合作治理：危機(jī)事件中政府與社會(huì)組織新型關(guān)系的構(gòu)建——以汶川地震危機(jī)應(yīng)對(duì)實(shí)踐為例

王逸帥

（華東師范大學(xué)，上海 200241）

公共危機(jī)是嚴(yán)重威脅與危害社會(huì)公共利益，引發(fā)社會(huì)混亂和公眾恐慌，在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下需要政府等部門緊急應(yīng)對(duì)和處理的非常事態(tài)。隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和社會(huì)矛盾的加劇，我國(guó)逐漸進(jìn)入了危機(jī)的高發(fā)期。多由自然災(zāi)害、人為事故、公共事件誘發(fā)的危機(jī)，呈現(xiàn)出頻率高、規(guī)模大、國(guó)際化等特點(diǎn)，其危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了政府常態(tài)的管理能力。為回應(yīng)新的治理訴求，政府不得不聯(lián)合其他社會(huì)組織加以應(yīng)對(duì)。具有社會(huì)組織“井噴”元年標(biāo)志的汶川地震，以鮮活的實(shí)踐向人們證明：危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，政府與社會(huì)組織進(jìn)行合作治理是一種提升應(yīng)對(duì)能力的可行選擇，但如何完善這種初具雛形的新型合作關(guān)系也日益凸顯。基于此，本文在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上首先進(jìn)行了理論框架構(gòu)建，然后從汶川危機(jī)應(yīng)對(duì)實(shí)踐出發(fā)，對(duì)合作治理的機(jī)理及面臨困境進(jìn)行深挖，最后對(duì)完善二者合作治理關(guān)系進(jìn)行未來(lái)展望，并給出了可能的路徑選擇。

一、職責(zé)定位與行為變量：一個(gè)合作治理框架的構(gòu)建

在危機(jī)日益增強(qiáng)的時(shí)代，無(wú)論政府還是社會(huì)組織，都無(wú)法單獨(dú)挑起重任。鑒于二者有相互區(qū)別的政策目標(biāo)及策略偏好，Najam概括出四種互動(dòng)模型：通過(guò)相似策略和手段實(shí)現(xiàn)共同目的的合作模式（Cooperation），通過(guò)不同策略尋求不同目的的對(duì)抗模式（Confrontation），偏好不同策略或手段來(lái)尋求相同目的的互補(bǔ)模式（Complementarily）和偏好相似策略但追求不同目的的拉攏收買模式（Co-optation）。[1](p375-396)該模型中的“合作”模式，指在制度多元主義基礎(chǔ)上，政府和社會(huì)組織之間具有共同的目標(biāo)，共享的規(guī)范，公開的交流和行動(dòng)的協(xié)調(diào)；“對(duì)抗”既涉及政府對(duì)社會(huì)組織的強(qiáng)制性控制，也包括社會(huì)組織對(duì)政策的蔑視和反對(duì)。

與常態(tài)環(huán)境相比，危機(jī)事件大都涉及保護(hù)公共利益的目標(biāo)，面對(duì)基礎(chǔ)公益，政府和社會(huì)組織的使命是一致的，可能形成普遍的合作。在政策過(guò)程中，大量公共資源和資源的調(diào)配和使用都是非常規(guī)的、程序緊急的，需要多元行動(dòng)者的合作互補(bǔ)而非對(duì)抗。在這個(gè)意義上，社會(huì)組織的力量并不在于保持某種絕緣于政府的自主性，政府的力量也不在于擁有忽視社會(huì)組織的需求、強(qiáng)行向社會(huì)組織施加其意志的能力。相反，二者的危機(jī)治理能力取決于為公共利益合作努力的程度以及相互增權(quán)、合作的水平。

危機(jī)事件中二者為什么要合作？應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，政府與社會(huì)組織各有自己的角色、資源優(yōu)勢(shì)和短板，這是界定二者職責(zé)邊界的主要依據(jù)。具體而言，危機(jī)事件合作治理的重點(diǎn)領(lǐng)域在于：危機(jī)預(yù)防與預(yù)警；緊急救援與安置；危機(jī)后的恢復(fù)與重建。在這一過(guò)程中，政府與社會(huì)組織通過(guò)在不同階段的參與有效地發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)：如政府在危機(jī)緊急救援安置方面具有不可替代性，是政策法規(guī)資源供給的主力軍；社會(huì)組織具有公益性、民間性、非營(yíng)利性、志愿性、自治性、反應(yīng)快速、回應(yīng)特殊需求等優(yōu)點(diǎn)，在信息收集、資源整合及服務(wù)執(zhí)行方面優(yōu)勢(shì)明顯。

