試析邊防警察之地位及作用

劉紅波，左文星，毛 強(qiáng)，周 峰

（中國公安大學(xué)，北京 100038）

試析邊防警察之地位及作用

劉紅波，左文星，毛 強(qiáng)，周 峰

（中國公安大學(xué)，北京 100038）

中國邊防警察是我國人民警察警種之一，也是中國人民武裝警察部隊(duì)的一個(gè)警種。其主要職能就是保衛(wèi)國家領(lǐng)土主權(quán)安全，維護(hù)沿邊沿海地區(qū)社會(huì)治安秩序。近年來，由于我國邊疆局勢呈現(xiàn)新的態(tài)勢，特別是南海的不穩(wěn)定因素日趨復(fù)雜，在這樣一種情形下，為了更好的維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，建設(shè)和完善與邊防相關(guān)的法律法規(guī)和加強(qiáng)海上執(zhí)法力量的建設(shè)迫在眉睫。

邊防警察；國家領(lǐng)土主權(quán)；對(duì)策

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，特別是十六大以來，在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，全面建設(shè)小康社會(huì)的事業(yè)如火如荼地不斷推進(jìn)，亞洲巨龍騰空而起，世界為之矚目。但是，由于我國在陸疆和海疆與諸多國家還存在爭議，時(shí)時(shí)刻刻成為我國發(fā)展的阻礙。一個(gè)民族、一個(gè)國家要想屹立于世界民族之林，必須要解決與他國的領(lǐng)土爭端問題，而公安邊防部門作為我國政權(quán)的重要組成部分，在維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整中發(fā)揮著不可或缺的作用。

一、我國邊防警察的形成和發(fā)展

(一)邊防的概念

“邊”即國家領(lǐng)土的外緣。按照國際法一般理論，國家領(lǐng)土包括領(lǐng)陸、領(lǐng)水和領(lǐng)空。因此，作為國家領(lǐng)土外部界線，邊界應(yīng)包括陸地邊界、海上邊界、空中邊界。與此相對(duì)應(yīng)，邊防應(yīng)包括陸防、海防和空防。邊防是國家為捍衛(wèi)本國邊界安全所采取的一系列措施、手段的總稱。從古至今，各國統(tǒng)治集團(tuán)無不對(duì)邊防的安全與穩(wěn)定給予莫大的關(guān)注，努力采取適合本國特點(diǎn)的一切措施，維護(hù)邊防的安全穩(wěn)定。邊防管理不僅需要必要的軍事手段做后盾，而且還需要經(jīng)常性的管理、建設(shè)來鞏固。這種管理包括為保持邊防安全穩(wěn)定所必需的邊境治安管理、邊境生產(chǎn)作業(yè)管理、邊民過境管理、邊防涉外事務(wù)處理、沿海邊防治安管理、出入境邊防檢查等［1］。當(dāng)前，一個(gè)國家邊防工作從內(nèi)容上大體可分為：邊界軍事防衛(wèi)、邊境地區(qū)的安全、治安秩序管理和出入境邊防檢查三個(gè)方面。

（二）我國邊防警察的形成和發(fā)展

中國邊防警察是我國人民警察警種之一，亦是中國人民武裝警察部隊(duì)的一個(gè)警種。受公安部直接領(lǐng)導(dǎo)，具有軍事和公安雙重性質(zhì)的武裝力量，是我國政權(quán)的重要組成部分。

我國邊防警察的建立和發(fā)展大體經(jīng)歷三個(gè)階段：1949年11月15日，公安部成立了邊防保衛(wèi)局，負(fù)責(zé)建國初期我國邊境線上的邊防保衛(wèi)工作，其組織形式為警察組織形式和公安邊防部隊(duì)組織形式，這也是我國邊防警察的前身；1955年7月18日，國防部將公安部隊(duì)改名為公安軍，公安邊防部隊(duì)全部為公安現(xiàn)役建制；1979年5月10日，公安部在北京召開了全國公安邊防工作會(huì)議，決定把公安邊防作為一支武裝力量予以建設(shè)和加強(qiáng)，把原實(shí)行義務(wù)兵役制和地方職業(yè)民警制兩種體制統(tǒng)一起來，建立自上而下的公安邊防武裝警察部隊(duì)，使邊防和內(nèi)衛(wèi)分開，實(shí)行武裝體制，武警待遇，由各級(jí)公安機(jī)關(guān)分級(jí)管理和指揮，正式組建中國邊防警察［2］。

