涉訴者；5.依法律之規(guī)定應(yīng)適用簡(jiǎn)易訴訟程序者”。該規(guī)定自設(shè)立以來(lái)，飽受我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)部分學(xué)者的批評(píng)，認(rèn)為其將簡(jiǎn)易程序適用范圍限制得過(guò)于狹窄[3](P628)。可以預(yù)見(jiàn)，隨著行政管理方式日新月異，政府與公民之間的糾紛亦會(huì)日益多樣化，單一的正面列舉規(guī)定會(huì)限制簡(jiǎn)易程序功能的發(fā)揮，難以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)對(duì)訴訟效率的追求。

排除列舉式是對(duì)不適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼木唧w案件范圍予以明確的列舉，一般與概括式結(jié)合起來(lái)運(yùn)用。我國(guó)民事訴訟簡(jiǎn)易程序適用范圍即采此種方式。我國(guó)現(xiàn)行《民事訴訟法》第142條確定“基層人民法院和它派出的法庭審理事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單的民事案件”可適用簡(jiǎn)易程序。同時(shí)，《最高人民法院關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民事簡(jiǎn)易程序規(guī)定》）第1條將“起訴時(shí)被告下落不明的、發(fā)回重審的、共同訴訟中一方或者雙方當(dāng)事人人數(shù)眾多的、法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用特別程序、審判監(jiān)督程序、督促程序、公示催告程序和企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序的、人民法院認(rèn)為不宜適用簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理的”等五類(lèi)案件排除在簡(jiǎn)易程序適用范圍之外。此種混合式規(guī)定較之單一的概括式規(guī)定更具操作性，但適用范圍仍顯過(guò)寬，即排除列舉范圍之外的符合概括式規(guī)定的案件都能適用簡(jiǎn)易程序。

筆者認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)階段規(guī)定行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用范圍比較妥當(dāng)?shù)姆椒楦爬ㄊ?、正面列舉式、排除列舉式三種方式相結(jié)合，采“取長(zhǎng)補(bǔ)短”之混合式。詳言之，對(duì)正面列舉的案件，法院可以決定是否適用簡(jiǎn)易程序；而排除列舉的案件，絕對(duì)不能適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖恚粚?duì)于在排除列舉范圍之外、又不在正面列舉范圍之內(nèi)的案件，則由法官根據(jù)概括規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)自由裁量是否適用簡(jiǎn)易程序。這樣既保證了簡(jiǎn)易程序適用范圍規(guī)定的開(kāi)放性，又合理限制了法官的自由裁量權(quán)，使法官在司法實(shí)踐中更容易操作。

2.行政訴訟簡(jiǎn)易程序的適用標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有立法例關(guān)于簡(jiǎn)易程序適用標(biāo)準(zhǔn)的確定，大體有實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、形式標(biāo)準(zhǔn)和混合標(biāo)準(zhǔn)（實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與形式標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合）三種。采實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，僅在法律條文中概括規(guī)定何種性質(zhì)的案件可適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖?；采形式?biāo)準(zhǔn)，是在立法中或以涉訴金額為依據(jù)，或以特定案件類(lèi)型對(duì)適用范圍進(jìn)行明確的列舉。兩種標(biāo)準(zhǔn)在司法實(shí)踐中各有利弊。實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)潔、周全，但其過(guò)于抽象，不同的法院、不同的法官對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)可能產(chǎn)生不同的理解，司法實(shí)踐中易出現(xiàn)隨意適用簡(jiǎn)易程序的現(xiàn)象。另外，案件能否適用簡(jiǎn)易程序是法院在受理案件時(shí)就應(yīng)確定的，而實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)案件性質(zhì)的一種實(shí)體性描述，在審查起訴階段就貿(mào)然判斷案件性質(zhì)是否“簡(jiǎn)單”，有悖于“程序依訴訟規(guī)則依次推進(jìn)”之一般原理。采形式標(biāo)準(zhǔn)對(duì)適用范圍進(jìn)行列舉的規(guī)定雖明了清楚，但不能窮盡所有案件，且列舉的各類(lèi)案件之間多有重復(fù)，難以做到完全互斥。

