縣委書記權(quán)力運行與制約機制研究現(xiàn)狀評析

馮志峰

（中共江西省委黨校，江西 南昌 330003）

縣委書記權(quán)力運行與制約機制研究現(xiàn)狀評析

馮志峰

（中共江西省委黨校，江西 南昌 330003）

縣級政權(quán)的效率和穩(wěn)定影響到全國政局的穩(wěn)定與發(fā)展。作為中國政治生態(tài)中重要的群體，當前學術(shù)界對縣委書記的關(guān)注與其在現(xiàn)實政治生活中的重要作用并不相稱。貴州甕安、云南孟連、遼寧西豐等縣發(fā)生的群體性事件說明，優(yōu)化縣委書記權(quán)力運行機制已刻不容緩。準確把握縣委書記這個特定群體的行為特征，剖析其權(quán)力運行邏輯，提煉縣委書記的執(zhí)政動機、目標預期、行為模式，有助于探索建構(gòu)一種科學的縣委書記權(quán)力運行機制理論，從而將黨內(nèi)民主帶動人民民主、黨內(nèi)改革帶動整體改革研究推向深入。

縣委書記；權(quán)力運行；權(quán)力制約；研究現(xiàn)狀；文獻評論

“郡縣治，則天下安”?？h級政權(quán)的效率和穩(wěn)定影響到全國政局的穩(wěn)定與發(fā)展?？h委書記既是中央、省委實現(xiàn)對地方治理的執(zhí)行者，又是縣級政權(quán)的核心，權(quán)力大、責任重。這種雙重角色使其處于承上啟下的特殊位置，有別于省委書記、市委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的角色定位。為此，習近平強調(diào)，“加強和改進新形勢下黨的建設(shè)，要求進一步加強干部隊伍建設(shè)，著力造就高素質(zhì)縣委書記隊伍”[1]。李源潮也明確要求，縣委書記要正確運用權(quán)力為人民謀利益[2]。

作為中國政治生態(tài)中極為重要的群體，當前學術(shù)界對縣委書記的關(guān)注與其實際重要性并不相稱。貴州甕安、云南孟連、遼寧西豐等縣發(fā)生的群體性事件說明，如何制約縣委書記權(quán)力，已成為提高黨的建設(shè)科學化水平面臨的緊迫課題。

一、縣委書記權(quán)力運行與制約機制研究的主要層面

國內(nèi)外關(guān)于縣委書記權(quán)力運行與制約機制的專項研究，還處于起步階段。相關(guān)文獻主要集中在如下幾個方面，尚沒有形成系統(tǒng)化的理論體系。

國內(nèi)學術(shù)界專門研究縣委書記權(quán)力運行機制的文獻較為少見，主要是從縣委書記的權(quán)力來源、權(quán)力邊界、權(quán)力運行、權(quán)力腐敗和權(quán)力制約等方面進行探求。

1.縣委書記權(quán)力的來源

從黨章規(guī)定來看，縣委書記的“權(quán)力來源于人民，其權(quán)力邊界由黨章與法律所界定”[3]。此觀點明確指出了“權(quán)為民所賦”的本質(zhì)，卻未能闡明黨代會與縣委書記選舉產(chǎn)生的內(nèi)生關(guān)系，也沒有結(jié)合實際、合乎邏輯地闡述縣委書記產(chǎn)生的合法性與正當性，不能有效地解釋縣委書記產(chǎn)生的理論依據(jù)和現(xiàn)實運行。

2.縣委書記權(quán)力的邊界

通常而言，縣委書記權(quán)力主要包括七項，即“動議權(quán)、提名推薦權(quán)、干部調(diào)整方案審訂權(quán)、主持會議權(quán)、臨機處置權(quán)、管理教育權(quán)和其他權(quán)力。確定縣委書記權(quán)力邊界應從黨委領(lǐng)導體制變革的歷史和現(xiàn)實出發(fā)，考慮權(quán)力運行與實際工作需要的關(guān)系”[4]。這在準確地指出理論與實踐相互關(guān)系的同時，未能恰當?shù)靥峁└黜棛?quán)利界定的相關(guān)標準，使縣委書記權(quán)力的劃分仍然存在著模糊性與隨意性。