二、邊防警察在維護(hù)國家領(lǐng)土主權(quán)中的作用

（一）打擊境內(nèi)外危害國家安全活動(dòng)、維護(hù)邊境

安寧

目前，雖然我們處于相對(duì)和平的環(huán)境，但是境外各種敵對(duì)勢力無時(shí)無刻不在邊境上對(duì)我國進(jìn)行滲透、分裂、顛覆和破壞活動(dòng)。新中國成立特別是改革開放以來，我國周邊的形勢發(fā)生了翻天覆地的變化，邊境危害國家安全活動(dòng)也出現(xiàn)了十分深刻的變化，各種敵對(duì)勢力相互勾結(jié)、里應(yīng)外合、以合法掩護(hù)非法，以公開掩護(hù)秘密，對(duì)我國的邊境穩(wěn)定和國家安全造成了極大的破壞，企圖危害我國的社會(huì)主義制度、國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和國家統(tǒng)一［3］。在這種新形勢下，作為國家政權(quán)重要組成部分的邊防警察，結(jié)合邊境出現(xiàn)的新情況新問題大力開展“公秘結(jié)合、專群結(jié)合、主動(dòng)進(jìn)攻、積極防范”活動(dòng)，不斷提高發(fā)現(xiàn)、控制、防范和打擊的能力，通過對(duì)敵對(duì)勢力的武裝侵?jǐn)_、情報(bào)活動(dòng)、秘密滲透、民族分裂等危害國家安全活動(dòng)的嚴(yán)厲打擊，與公安機(jī)關(guān)的國內(nèi)安全保衛(wèi)部門、國家安全機(jī)關(guān)密切配合，英勇戰(zhàn)斗，為確保改革開放的不斷深入和全面建設(shè)小康社會(huì)的偉大事業(yè)的順利推進(jìn)發(fā)揮了巨大的作用。

（二）保障國家經(jīng)濟(jì)安全、維護(hù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序

由于我國的陸地邊境和海洋邊境比較長，改革開放以來，邊境經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)日漸活躍，同時(shí)伴隨著以走私等為代表的非法經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如走私香煙、汽車、原油，走私用于政治目的槍支彈藥、毒品交易等活動(dòng)也應(yīng)運(yùn)而生，這些非法活動(dòng)嚴(yán)重的破壞了國家的經(jīng)濟(jì)秩序，沖擊了我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，損害了國家和人民的經(jīng)濟(jì)利益，擾亂社會(huì)秩序，危害社會(huì)安定，嚴(yán)重地危害國家主權(quán)和安全。由此，為了維護(hù)國家的主權(quán)和社會(huì)主義的市場經(jīng)濟(jì)秩序，在1998年7月召開的全國打擊走私會(huì)議上，明確了公安機(jī)關(guān)內(nèi)部除公安邊防部門外，其他任何單位不得出海緝私。多年來，公安邊防警察部門不辱使命，采取“打防結(jié)合、綜合治理、突出重點(diǎn)、堅(jiān)持不懈”的方針，在處理一系列有關(guān)危害國家經(jīng)濟(jì)安全，破壞社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的案件中，協(xié)同海關(guān)等部門，付出了巨大的努力，贏得了社會(huì)各界的贊譽(yù)。

（三）處理涉外事務(wù)，維護(hù)國家尊嚴(yán)

邊境涉外合作，主要是指國家或其主管邊境事務(wù)的部門同有關(guān)國家或其主管邊境事務(wù)的部門之間合作活動(dòng)的行為［4］。近年來，隨著全球化的加快，國際政治和經(jīng)濟(jì)交往活動(dòng)的不斷增加，邊疆地區(qū)的違法犯罪活動(dòng)日漸出現(xiàn)國際性的苗頭，偷越國境、不明國家船只和人員闖入我領(lǐng)海等犯罪活動(dòng)頻頻出現(xiàn)。因此，加強(qiáng)國際合作，共同防范、控制、打擊各種跨越邊境犯罪就成為公安邊防部門的重要任務(wù)。我公安邊防部門在公安部黨委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在各族人民的無私幫助下，在其他部門的協(xié)助下，堅(jiān)持主權(quán)和安全、睦鄰友好、區(qū)別對(duì)待、請(qǐng)示報(bào)告的原則，團(tuán)結(jié)協(xié)作，科學(xué)應(yīng)對(duì)，有理有力有地的處理了一些涉及國家尊嚴(yán)和主權(quán)的涉外事件，維護(hù)了我國作為東方大國在世界上的國際地位。