筆者以為，雖然不具備現(xiàn)實(shí)操作性，但規(guī)定實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)仍是有價(jià)值的。實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立，從學(xué)理上來(lái)說(shuō)反映了行政訴訟簡(jiǎn)易程序的特性，換言之，其不是法官判斷某一個(gè)具體案件能否適用簡(jiǎn)易程序的標(biāo)準(zhǔn)，而是立法和司法從總體上判斷某一類(lèi)型案件是否屬于簡(jiǎn)易程序適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)。司法實(shí)踐中，實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于形式標(biāo)準(zhǔn)的兜底條款，立法不可能羅列所有具體情形，實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)便是“其他案件”進(jìn)入簡(jiǎn)易程序的“門(mén)檻”。另外，其還是法院審查當(dāng)事人合意選擇適用簡(jiǎn)易程序申請(qǐng)的參考依據(jù)。

有鑒于此，筆者認(rèn)為應(yīng)結(jié)合實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與形式標(biāo)準(zhǔn)，前者概括適用簡(jiǎn)易程序的基本條件，賦予法官一定的自由裁量權(quán)，后者明確適用簡(jiǎn)易程序的具體情形，保證司法的可操作性。

3.行政訴訟簡(jiǎn)易程序的啟動(dòng)方式

從理論上講，行政訴訟簡(jiǎn)易程序的啟動(dòng)方式有兩種，一種是由法院依職權(quán)決定適用簡(jiǎn)易程序，另一種是由當(dāng)事人合意選擇適用簡(jiǎn)易程序。當(dāng)今世界各國(guó)或地區(qū)在公正和效益價(jià)值取向的不同，導(dǎo)致在是否允許當(dāng)事人自愿選擇適用簡(jiǎn)易程序的問(wèn)題上，存在兩種截然不同的做法。在德國(guó)，由于普通程序案件審理期限一般較長(zhǎng)、程序過(guò)于復(fù)雜，一直面臨著案件嚴(yán)重積壓的問(wèn)題，因此其簡(jiǎn)易程序在公正和效益的價(jià)值取舍上更側(cè)重于效益[4](P98)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)設(shè)置簡(jiǎn)易程序的目的同樣是“爭(zhēng)取時(shí)間處理重大事件，使司法功能所要求的‘有效法律保護(hù)’，在質(zhì)量上和時(shí)效上得以提高”[5](P1472)。故德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)均未賦予當(dāng)事人選擇適用簡(jiǎn)易程序的權(quán)利。而在法國(guó)、荷蘭等國(guó)家，在公正和效益的選擇上，更傾向于公正，更加注重簡(jiǎn)易程序的正當(dāng)性。由于未出現(xiàn)普遍的案件積壓情況，其設(shè)置簡(jiǎn)易程序是為了給公民提供更為全面的法律保護(hù)。因此，這些國(guó)家賦予了當(dāng)事人選擇適用簡(jiǎn)易程序的權(quán)利。筆者認(rèn)為，立法上賦予當(dāng)事人此項(xiàng)權(quán)利，能夠體現(xiàn)司法對(duì)個(gè)體人格的尊重，從而擴(kuò)張程序的主體性和程序的可接納度?！俺绦蜻x擇權(quán)的賦予實(shí)際上意味著保障人民及其當(dāng)事人更有機(jī)會(huì)參與程序以影響‘真實(shí)’的確定、‘法’的發(fā)現(xiàn)及裁判的形成，藉以伸展國(guó)民的法主體性”[6](P35)。因此，賦予當(dāng)事人程序選擇權(quán)對(duì)體現(xiàn)訴訟民主、司法為民具有非常重要的意義。

理論上對(duì)當(dāng)事人選擇適用簡(jiǎn)易程序是否需經(jīng)法院同意存在兩種情形：一種是當(dāng)事人的絕對(duì)選擇權(quán)。即行政訴訟簡(jiǎn)易程序的啟動(dòng)完全由當(dāng)事人決定，即使法院認(rèn)為可以適用簡(jiǎn)易程序也應(yīng)以當(dāng)事人的同意或不持異議為前提。由于行政訴訟涉及公共利益，相關(guān)立法例中極少賦予當(dāng)事人絕對(duì)的程序選擇權(quán)。另一種是當(dāng)事人的相對(duì)選擇權(quán)，即行政訴訟簡(jiǎn)易程序啟動(dòng)的最終決定權(quán)在于法院。法院不僅可依職權(quán)決定法定適用范圍內(nèi)的案件適用簡(jiǎn)易程序，而且對(duì)法定適用范圍之外的案件，雖有當(dāng)事人合意選擇之申請(qǐng)，但仍需經(jīng)法院審查同意才能適用。