然而二者能否進(jìn)行合作以及績(jī)效如何取決于下述要素的動(dòng)態(tài)排列：信任的高低、資源依賴的程度、組織能力的強(qiáng)弱以及制度化激勵(lì)強(qiáng)度。在依賴、能力、信任以及制度化激勵(lì)度很低的情形下，合作治理很難發(fā)生；而在高依賴存在的情形下，較低的信任、能力以及較弱的制度化激勵(lì)有礙于合作治理的發(fā)生；只有當(dāng)二者之間形成較高的信任和依賴，又具有合作治理的能力以及高激勵(lì)的制度環(huán)境時(shí)，積極的合作治理才有可能發(fā)生和持續(xù)。

二、危機(jī)事件中政府與社會(huì)組織合作的類型及行為策略

綜觀近年來(lái)我國(guó)頻發(fā)的危機(jī)事件，社會(huì)組織已成為政府之外參與治理的一支重要力量。尤其是汶川地震后，社會(huì)組織的參與達(dá)到了“井噴”狀態(tài)，被稱為是“社會(huì)力量的第一次集體亮相”：據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，奔赴四川一線參與救災(zāi)的社會(huì)組織有300多家，志愿者達(dá)到300萬(wàn)人左右。[2]與之前政府與社會(huì)組織較為松散的關(guān)系相比，新的情境下，呈現(xiàn)出特征鮮明的合作實(shí)踐及策略行動(dòng)。

（一）危機(jī)預(yù)警階段的“參與式合作”。

現(xiàn)代危機(jī)的復(fù)雜性使得科層制政府逐漸認(rèn)識(shí)到無(wú)法僅僅通過(guò)自身的力量來(lái)成功應(yīng)對(duì)，需要借助外力彌補(bǔ)自身缺陷。相比之下，趨向于扁平的社會(huì)組織卻能靈活地配置資源、收集信息，可及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的苗頭，進(jìn)行危機(jī)信息的收集及預(yù)警宣傳工作。

在我國(guó)，相關(guān)制度性規(guī)定已為社會(huì)組織的參與打開了“方便之門”。黨的十七大報(bào)告明確指出：“完善突發(fā)事件應(yīng)急管理體制、健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，健全基層社會(huì)管理體制?！边@表明了政府對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度從“不信任、不放心”到“可以讓其參與進(jìn)來(lái)進(jìn)行合作”的轉(zhuǎn)變。隨后，社會(huì)組織作為危機(jī)應(yīng)對(duì)的參與者，也陸續(xù)被寫入相應(yīng)的法律法規(guī)中來(lái)。2007年11月開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》不但規(guī)定建立突發(fā)危機(jī)事件的預(yù)警制度，而且對(duì)政府、社會(huì)組織在突發(fā)事件中各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律義務(wù)都作了規(guī)定，鼓勵(lì)其參與到危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)中來(lái)。

（二）危機(jī)緊急救援階段的“行政吸納型合作”。

行政吸納型合作指在沒(méi)有充分制度支撐的條件下，政府通過(guò)認(rèn)可或者吸納社會(huì)組織的危機(jī)救援，使其充當(dāng)危機(jī)應(yīng)對(duì)的角色補(bǔ)充。從功能上說(shuō)，二者間關(guān)系可以描述為“拾遺補(bǔ)缺”，即雖然缺乏實(shí)質(zhì)性互動(dòng)，但存在一定的協(xié)調(diào)和溝通，社會(huì)組織在其中的角色不是對(duì)抗政府和政府爭(zhēng)權(quán)，而是整合社會(huì)資源支援政府，以自身的專長(zhǎng)彌補(bǔ)政府危機(jī)服務(wù)供給的不足和疏漏。這是在我國(guó)危機(jī)救援階段較凸顯的合作類型，主要緣于兩方面要素的支撐：

第一，社會(huì)組織具有的比較優(yōu)勢(shì)。

（1）危機(jī)發(fā)生后較快的反應(yīng)速度。危機(jī)發(fā)生后，政府做決策以及到達(dá)危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)都需要一段時(shí)間，而社會(huì)組織可以在很短時(shí)間內(nèi)發(fā)揮自救互救的功能，減少不必要的損失。2008年汶川地震發(fā)生后，很多NGO迅速做出反應(yīng)。中國(guó)紅十字學(xué)會(huì)立即從成都備災(zāi)中心緊急調(diào)撥了帳篷棉被等物資，同時(shí)要求各級(jí)紅十字會(huì)以最快速度投入到緊急救援中去。被調(diào)查組織中，14%的組織立即采取了行動(dòng)，73.2%的組織在地震后24小時(shí)采取了行動(dòng)。[3]