（四）處理國家邊界領(lǐng)土爭端、維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整

我國邊疆地域遼闊，戰(zhàn)略地位重要，對(duì)國家可持續(xù)發(fā)展影響巨大。但是，我國目前在陸疆還與印度、越南等國、海疆與日本、南海諸國還存在著較大的爭議，在世界能源需求日漸增多的情況下，這些國家屢屢鋌而走險(xiǎn)，不顧歷史和法理的根據(jù)，侵占我國大量島嶼和領(lǐng)土，如近期日本“國有化”釣魚島的問題、菲律賓妄圖侵占我黃巖島事件等等。因此，在全面建設(shè)小康社會(huì)和推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期，我國對(duì)維護(hù)邊疆穩(wěn)定與國家主權(quán)提出了更高的要求。當(dāng)然，作為維護(hù)國家領(lǐng)土完整的公安邊防部門責(zé)無旁貸。積極采取行動(dòng)，進(jìn)行陸上巡邏、海上巡邏、巡航護(hù)漁等措施，有力地維護(hù)了國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，挫敗了一些國家試圖侵占我國領(lǐng)土的圖謀，得到了黨和政府以及世界華人的肯定和贊譽(yù)。

三、目前我國邊防之現(xiàn)狀

領(lǐng)土主權(quán)問題就是一個(gè)國家的生命，是一個(gè)國家能夠以獨(dú)立自主的角色立于世界，處理問題的先決條件。領(lǐng)土完整，主權(quán)獨(dú)立，一個(gè)國家才能夠稱之為國家。而一個(gè)國家的領(lǐng)土主權(quán)問題主要集中于邊防問題，可見邊防問題的處理對(duì)于一個(gè)國家的發(fā)展有著深遠(yuǎn)的政治意義和現(xiàn)實(shí)意義。目前我國邊防之現(xiàn)狀主要分為陸防問題和海防問題。

（一）陸防問題

我國在陸地上與15個(gè)國家接壤，邊境線長達(dá)2.2萬公里。無論是從地緣政治角度看，還是從地緣經(jīng)濟(jì)、地緣軍事角度講，都堪稱一種巨大的資源，一筆巨大的財(cái)富。如果我們能夠高水平、高效率的開發(fā)利用這種資源，那么不僅我國邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平會(huì)得到高速發(fā)展，乃至整個(gè)國家都會(huì)加快發(fā)展的步伐。但是，由于我國所處的復(fù)雜的邊境環(huán)境和歷史遺留問題，我國的陸地邊境狀況并不穩(wěn)定，我們還與某些比鄰國家存在一定的領(lǐng)土爭端，邊界爭議。如中印邊界全長約有2000公里，分西、中、東三段，爭議地區(qū)面積達(dá)12.5萬平方公里。

（二）海防問題

“誰控制了海洋，誰就能控制了世界貿(mào)易；誰控制了世界貿(mào)易，誰就控制了世界財(cái)富?！?1世紀(jì)是海洋的世紀(jì)，在世界工業(yè)高速發(fā)展的今天，陸地資源在支撐人類社會(huì)進(jìn)步方面已經(jīng)越來越獨(dú)木難支。于是越來越多的國家開始著眼于海洋，將海洋戰(zhàn)略提升到重要的國家發(fā)展戰(zhàn)略。中國海岸線總長度為3.2萬公里，與韓國、日本、菲律賓、新加坡、印度尼西亞、文萊和馬來西亞等七國隔海相望。但是，目前我國對(duì)海洋邊疆的影響權(quán)、控制權(quán)、開發(fā)權(quán)以及對(duì)海洋邊疆上的交通要道、重要島礁、關(guān)鍵海域影響力、控制力、開發(fā)力還不夠強(qiáng)大。不僅如此，我國黃海、南海、東海的一些海域還在被或正在被他國分割，一些重要島礁如釣魚島、黃巖島等島嶼還正在被占領(lǐng)，一些海洋資源還在被掠奪?？梢?，我國在維護(hù)邊疆海權(quán)中面臨的形勢非常嚴(yán)峻，海洋資源和海洋環(huán)境的保護(hù)問題亟需解決。