4.簡(jiǎn)易程序適用范圍的邏輯架構(gòu)

行政訴訟簡(jiǎn)易程序之啟動(dòng)有法院依職權(quán)主動(dòng)適用與當(dāng)事人合意申請(qǐng)適用兩種方式。法院主動(dòng)適用簡(jiǎn)易程序的前提條件是所訴案件屬于簡(jiǎn)易程序的法定適用范圍即正面列舉的案件范圍。案件在法定的適用范圍內(nèi)，是否適用簡(jiǎn)易程序由法院決定，當(dāng)事人沒(méi)有程序選擇權(quán)，但應(yīng)賦予當(dāng)事人程序異議權(quán)，即當(dāng)事人認(rèn)為案件不應(yīng)適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖頃r(shí)，可以向法院提出異議。

當(dāng)事人合意申請(qǐng)適用簡(jiǎn)易程序的前提條件是所訴案件不屬于簡(jiǎn)易程序的法定適用范圍。當(dāng)事人行使此項(xiàng)程序選擇權(quán)需受到一些限制：第一，所訴案件不在排除列舉范圍之內(nèi)，因?yàn)榕懦信e的案件范圍既排斥法院主動(dòng)適用，也排斥當(dāng)事人合意適用；第二，當(dāng)事人合意的申請(qǐng)一定要經(jīng)過(guò)人民法院的同意，人民法院通過(guò)審查當(dāng)事人爭(zhēng)議的案件是否符合實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)決定是否準(zhǔn)許當(dāng)事人的合意申請(qǐng)。

因此，筆者認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)階段設(shè)置行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用范圍比較合適的做法是結(jié)合實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與形式標(biāo)準(zhǔn)，以概括式、正面列舉式、排除列舉式等多元化方式來(lái)規(guī)定簡(jiǎn)易程序的適用范圍，同時(shí)賦予當(dāng)事人相對(duì)選擇適用簡(jiǎn)易程序的權(quán)利。具體布設(shè)應(yīng)分為三個(gè)層次：第一層次設(shè)定行政訴訟簡(jiǎn)易程序的法定適用范圍，先用概括式明確簡(jiǎn)易程序的適用法院、適用審級(jí)以及適用案件標(biāo)準(zhǔn)，再?gòu)恼婢唧w列舉可以適用簡(jiǎn)易程序的行政案件類(lèi)型，最后賦予當(dāng)事人對(duì)簡(jiǎn)易程序法定適用范圍的程序異議權(quán)；第二層次規(guī)定當(dāng)事人可以合意申請(qǐng)適用簡(jiǎn)易程序，即當(dāng)事人的相對(duì)程序選擇權(quán)；第三層次界定簡(jiǎn)易程序的法定排除范圍，即排除列舉不得適用簡(jiǎn)易程序的情形。

二、最高人民法院關(guān)于行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用范圍規(guī)定之評(píng)析

我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度尚未設(shè)置簡(jiǎn)易程序，自然也無(wú)簡(jiǎn)易程序適用范圍之規(guī)定。2010年最高人民法院?jiǎn)?dòng)了行政訴訟簡(jiǎn)易程序的試點(diǎn)工作，發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于開(kāi)展行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作的通知》（法[2010]446號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行訴簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)通知》），其中第1條規(guī)定了行政訴訟簡(jiǎn)易程序的適用范圍?？傮w上說(shuō)，該規(guī)定基本符合簡(jiǎn)易程序適用范圍具體布設(shè)之邏輯架構(gòu)。該條有兩款規(guī)定，第一款劃定了簡(jiǎn)易程序的法定適用范圍，首先概括規(guī)定了簡(jiǎn)易程序適用的審級(jí)與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，即“第一審行政案件中，基本事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡(jiǎn)單、權(quán)利義務(wù)明確”的可以適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖恚瑫r(shí)具體列舉了可以適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣?lèi)型，包括涉及財(cái)產(chǎn)金額較小，或者屬于行政機(jī)關(guān)當(dāng)場(chǎng)作出決定的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強(qiáng)制等案件；行政不作為案件；當(dāng)事人各方自愿選擇適用簡(jiǎn)易程序，經(jīng)人民法院審查同意的案件。第二款確定了簡(jiǎn)易程序的法定排除范圍，即發(fā)回重審、按照審判監(jiān)督程序再審的案件不適用簡(jiǎn)易程序。但筆者認(rèn)為行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用范圍在以下幾方面還有進(jìn)一步探討之必要：

