論治安管理處罰中自由裁量權(quán)的法律控制

劉 晨

（中國(guó)政法大學(xué)，北京100088）

論治安管理處罰中自由裁量權(quán)的法律控制

劉 晨

（中國(guó)政法大學(xué)，北京100088）

治安管理處罰中的自由裁量權(quán)是公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法權(quán)力的重要組成部分,恰當(dāng)?shù)厥褂米杂刹昧繖?quán)有利于提高辦案的效率。但是在治安管理處罰中，還存在著濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，主要是因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)工作重心的偏離，執(zhí)法目的的不適當(dāng)和部分執(zhí)法人員法律素質(zhì)低下?？梢詮慕⒖茖W(xué)合理的治安管理工作績(jī)效考核機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)警察使用自由裁量權(quán)的司法監(jiān)督，提高警察的法律素質(zhì)等方面加強(qiáng)對(duì)治安管理處罰中濫用自由裁量權(quán)的控制。

治安管理處罰；自由裁量權(quán)；法律控制

一、治安管理處罰中自由裁量權(quán)的含義

在我國(guó)的公安行政處罰中，從法律設(shè)置的處罰分類來(lái)看，治安管理處罰屬于行政處罰的范疇，它是行政處罰中一個(gè)非常重要的組成部分。治安管理處罰的自由裁量權(quán)是行政自由裁量權(quán)的一部分。對(duì)于行政裁量權(quán)的定義，學(xué)者們有不同的看法。王名揚(yáng)在《美國(guó)行政法》中將行政自由裁量權(quán)定義為：行政機(jī)關(guān)對(duì)于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取的行動(dòng)方針中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采取某種行動(dòng)，或不采取行動(dòng)。也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時(shí)間、地點(diǎn)或側(cè)重面，包括不采取行動(dòng)的決定在內(nèi)。羅豪才教授認(rèn)為，“自由裁量權(quán)是指在法律規(guī)定的條件下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)其合理的判斷,決定作為與不作為，以及如何作為的權(quán)力。”陳立香認(rèn)為，自由裁量權(quán)是法律、法規(guī)賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政管理、執(zhí)法中，依據(jù)立法目的和公正合理原則，自由判斷行為的條件，自由選擇行為的方式和自由作出決定的權(quán)力。結(jié)合上述觀點(diǎn)，在治安管理處罰當(dāng)中的自由裁量權(quán)是指公安機(jī)關(guān)在查處治安違法的行為中，在已規(guī)定的幅度或范圍內(nèi)，酌定選擇調(diào)查處理治安案件的行為方式和作出公安行政處罰或措施決定的權(quán)力。

恰當(dāng)?shù)厥褂米杂刹昧繖?quán)不僅可以實(shí)現(xiàn)個(gè)案的正義，也可以有效地提高公安機(jī)關(guān)依法行政的水平。但是不可否認(rèn)的是，在治安管理處罰當(dāng)中，仍然存在著濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，這極大地侵害了相對(duì)人的合法權(quán)益，也損害了社會(huì)的公平與正義。

二、治安管理處罰中濫用自由裁量權(quán)的原因分析

（一）工作重心的偏離

公安機(jī)關(guān)對(duì)于治安管理工作的評(píng)估往往更看重結(jié)果而非目的，也就是說(shuō)主要看重的是查處的治安案件的數(shù)量以及抓獲的違法嫌疑人的數(shù)量，卻很少關(guān)注執(zhí)法人員濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象。在這一評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的影響下，公安民警就很容易重結(jié)果而輕目的，尤其是針對(duì)違法犯罪問題突出的，公安機(jī)關(guān)更是處于各種“嚴(yán)打”和“專項(xiàng)斗爭(zhēng)”的層面上，保持著對(duì)違法犯罪分子高壓的姿態(tài)，而忽視了執(zhí)法過程的公平性與合理性，也忽視了對(duì)違法嫌疑人合法權(quán)益的保護(hù)。因此，在這種背景下，濫用治安處罰自由裁量權(quán)的現(xiàn)象就很難避免。

（二）執(zhí)法目的不適當(dāng)

目的的不適當(dāng)指的是具體的裁量決定所追求的目的并非是法律授權(quán)的目的，或是在追求法律授權(quán)的目的時(shí)，還追求法律所不允許的附屬目的或是隱藏目的。例如，公安機(jī)關(guān)嚴(yán)抓賭博這種行為并不僅僅是為了維護(hù)公共秩序和良好的社會(huì)風(fēng)尚，還有創(chuàng)收的目的。所以有時(shí)候不論是以營(yíng)利為目的的聚眾賭博還是親朋好友之間帶有“小彩”的玩牌搓麻，都被一律查處。再如，執(zhí)法人員在辦理一些治安案件時(shí)，因受到人情關(guān)系的影響，或是得到“好處”而從輕發(fā)落。因此，即使警察有權(quán)作出一定的行政行為，也并不意味著行使這種權(quán)力的目的是正當(dāng)?shù)?，合法的?/p>