四、對(duì)策及建議

（一）搞好邊境群眾工作與邊疆民族工作

在邊疆地區(qū)大力開展為邊民服務(wù)，警民共建活動(dòng)，幫助邊疆地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，協(xié)助邊疆群眾工作開展脫貧致富，尊重和保障少數(shù)民族群眾利益，把邊疆民族工作與興邊富民、促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)的共同富裕相結(jié)合。這是現(xiàn)階段最具實(shí)際意義的群眾工作，既可加深警民關(guān)系，取得群眾的信任，又可以減少不安定因素，防止邊境沖突的發(fā)生，不給民族分裂分子及恐怖分子分裂國家的機(jī)會(huì)，鞏固邊境地區(qū)繁榮穩(wěn)定。

（二）建立健全法律法規(guī)，為執(zhí)法行動(dòng)提供法律保障

目前，我國有關(guān)邊防尤其是海洋立法尚未形成比較完整的法規(guī)體系，現(xiàn)有的法規(guī)大多是專項(xiàng)性的行業(yè)法。只有加強(qiáng)和完善立法工作，才能使我國邊境執(zhí)法走上有法可依、責(zé)權(quán)明確的法制化軌道。首先，在國內(nèi)法方面，全國人大或人大常委會(huì)應(yīng)盡快制定海上執(zhí)法相關(guān)法律，包括海上執(zhí)法隊(duì)伍的性質(zhì)、權(quán)限、職責(zé)范圍、海上執(zhí)法程序等方面的立法，使海上執(zhí)法行動(dòng)法制化、程序化、具體化。因此，應(yīng)盡快制定能夠涵蓋維護(hù)海洋主權(quán)和海上安全，保護(hù)海洋資源和海洋環(huán)境等方面的海洋基本法律。其次，在國際法方面，應(yīng)積極尋求在打擊跨國犯罪方面的國際合作，最大限度地爭取締結(jié)國際打擊跨國犯罪的合作公約，特別是關(guān)于涉外聯(lián)合行動(dòng)的合作協(xié)議。

（三）完善聯(lián)勤協(xié)作機(jī)制，實(shí)行執(zhí)法一元化，保證執(zhí)法行動(dòng)有序高效開展

協(xié)調(diào)法令，強(qiáng)化與其他部門的配合，理順我國海上管理和執(zhí)法體制。目前我國海上執(zhí)法單位和部門主要有：公安邊防、中國海監(jiān)、中國海事、漁政漁港監(jiān)督、海關(guān)緝私五個(gè)部門，各個(gè)系統(tǒng)、部門互不統(tǒng)屬，力量分散，形成當(dāng)前海上執(zhí)法所謂“五龍鬧?！钡木置?。

實(shí)行海上執(zhí)法一元化，這是世界各國海洋綜合管理和執(zhí)法的成功經(jīng)驗(yàn)之一。一支多職能的海上執(zhí)法隊(duì)伍可充分利用現(xiàn)有的技術(shù)裝備承擔(dān)多種海上執(zhí)法任務(wù)，為多個(gè)海洋管理部門服務(wù)，既可節(jié)省人力、物力、財(cái)力，將有限的資源集中使用，又能提高效率，切實(shí)履行海上執(zhí)法的職責(zé)。據(jù)此，根據(jù)擱置部門爭議、務(wù)實(shí)簡便易行的原則，建議公安邊防海警與國家海洋總局海監(jiān)總隊(duì)合并組建中國海岸警衛(wèi)隊(duì)。在部隊(duì)序列上，稱“中國人民武裝警察海警部隊(duì)”；在行政序列上稱“公安部海上公安局”，對(duì)外稱“中華人民共和國海上公安局”，簡稱中國海警。海上警察是國家機(jī)關(guān)的組成部分，履行國家賦予的行政執(zhí)法、刑事司法等職能。同時(shí)也是我國武裝力量的組成部分，是一支重要的海防力量。