1.明確規(guī)定行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用的法院

《行訴簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)通知》第1條概括規(guī)定只明確了適用簡(jiǎn)易程序的案件審級(jí)，即第一審行政案件，未規(guī)定哪級(jí)法院可以適用簡(jiǎn)易程序。根據(jù)《行政訴訟法》有關(guān)級(jí)別管轄的規(guī)定，一般情況下，第一審行政案件由基層人民法院管轄。因此，基層人民法院審理的第一審行政案件如果符合簡(jiǎn)易程序適用的案件范圍，則可以適用簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理。

需要討論的是，中級(jí)人民法院審理第一審行政案件能否適用簡(jiǎn)易程序。我國(guó)《民事訴訟法》第142條明確排除中級(jí)人民法院適用簡(jiǎn)易程序。根據(jù)《民事訴訟法》有關(guān)級(jí)別管轄之規(guī)定，中級(jí)人民法院管轄的案件包括重大涉外、專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)以及在本轄區(qū)有重大影響的案件，這些案件都不屬于“簡(jiǎn)單”的民事案件，故不宜適用簡(jiǎn)易程序。

而依據(jù)《行政訴訟法》有關(guān)級(jí)別管轄之規(guī)定，中級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件除了專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的案件與本轄區(qū)重大復(fù)雜的案件外，還管轄一類(lèi)案件是依據(jù)被告行政級(jí)別來(lái)確定的，即被告為縣級(jí)以上人民政府的案件。此類(lèi)案件雖涉訴部門(mén)行政級(jí)別較高，但并非都屬“重大、復(fù)雜”案件。因此，筆者認(rèn)為中級(jí)人民法院管轄的第一審被告為縣級(jí)以上人民政府的行政案件只要符合簡(jiǎn)易程序適用的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，其適用簡(jiǎn)易程序不存在理論和實(shí)踐上的障礙。

2.重新界定簡(jiǎn)易程序適用的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

如前所述，實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)并非具體操作標(biāo)準(zhǔn)，而是立法、司法判斷某一既不屬于法定適用范圍又不屬于法定排除范圍的案件能否適用簡(jiǎn)易程序的標(biāo)準(zhǔn)?！缎性V簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)通知》第1條規(guī)定的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為“基本事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡(jiǎn)單、權(quán)利義務(wù)明確的案件”，此實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與我國(guó)民事訴訟簡(jiǎn)易程序適用的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大”相似，借助《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第168條對(duì)民事訴訟簡(jiǎn)易程序適用之實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的解釋?zhuān)梢岳斫狻盎臼聦?shí)清楚”是指當(dāng)事人對(duì)被訴行政行為的事實(shí)陳述基本一致，并能提供可靠的證據(jù)，無(wú)須人民法院調(diào)查收集證據(jù)即可判明被訴行政行為是否違法。但“法律關(guān)系簡(jiǎn)單”與“權(quán)利義務(wù)明確”則需要進(jìn)一步討論。

首先，從學(xué)理上講，法律關(guān)系即當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，法律關(guān)系的要素包括法律關(guān)系主體、法律關(guān)系客體以及法律關(guān)系內(nèi)容，“法律關(guān)系主體簡(jiǎn)單”我們可以理解為當(dāng)事人單一，不涉及共同訴訟。但法律關(guān)系客體與法律關(guān)系內(nèi)容則不適合用“簡(jiǎn)單”來(lái)形容。其次，“權(quán)利義務(wù)明確”中的權(quán)利義務(wù)是指權(quán)利義務(wù)關(guān)系還是指當(dāng)事人所享有的權(quán)利與所承擔(dān)的義務(wù)。若是前者則與“法律關(guān)系”雷同，若是后者則屬于法律關(guān)系之內(nèi)容，為法律關(guān)系要素之一。因此，“法律關(guān)系簡(jiǎn)單”與“權(quán)利義務(wù)明確”無(wú)論從語(yǔ)義表述上還是邏輯上都有不適之處。