3.縣委書記權(quán)力的運行

從權(quán)力實際運行方式來看，大多數(shù)縣委書記權(quán)力運行主要表現(xiàn)為運動式治理[5]。運動式治理具有治理力度大、成果顯效快的優(yōu)勢，但由于治標不治本，沒有杜絕問題產(chǎn)生的根源，可能引發(fā)權(quán)力“尋租”等非法行為，導致治理過程前后出現(xiàn)“運動不息、問題不止”的惡性循環(huán)[6]。毫無疑問，此見解深刻地指出當前縣委書記權(quán)力運行的內(nèi)在固有特征，但還缺少從學理上提出的行之有效的解決辦法。

4.縣委書記權(quán)力的腐敗

有學者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“當前縣委書記主流是好的”[7]。但由于現(xiàn)行體制條塊割裂嚴重，特別是潛規(guī)則的存在，導致縣委書記權(quán)力運行仍舊存在一些不規(guī)范行為。主要表現(xiàn)為干部任免的“家長作風”、民主考察的“暗箱操作”、監(jiān)督體系的形同虛設(shè)等[8]，尤其是由“權(quán)力期權(quán)”瀆職侵權(quán)激化社會矛盾的行為時有出現(xiàn)，激化社會矛盾[9]?？h委書記容易“出事”的原因，根子就在于權(quán)力過于集中又缺乏有效的監(jiān)督[10]。

5.縣委書記權(quán)力的制約

對于黨的領(lǐng)導干部遵紀守法問題，彭真曾明確指出，不論哪級黨委和負責人，都必須服從法律[11](P217)。鄧小平也批評過那種把“黨的領(lǐng)導”解釋為“黨權(quán)高于一切”的錯誤觀點[12](P116)。楊海蛟通過對縣委書記群體角色特征的分析提出，“縣委書記的權(quán)力缺乏控制，就必然會對社會產(chǎn)生危害行為”[13]。這些論述從法治層面上，指明了權(quán)力制約的重要性和必要性。

為從實踐上更好地達到優(yōu)化權(quán)力運行的目的，有學者對江蘇睢寧縣、河北成安縣、成都武侯區(qū)的“縣權(quán)”改革經(jīng)驗進行了總結(jié)，認為“限權(quán)”措施主要有“歸納式限權(quán)、公開式限權(quán)和制衡式限權(quán)”[14]。結(jié)合上述分析，許耀桐提出了縣委書記權(quán)力運行的“四化八面”之說[15]。王長江則認為，應實施黨內(nèi)競爭性選舉，通過民主授權(quán)，把黨管干部與競爭選舉結(jié)合起來，從源頭上選拔好縣委書記，這既是對實踐經(jīng)驗的總結(jié)，也是理論智慧的升華。

國內(nèi)研究文獻大部分集中于對縣委書記權(quán)力腐敗和制約的宏觀概括，對權(quán)力制約具有一定的針對性，為后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)。如果能夠詳細描述權(quán)力運行機制及其與社會環(huán)境的互動關(guān)系，將有助于把此項研究引向深入，進而探討出更具可行性的解決方案。

二、縣委書記權(quán)力運行與制約機制研究的現(xiàn)狀評估

（一）現(xiàn)有研究取得的進展

學術(shù)界對縣委書記權(quán)力運行的研究，已取得了基礎(chǔ)性研究的突破，表現(xiàn)如下：

1.在理論上，形成了初步的研究基礎(chǔ)。學術(shù)界通過近20年來縣委書記“落馬”的原因、方式與對策做出了探索性的論述，對縣委書記權(quán)力的實際運行有了較為深刻的把握，對權(quán)力濫用也已經(jīng)有了相當?shù)牧私?，對從制度上確保權(quán)力運行規(guī)范化、科學化和有序化有理論指導作用，有助于深化我黨反腐敗體系的建設(shè)。