（四）加強(qiáng)執(zhí)法力量建設(shè)，改進(jìn)技術(shù)裝備

當(dāng)前我國海上執(zhí)法隊(duì)伍在規(guī)模和資金投入方面并不小，差距主要在于機(jī)構(gòu)、人員規(guī)模的龐大，造成了資金大量用于人頭費(fèi)、管理費(fèi)，難以用于技術(shù)裝備的改善上。海上執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一后，從前的多個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍的管理、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以及各種基礎(chǔ)設(shè)施只保留一套就夠了，可有效避免執(zhí)法機(jī)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)和管理，避免了資金的浪費(fèi)。執(zhí)法隊(duì)伍的多職能綜合執(zhí)法能力不僅提高了執(zhí)法效率，而且能使規(guī)模較小的執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)起之前的海上執(zhí)法任務(wù)。精簡了人員，節(jié)約下來的資金就可以用于技術(shù)裝備，進(jìn)一步提高執(zhí)法能力。在這種情況下，即使國家不增加投入，海上執(zhí)法力量一元化之后，也可以將現(xiàn)有海上執(zhí)法投入的一半以上用于技術(shù)裝備的改進(jìn)，有效地提高我國海上執(zhí)法能力。

（五）執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行軍事化管理，并且賦予刑事司法權(quán)

實(shí)行軍事建制、進(jìn)行軍事化管理強(qiáng)化了執(zhí)法力量的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，有助于海上執(zhí)法的順利進(jìn)行。適當(dāng)?shù)奈淦餮b備更增加了其震懾力，便于在執(zhí)法活動(dòng)中更好地維護(hù)國家海洋權(quán)益。另一方面，當(dāng)前我國海上執(zhí)法部門除公安邊防、海關(guān)緝私警察外，其他執(zhí)法力量均無偵查、拘留、逮捕、預(yù)審、治安處罰、使用警械等警察權(quán)。因此，其權(quán)威性大打折扣，執(zhí)法活動(dòng)經(jīng)常受到阻撓。比如在海上執(zhí)法行動(dòng)中往往出現(xiàn)違章、違法船舶、人員不服從管理，而執(zhí)法人員卻無計(jì)可施，甚至在執(zhí)法過程中還屢屢發(fā)生執(zhí)法員受到人身威脅或人身傷害的狀況。

[1]張保平.邊防法制通論[M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社, 2004.279.

[2]許渭生.邊境管理學(xué)[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2004. 71.

[3]公安部政治部.邊境管理學(xué)[M].北京:群眾出版社,2007.316.

[4]公安部政治部.邊境管理學(xué)[M].北京:群眾出版社,2007.338.

On theRoleand Function of Chinese People's Border police in Safeguarding Chinese Territorial Sovereignty

LIU Hong-bo，ZUO Wen-Xin，MAO Qiang，ZHOU Feng
（ Chinese People's Pubilic Security University,Beijing，100038）

Chinese people's border police is one type of people's police of our country,and also one kind of Chinese people's armed police.One of the main functions of border police is to guard the safety of territorial sovereignty and protect the social order in border areas and coastal areas.In recent years,the new situation in border areas,especially the unstable factors in South China Sea, is becoming more and more complicated.In order to cope with this situation,it is very urgent to improve and perfect border-related laws and regulations and strengthen the construction of maritime law enforcement forces.

Chinese people's border police;territorial sovereignty;countermeasures

D631.46

A

2095-1140（2012）05-0125-04

2012-09-20

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助，探析邊防警察在維護(hù)國家領(lǐng)土主權(quán)中的地位和作用（Y X 11084）。

劉紅波（1981-），男，湖南邵陽人，中國人民公安大學(xué)2011級(jí)比較警察研究方向碩士研究生；左文星1986-），男，湖南衡陽人，中國人民公安大學(xué)比較警察研究方向碩士研究生；毛強(qiáng)(1988-)，男，山東臨沂人，中國人民公安大學(xué)2011級(jí)比較警察研究方向碩士研究生;周峰(1988-),男,山東青島人中國人民公安大學(xué)2011級(jí)比較警察研究方向碩士研究生。

左小絢）