其實(shí)，實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)所蘊(yùn)含的意思就是如何體現(xiàn)“簡(jiǎn)單”。既然實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是指導(dǎo)法官自由裁量某類(lèi)案件能否適用簡(jiǎn)易程序的標(biāo)準(zhǔn)，不如從案件審判者法官的角度來(lái)考慮。大體上說(shuō)，法官的審判活動(dòng)主要包括認(rèn)定案件事實(shí)與適用法律，如果法官在剛接觸案件時(shí)就認(rèn)為某一案件在事實(shí)認(rèn)定上與法律適用上不存在困難，該案件就屬于“簡(jiǎn)單”的案件。因此，筆者建議將實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)界定為“案件事實(shí)認(rèn)定與法律適用均無(wú)特別困難”。

3.完善簡(jiǎn)易程序的法定適用范圍

法院可依職權(quán)主動(dòng)決定對(duì)法定適用范圍內(nèi)的案件按簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理。除去當(dāng)事人合意選擇適用簡(jiǎn)易程序的案件外，《行訴簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)通知》第1條正面列舉了兩類(lèi)案件：一是涉及財(cái)產(chǎn)金額較小的案件，或者屬于行政機(jī)關(guān)當(dāng)場(chǎng)作出決定的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強(qiáng)制等案件；二是行政不作為案件。可見(jiàn)該規(guī)定首先將法定適用范圍分為行政作為案件與行政不作為案件。

第一，行政作為案件形式標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題?？蛇m用簡(jiǎn)易程序的行政作為案件基本上以涉訴金額為主要標(biāo)準(zhǔn)，輔以當(dāng)場(chǎng)作出的行政行為。這兩個(gè)形式標(biāo)準(zhǔn)存在如下幾個(gè)問(wèn)題：

首先，“財(cái)產(chǎn)金額較小”本身不是一個(gè)具體標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中缺乏具體依據(jù)和統(tǒng)一尺度。既然以涉訴標(biāo)的額為標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)當(dāng)確定具體的數(shù)額。我國(guó)各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，確定固定統(tǒng)一的涉訴標(biāo)的額，顯然不合適。可借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第229條第2款之規(guī)定“……所定數(shù)額，授權(quán)司法院得因情勢(shì)需要，以命令減為2萬(wàn)元或增至20萬(wàn)元”?！耙员愀玫谋Ｗo(hù)公民的利益及提高法律的可適用性”[3](P628)。筆者認(rèn)為，可由最高人民法院確定一個(gè)浮動(dòng)范圍，由各地高級(jí)人民法院根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況在其范圍內(nèi)確定，并報(bào)請(qǐng)最高人民法院批準(zhǔn)。另外，“財(cái)產(chǎn)金額”的標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)公民與法人（或其他組織）應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，單獨(dú)提起行政賠償案件的賠償數(shù)額與訴行政行為違法案件所涉金額也應(yīng)有所區(qū)別。

其次，除了“財(cái)產(chǎn)金額較小”外，“當(dāng)場(chǎng)作出”這一標(biāo)準(zhǔn)能否涵蓋所有“簡(jiǎn)單”行政案件。《行訴簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)通知》本意認(rèn)為行政程序的繁簡(jiǎn)在一定程度上能夠反映出行政爭(zhēng)議的難易程度，但各法律、法規(guī)對(duì)行政管理過(guò)程中遇到的案情簡(jiǎn)單、性質(zhì)輕微的案件適用的程序規(guī)定不一，有的規(guī)定的是“當(dāng)場(chǎng)作出程序”，如《治安管理處罰法》、《道路交通安全法》，有的規(guī)定的是“簡(jiǎn)易程序”，如《行政處罰法》、《湖南省行政程序規(guī)定》，“當(dāng)場(chǎng)作出程序”能否等同于“行政簡(jiǎn)易程序”，在行政程序法尚未出臺(tái)之前，筆者無(wú)法妄下定論。為周延起見(jiàn)，筆者建議增加“行政機(jī)關(guān)適用簡(jiǎn)易程序作出決定的行政案件”這一標(biāo)準(zhǔn)。

最后，“財(cái)產(chǎn)金額較小”標(biāo)準(zhǔn)與“當(dāng)場(chǎng)作出”（或“適用簡(jiǎn)易程序作出”）標(biāo)準(zhǔn)并不互斥。此外，是否僅有“簡(jiǎn)單”的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強(qiáng)制這幾類(lèi)行政案件才能適用簡(jiǎn)易程序？這些立法技術(shù)問(wèn)題，還需進(jìn)一步完善。