2.在實踐上，通過對縣委書記在現(xiàn)實生活中的經(jīng)驗描述，列出其受賄關(guān)系圈或腐敗過程，并就其腐敗動機與過程做出較為深入的探索，有較好的現(xiàn)實性、針對性和操作性，有助于提高我黨反腐敗體系能力建設(shè)，始終保持黨的先進性，有效地提高反腐敗能力，從而更好地推進經(jīng)濟社會又好又快地發(fā)展。

3.在效果上，多數(shù)研究者已能夠?qū)⒗碚撗芯亢蛯嵺`觀察有機結(jié)合起來，進行個案分析或比較研究；還有的作者已經(jīng)不再滿足于抽象的思辨分析，著力運用統(tǒng)計方法搜集數(shù)據(jù)提供材料支撐，是較為明顯的進步。特別是有些作者已經(jīng)在嘗試運用社會心理學、統(tǒng)計學和生物學等相關(guān)知識來研究縣委書記權(quán)力運行規(guī)律，表現(xiàn)出了學科交叉、融合的趨勢。

（二）現(xiàn)有研究存在的不足

由于研究方法和研究技術(shù)尚有缺陷，對縣委書記權(quán)力運行研究存在著如下三個方面的問題。

1.理論研究與實踐運用未能相結(jié)合。當前對領(lǐng)導干部腐敗問題研究的文章已呈泛濫之勢，但針對縣委書記權(quán)力運行機制的研究文獻仍較為少見。即使有所涉及，其闡述的內(nèi)容也只是泛泛而談，沒有從學術(shù)的角度運用專業(yè)知識，結(jié)合縣委書記群體的角色特征，對其進行科學研究和診斷，而是單純從一種經(jīng)驗式的角度進行簡單的分析，從而導致學術(shù)界對縣委書記的生態(tài)狀況缺乏深刻的現(xiàn)狀分析，影響了對縣委書記權(quán)力運行的現(xiàn)象觀察、原因追尋和制約對策的系統(tǒng)探討。實際上，對于縣委書記權(quán)力運行機制研究而言，主要表現(xiàn)為理論和實踐兩個方面。在理論上，必須觀察縣委書記這個特定群體的行為特征、透析其權(quán)力運行邏輯，通過對官員動機、目標預期、行為模式等方面的提煉，探索建構(gòu)一種科學的縣委書記權(quán)力運行機制理論，以期將黨內(nèi)民主帶動人民民主、黨內(nèi)改革帶動整體改革研究推向深入。在實踐上，必須縱向考察縣委書記權(quán)力的來源、界定、運行、監(jiān)督和評估等流程，橫向觀察權(quán)力運行的目的、程序、保障、監(jiān)控等環(huán)節(jié)，從實踐和動態(tài)的過程中把握縣委書記的角色特征，提煉縣委書記權(quán)力運行模式，以期為縣委書記科學執(zhí)政提供建議。當前，特別要研究的一個核心問題是：縣委書記推行政治改革必定會面臨政治風險，應該建立什么樣的激勵機制來統(tǒng)籌縣委書記改革的政治風險和改革力度，從而把握好權(quán)力制約的“有限”與“有為”的界限。

2.現(xiàn)象分析與規(guī)律探尋未能相吻合。相關(guān)文獻對縣委書記權(quán)力運行機制與腐敗特征深入研究仍舊少見。在所有搜集到的文獻中，對縣委書記腐敗現(xiàn)象和規(guī)律的提煉，只是停留在零散的、片斷式或蜻蜓點水式的單項對策或在對別的領(lǐng)導干部論述時略有提及而已。更為欠缺的是，所有的文獻在論及縣委書記腐敗時，多流于腐敗現(xiàn)象的描述和報道，而缺乏從縣委書記內(nèi)在心理或運行機制的機理特征去探求規(guī)律，研究結(jié)論缺乏經(jīng)驗材料的支撐，理論闡述顯得單薄乏力，導致其提出的對策空洞乏力。如，縣委書記權(quán)力運行在何種層面、何種程度、何種方式上受到潛規(guī)則影響，應采用何種措施抑制潛規(guī)則，尚需要在學理上形成一種系統(tǒng)的有效的理論解釋框架?，F(xiàn)有文獻未能妥善處理好如何科學地劃定縣委書記的權(quán)力邊界的問題，沒有科學劃分重大決策過程中縣委書記的授意與違規(guī)之間的界限，也沒有提出如何規(guī)范處理權(quán)力制度授予與自由裁量權(quán)的關(guān)系等。