（三）部分執(zhí)法人員法律素質(zhì)低下

作為執(zhí)法者，相對(duì)于立法者而言，他們可能會(huì)在立場(chǎng)、學(xué)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)等方面有很大的不同，因此對(duì)法律法規(guī)的理解也會(huì)有所不同。同時(shí)，少數(shù)民警并沒有隨著我國(guó)社會(huì)治安形勢(shì)和執(zhí)法環(huán)境的變化而加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)，如《治安管理處罰法》、《人民警察法》等的認(rèn)真學(xué)習(xí)，這使得其法律知識(shí)和法律意識(shí)難以適應(yīng)執(zhí)法工作的需要。甚至有個(gè)別的警察認(rèn)為治安處罰具有極大的自由裁量空間，因?yàn)樗麄冊(cè)谛姓幜P中占有優(yōu)勢(shì)地位而將自由裁量權(quán)作為滿足個(gè)人私欲的一種手段。

三、控制治安管理處罰中濫用自由裁量權(quán)的措施

（一）建立科學(xué)合理的治安管理工作考核機(jī)制

治安管理處罰最根本的價(jià)值取向是保護(hù)公共利益和公民的合法權(quán)益，是維護(hù)社會(huì)公共秩序和社會(huì)穩(wěn)定，是化解社會(huì)矛盾和增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)。因此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)改變單純的以數(shù)字來(lái)衡量績(jī)效的方法，不能認(rèn)為治安管理處罰的數(shù)額越大，查處的治安案件越多，治安管理的工作績(jī)效就越好。應(yīng)該制定科學(xué)合理的治安管理工作績(jī)效評(píng)估體系，將人民群眾的安全感和滿意度作為衡量治安管理工作績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)。此外，執(zhí)法民警還應(yīng)該在行使治安管理處罰的自由裁量權(quán)時(shí)，認(rèn)真考量處罰的目的與公共利益是否相關(guān)或是相背離；治安管理處罰的定性、幅度，種類等因素是否合理、合法；是否還有除了處罰以外的其他途徑等等。這樣有利于促使民警在治安管理處罰中，本著公正、公平的原則執(zhí)法，有利于減少其他不利因素的干擾，從而減少濫用自由裁量權(quán)的可能性。

（二）加強(qiáng)對(duì)警察使用自由裁量權(quán)的司法監(jiān)督

從內(nèi)部監(jiān)督來(lái)看，公安機(jī)關(guān)主要是通過法制部門對(duì)治安處罰的自由裁量權(quán)進(jìn)行控制。公安法制部門對(duì)公安機(jī)關(guān)的各項(xiàng)執(zhí)法具有檢察權(quán)、審批權(quán)和建議權(quán)等等。在執(zhí)法部門處理治安案件的過程中，可以接受咨詢或者是參與裁決。另外，紀(jì)檢和監(jiān)察部門的監(jiān)督也是控制執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的有效途徑。但是從分權(quán)與權(quán)力的制衡角度看，內(nèi)部監(jiān)督仍然具有一定的局限性?？紤]到警察具有治安管理的處罰權(quán)，可以將警察的自由裁量權(quán)納入到法院的司法審查路徑。從法院的司法控制角度去解決行政自由裁量權(quán)濫用的問題，可能會(huì)更加有效。

（三）提高警務(wù)人員的法律素質(zhì)

能否恰當(dāng)?shù)厥褂弥伟补芾硖幜P中的自由裁量權(quán)，這在很大程度上取決于公安民警的法律素質(zhì)。隨著社會(huì)治安形勢(shì)的日趨復(fù)雜多變，治安案件數(shù)量的增加和涉及的范圍擴(kuò)大，使得執(zhí)法人員處理這些案件的難度也越來(lái)越大，這就對(duì)執(zhí)法人員自身的法律素質(zhì)有著相當(dāng)高的要求。倘若執(zhí)法人員不能明確立法目的和理解立法精神，就很難正確使用自由裁量權(quán)。因此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行定期或不定期的法律知識(shí)的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，提高民警的政治素養(yǎng)，加強(qiáng)民警的職業(yè)道德感和社會(huì)責(zé)任感，使其充分認(rèn)識(shí)到濫用自由裁量權(quán)的危害性以及合理使用自由裁量權(quán)的必要性。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織民警進(jìn)行相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章制度的學(xué)習(xí)，注重在日常辦案中對(duì)民警進(jìn)行法律教育以及法律知識(shí)的補(bǔ)充，嚴(yán)格控制民警濫用自由裁量權(quán)的行為。

[1]王名揚(yáng).美國(guó)行政法[M].北京:中國(guó)法制出版社,1997.

[2]羅豪才.行政法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社,1996.

[3]陳立香.論依法行政和行政自由裁量權(quán)的關(guān)系[J].中國(guó)工商管理研究,2002（12）.

[4]鄧國(guó)良,楊澤萬(wàn).公安行政執(zhí)法的理論與實(shí)踐[M].北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,2003

[5]胡燕飛.論公安行政自由裁量權(quán)[J].公安研究,1998(3).

[6]劉靖華.談行政自由裁量權(quán)[J].安徽大學(xué)學(xué)報(bào),1999(6).

D631.4

A

1673―2391(2012)04―0055―02

2012—02—17

劉晨，中國(guó)政法大學(xué)。

【責(zé)任編校：鄭曉薇】