第二，行政不作為案件標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題?！靶姓蛔鳛椤北臼菍W(xué)理上的概念，學(xué)界對(duì)其內(nèi)涵與外延尚未達(dá)成共識(shí)。實(shí)踐中，行政不作為可表現(xiàn)為如下四種情形：一是對(duì)于相對(duì)人的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)作出不予受理的答復(fù)；二是對(duì)于相對(duì)人的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)置之不理；三是對(duì)于相對(duì)人的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)受理后，超過(guò)法定期限仍未對(duì)實(shí)體問(wèn)題作出裁決；四是對(duì)于相對(duì)人的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)受理后，認(rèn)為相對(duì)人的申請(qǐng)不符合法定條件，在實(shí)體上作出了拒絕相對(duì)人申請(qǐng)的否定性決定；或行政機(jī)關(guān)知曉某些法律事實(shí)后，拒絕作出決定。

上述四類(lèi)情形并非都屬于“簡(jiǎn)單”的行政案件，筆者認(rèn)為只有其中程序性行政不作為案件，即行政機(jī)關(guān)未予受理、未予答復(fù)的案件可適用簡(jiǎn)易程序，此類(lèi)案件中法院只需審查行政機(jī)關(guān)是否負(fù)有職責(zé)、相對(duì)人是否提出過(guò)申請(qǐng)、行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)是否逾期等程序性要件即可。而對(duì)于行政機(jī)關(guān)從實(shí)體上拒絕相對(duì)人之申請(qǐng)的行政不作為案件，法院還需要審查諸如相對(duì)人是否符合申請(qǐng)條件等實(shí)體問(wèn)題，故這類(lèi)案件不適合適用簡(jiǎn)易程序。

4.賦予當(dāng)事人對(duì)抗簡(jiǎn)易程序適用之異議權(quán)

對(duì)于簡(jiǎn)易程序法定適用范圍內(nèi)的行政案件，法院可依職權(quán)決定是否適用簡(jiǎn)易程序，如果當(dāng)事人對(duì)法院適用簡(jiǎn)易程序有異議，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人提出異議。

當(dāng)事人對(duì)法院決定適用簡(jiǎn)易程序之異議權(quán)在我國(guó)民事訴訟制度中已有所規(guī)定（《民事簡(jiǎn)易程序規(guī)定》第3條），在行政訴訟中賦予當(dāng)事人此項(xiàng)程序異議權(quán)，同樣表現(xiàn)了對(duì)當(dāng)事人程序主體地位的尊重。在法院決定適用簡(jiǎn)易程序后，當(dāng)事人在舉證期限內(nèi)若認(rèn)為案件應(yīng)當(dāng)適用普通程序的，可向法院提出異議，法院認(rèn)為異議成立的，應(yīng)轉(zhuǎn)為普通程序組成合議庭對(duì)其進(jìn)行審理。

應(yīng)當(dāng)注意，當(dāng)事人行使程序異議權(quán)的期限應(yīng)在舉證期限屆滿(mǎn)之前。為保證訴訟程序的效率與安定性，舉證期限屆滿(mǎn)后，即使案件確實(shí)不屬于簡(jiǎn)易程序的法定適用范圍，只要法院向當(dāng)事人行使了釋明義務(wù)，即可推定當(dāng)事人對(duì)該案件適用簡(jiǎn)易程序沒(méi)有異議，簡(jiǎn)易程序不再因當(dāng)事人之程序異議轉(zhuǎn)為普通程序。

5.增加法定排除范圍

《行訴簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)通知》僅以“審判程序”為標(biāo)準(zhǔn)列舉了發(fā)回重審、按照審判監(jiān)督程序再審的案件不適用簡(jiǎn)易程序?？紤]到簡(jiǎn)易程序剛開(kāi)始試行，不宜對(duì)簡(jiǎn)易程序的適用范圍作過(guò)于寬泛的規(guī)定，宜采取多元化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定簡(jiǎn)易程序的排除范圍。結(jié)合審判實(shí)踐，筆者建議補(bǔ)充下列幾項(xiàng)不適用簡(jiǎn)易程序的案件：

第一，涉及相對(duì)人人身自由權(quán)與生命健康權(quán)的行政案件。人身自由權(quán)與生命健康權(quán)作為人身權(quán)利，是公民享有的最重要和最基本的權(quán)利。該類(lèi)案件因所涉權(quán)益重大，當(dāng)事人更為關(guān)注的是訴訟的公正性，期待獲得較為完善的程序以保障更高程度的公正，故人民法院審理此類(lèi)案件時(shí)，不宜適用簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理。