3.研究寬度與剖析深度未能相融合?？h委書記作為全縣的權(quán)力核心，其權(quán)力的行駛具有較大的廣泛性，在不同的行業(yè)都有程度不同的存在。學術(shù)界對其剖析的深度卻只停留在企業(yè)領(lǐng)域和大眾耳熟能詳“跑官、賣官、買官和殺官”等現(xiàn)象的描述和報道，未能通過實際調(diào)查，深入挖掘縣委書記權(quán)力存在的制度性和體制性因素，進而上升到文化層面的高度來認識這種體制或制度與縣委書記腐敗的關(guān)系，形成一種帶有規(guī)律性的認識。在研究方法上，學術(shù)界未能比較分析中外權(quán)力運行機制差異，探索出縣委書記執(zhí)政規(guī)律。

三、縣委書記權(quán)力運行與制約機制研究的發(fā)展路向

要實現(xiàn)對縣委書記權(quán)力運行的制約，就必須從研究對象、研究方法、研究焦點和研究框架入手，化解權(quán)力運行過程中出現(xiàn)的難點、重點和焦點問題，提煉出縣委書記權(quán)力運行與制約機制的一般規(guī)律。

1.確立研究對象，厘定研究目標

研究縣委書記權(quán)力運行，就必須明確其研究對象，從理論創(chuàng)新和實際應用兩個方面明確研究目標。就理論創(chuàng)新而言，對縣委書記的研究，不能只停留在對個案的具體介紹和花邊新聞的著力渲染，而應主要觀察縣委書記這個特定群體的行為特征、透析其權(quán)力運行邏輯，通過對官員動機、目標預期、行為模式等方面的提煉，探索建構(gòu)一種科學的縣委書記權(quán)力運行機制理論。對于實際應用，則必須通過縱向考察縣委書記權(quán)力的來源、界定、運行、監(jiān)督和評估等流程，橫向觀察權(quán)力運行的目的、程序、保障、監(jiān)控等環(huán)節(jié)，從實踐和動態(tài)的過程中把握縣委書記的角色特征，提煉縣委書記權(quán)力運行模式，以期為縣委書記科學執(zhí)政提供建議。

2.確立研究方法，提高研究水平

要達到科學研究縣委書記群體特征及其權(quán)力運行邏輯，其必要途徑是明確科學的研究方法，契合實際研究的需要。一是明確研究前提，在假設(shè)縣委書記個人具有經(jīng)濟理性的基礎(chǔ)上，引入結(jié)構(gòu)—功能主義分析方法，力求找出縣委書記的共性，概括出縣委書記的群體特征；二是明確研究流程，采用文獻分析法對相關(guān)文獻材料進行梳理，結(jié)合實地調(diào)研，描述縣委書記權(quán)力流程、闡述權(quán)力的運行邏輯并分析現(xiàn)行權(quán)力運行體制的優(yōu)缺點；三是明確比較意識，針對縣委書記權(quán)力運行過程中暴露出的問題，運用比較研究方法，分析中外政黨權(quán)力運行機制，找出政黨黨魁的權(quán)力運行邏輯。

3.確立研究焦點，破除制約瓶頸

研究縣委書記權(quán)力運行的核心就是找出研究的焦點所在。在研究重點上，要通過考察、比較縣委書記與西方政黨、臺灣國民黨黨魁的運行機制，從中歸納出權(quán)力制約的共性，結(jié)合實體性制度和程序性制度的設(shè)計，不斷增強權(quán)力運行的嚴密性和科學性。在研究難點上，應積極關(guān)注縣委書記權(quán)力邊界，明確重大決策過程中縣委書記的授意與違規(guī)之間的關(guān)系，規(guī)范處理權(quán)力制度授予與自由裁量權(quán)的關(guān)系，是權(quán)力制約領(lǐng)域的攻堅難題。