第二，共同訴訟中一方或者雙方當(dāng)事人人數(shù)眾多的行政案件。此類(lèi)案件由于涉訴主體眾多，各當(dāng)事人之間的利益難以平衡，矛盾沖突較大，且易造成較大的社會(huì)影響，故也不宜適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖怼?/p>

第三，涉外、涉港、澳、臺(tái)的行政案件。

第四，與當(dāng)事人無(wú)法聯(lián)系，需要公告送達(dá)的案件。由于當(dāng)事人涉外或當(dāng)事人無(wú)法聯(lián)系，致使上述兩類(lèi)案件的送達(dá)所需時(shí)間較長(zhǎng)，難以在簡(jiǎn)易程序規(guī)定的審限內(nèi)結(jié)案。

第五，人民法院認(rèn)為不宜適用簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理的其他行政案件。此項(xiàng)為兜底條款，賦予法官充裕的自由裁量權(quán)根據(jù)具體案件情況靈活適用簡(jiǎn)易程序。

結(jié)束語(yǔ)

理論上講，賦予當(dāng)事人自愿選擇適用簡(jiǎn)易程序的權(quán)利對(duì)體現(xiàn)訴訟民主、司法為民具有非常重要的意義，遺憾的是當(dāng)事人的此項(xiàng)程序選擇權(quán)在實(shí)踐中幾乎無(wú)法實(shí)現(xiàn)。首先，從當(dāng)事人角度來(lái)說(shuō)，在我國(guó)現(xiàn)階段，當(dāng)事人對(duì)該權(quán)利幾乎一無(wú)所知，無(wú)力去行使。而且，當(dāng)事人（尤其行政訴訟原告）往往以為簡(jiǎn)易程序或獨(dú)任審理會(huì)影響行政案件審判的公正性，一般不會(huì)主動(dòng)去選擇適用。其次，從法院的角度來(lái)講，長(zhǎng)期受職權(quán)主義訴訟模式的影響，法官不愿將訴訟程序的主導(dǎo)權(quán)讓渡于當(dāng)事人。況且，要保障當(dāng)事人行使此項(xiàng)權(quán)利，法官要做大量的工作，比如分別向雙方當(dāng)事人釋明程序選擇權(quán)并征求其意見(jiàn)，這無(wú)疑使法官的庭前準(zhǔn)備工作變得更加繁瑣。最后，從制度上講，缺乏當(dāng)事人行使該項(xiàng)權(quán)利的制度保障。司法實(shí)踐中，在立案時(shí)，行政訴訟當(dāng)事人不可能達(dá)成選擇簡(jiǎn)易程序的合意。因此，除非法院依職權(quán)決定適用簡(jiǎn)易程序，否則，法院都會(huì)選擇普通程序。如果立法允許當(dāng)事人在立案后達(dá)成合意，將會(huì)面臨普通程序如何轉(zhuǎn)為簡(jiǎn)易程序的問(wèn)題。

行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用范圍是一個(gè)需要不斷實(shí)踐不斷完善的課題，希望拙文的研究能對(duì)我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用范圍的構(gòu)建有所裨益。

[1]王名揚(yáng).法國(guó)行政法[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1988.

[2][德]弗里德赫爾穆·胡芬.行政訴訟法[M].莫光華.北京：法律出版社，2003.

[3]翁岳生.行政訴訟法逐條釋義[M].臺(tái)北：五南圖書(shū)出版公司，2002.

[4][德]平特納.德國(guó)普通行政法[M].朱林.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999.

[5]翁岳生.行政法[M].北京：中國(guó)法制出版社，2000.

[6]邱聯(lián)恭.程序選擇權(quán)論[M].臺(tái)北：臺(tái)灣三民書(shū)局，2000.

常曉云（1980-），女，湖北荊州人，武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，武漢大學(xué)法學(xué)院博士生，主要研究方向?yàn)樾姓ㄅc行政訴訟法。

D 915.4

A

1671-7155（2012）01-0057-06

10.3969/j.issn.1671-7155.2012.01.011

2011-08-30

本文系湖北省教育廳科學(xué)研究項(xiàng)目青年項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2011jytq142）“訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制銜接研究”的成果之一。

（責(zé)任編輯 周吟吟）