4.確立研究框架，探求優(yōu)化途徑

要實現(xiàn)縣委書記權(quán)力高效運行與權(quán)力有效制約的最佳平衡，就必須構(gòu)建系統(tǒng)的理論體系，進行研究上的總體設(shè)計，把握好三個層面的關(guān)系。首先，把握“有限”與“有為”的界限?？h委書記要推行政治改革必定會面臨政治風險，建立什么樣的激勵機制來統(tǒng)籌縣委書記改革的政治風險和改革力度，需要深入研究。其次，把握“推進改革”與“制約改革”的節(jié)點?！翱h權(quán)”改革試點表明，改革的推動很大程度上依賴于縣委書記的主觀意愿?！翱h權(quán)”改革在某種程度上要限制縣委書記權(quán)力，但“縣權(quán)”改革又必須借助于縣委書記的權(quán)力來排除改革過程中的障礙。如何化解這種“權(quán)力悖論”，目前學術(shù)界還沒有提出具有針對性的建議或措施。第三，把握“潛規(guī)則”和“顯規(guī)則”的互動?？h委書記權(quán)力運行在何種層面、何種程度、何種方式上受到潛規(guī)則影響，應采用何種措施抑制潛規(guī)則，尚需在學理上形成一種系統(tǒng)的并具有解釋力的理論框架。這就要求學術(shù)界同仁進一步加大調(diào)查研究力度，緊扣權(quán)力運行實際，從學理上提出具有解釋力和操作性的縣委書記權(quán)力運行機制理論，以期將黨內(nèi)民主帶動人民民主、黨內(nèi)改革帶動整體改革研究推向深入。

[1]習近平.著力造就高素質(zhì)縣委書記隊伍[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2009-12/31/content_12736453.htm.

[2]李源潮.領(lǐng)導干部不要為權(quán)力、地位、名利、私情所累[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/164113/12638910.html.

[3]龔維斌.縣委書記權(quán)力來源與渠道[J].人民論壇，2006，（20）.

[4]喬新生.縣委書記李連玉的權(quán)力邊界在哪里[J].東方早報，2009-05-22.

[5]唐賢興.政策工具的選擇與政府的社會動員能力——對“運動式治理”的一個解釋[J].學習與探索，2009，（3）.

[6]馮志峰.中國運動式治理的定義及其特征[J].中共銀川市委黨校學報，2007，（2）.

[7]盧忠.縣委書記看社會主義新農(nóng)村建設(shè)[J].中國黨政干部論壇，2008，（8）.

[8]吳其良.論黨委書記的權(quán)力[J].中共天津市委黨校學報，2008，（4）.

[9]賀海峰.我國試點公權(quán)力改革：3地上報縣委書記權(quán)力清單[J].決策，2010，（8）.

[10]張榮臣.基層黨務公開：黨內(nèi)民主的一種形式[J].領(lǐng)導之友，2011，（2）.

[11]彭真文選[M].北京：人民出版社，1991.

[12]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1994.

[13]楊海蛟.十六大以來全黨反腐倡廉工作的新經(jīng)驗[J].新長征，2007，（6）.

[14]張羽.縣權(quán)改革路徑探索：公開民主破解用人頑癥[J].半月談，2011，（1）.

[15]許耀桐.縣政改革的建議：“四化八面”[J].2010，（11）.

馮志峰（1976-），男，中共江西省委黨校比較政治經(jīng)濟研究中心主任，主要研究當代中國政府與政治。

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1671-7155（2012）01-0031-04

10.3969/j.issn.1671-7155.2012.01.006

2011-10-15

中共中央黨校2011年度重點調(diào)研課題“縣委書記權(quán)力運行與制約機制研究”（編號：CCPS2011068）階段性研究成果。

（責任編輯 葉劍鋒）