（2）社會(huì)組織的專業(yè)化服務(wù)有利于增強(qiáng)政府的依賴度。在社會(huì)責(zé)任驅(qū)使下，社會(huì)組織可在危機(jī)發(fā)生時(shí)向政府顧及不到的領(lǐng)域及群體提供差異化的服務(wù)，確保被忽略的無(wú)聲領(lǐng)域能陸續(xù)被關(guān)注。2008年汶川地震后樂(lè)施會(huì)進(jìn)入災(zāi)區(qū)，在派發(fā)救援物資前了解到女性對(duì)衛(wèi)生巾的需求非常急切，于是迅速采購(gòu)，并盡量安排女性工作人員派發(fā)，以避免受惠者感到尷尬；在青川救援的時(shí)候，考慮到穆斯林災(zāi)民對(duì)食品的特殊要求，購(gòu)買了大量清真食品，通過(guò)伊斯蘭教協(xié)會(huì)發(fā)放到兩三萬(wàn)穆斯林手里。[4](p51-52)同時(shí)，社會(huì)組織大都是某一專業(yè)中的機(jī)構(gòu)或團(tuán)體，專業(yè)技能的覆蓋性和互惠性組合有利于緩解公共危機(jī)服務(wù)供應(yīng)不足等困局。

（3）社會(huì)組織的資源籌措能力可緩解政府剛性財(cái)政資源約束。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1998年抗洪賑災(zāi)過(guò)程中，國(guó)家財(cái)政向?yàn)?zāi)區(qū)直接撥款48億元，而來(lái)自社會(huì)各界的救災(zāi)捐款達(dá)72億元。其中，民政部接收捐款10.49億元，而中華慈善總會(huì)和中國(guó)紅十字總會(huì)接收的捐款分別是3.28億元和1.3億元。到了2003年“非典”和2008年汶川地震，中華慈善總會(huì)和中國(guó)紅十字會(huì)等慈善團(tuán)體作為和民政部同級(jí)的募捐機(jī)構(gòu)，所接受捐款遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了后者（“非典”期間，中華慈善總會(huì)和中國(guó)紅十字總會(huì)接收的捐款分別是14.03億和8.33億，民政部為7.43億；汶川地震時(shí)，前兩者接收捐款分別為36.05億和6.81億，民政部為18.15億）。與全國(guó)接收捐款總額相比，已逐步成為社會(huì)捐贈(zèng)的主要渠道，展現(xiàn)出強(qiáng)大的動(dòng)員能力和較高的績(jī)效。①“非典”接收捐款數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截止到2003年5月12日;汶川地震數(shù)據(jù)截止到2008年5月30日中午。

第二，社會(huì)組織采取了多元化爭(zhēng)取合作與支持的策略。（1）以真誠(chéng)聲明和誠(chéng)摯溝通增強(qiáng)信任。無(wú)論是2003年的“非典”疫情還是2008年的汶川地震，我們都可以從社會(huì)組織發(fā)布的聯(lián)合聲明中看到社會(huì)組織對(duì)“協(xié)助政府、只幫忙不添亂、發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢(shì)”等理念的強(qiáng)調(diào)，這與政府對(duì)社會(huì)組織的行為期望是相契合的。（2）以聯(lián)合增強(qiáng)能力。通過(guò)聯(lián)合來(lái)增強(qiáng)自身的危機(jī)應(yīng)對(duì)和協(xié)調(diào)能力，打消政府對(duì)眾多的社會(huì)組織可能帶來(lái)的無(wú)序化、添忙加亂的疑慮，如汶川地震中“5·12”民間救助服務(wù)中心和四川地區(qū)救災(zāi)聯(lián)合辦公室的成立與有效運(yùn)作。2010年玉樹地震救災(zāi)中，社會(huì)組織之間又采取了有效的合作行動(dòng)：“NGO 備災(zāi)中心”與“四川‘5·12’民間救助服務(wù)中心”聯(lián)合成立了“4·14”玉樹地震四川救援辦公室，青海6家社會(huì)組織由江源發(fā)展促進(jìn)會(huì)牽頭成立了玉樹地震民間行動(dòng)小組等。（3）借力拓展組織的合法性。危機(jī)中的臨時(shí)社會(huì)組織多因難覓合適掛靠單位而不具有“合法身份”，為順利進(jìn)入危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)，借助與政府已有良好合作積累或高信任度的組織之力是常用的策略之一。如上海的“新駝峰行動(dòng)”為了順利開展地震賑災(zāi)運(yùn)輸活動(dòng)，與紅十字會(huì)旗下的壹基金會(huì)、上海市慈善基金會(huì)浦東分會(huì)合作，借助官方資源展開賑災(zāi)運(yùn)輸行動(dòng)。

（三）危機(jī)恢復(fù)重建階段的“協(xié)同增效型合作”。

“協(xié)同增效型合作”，是政府和社會(huì)組織共同努力，付出各自的資源，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)原來(lái)無(wú)論是社會(huì)組織還是政府都無(wú)法單獨(dú)完成的服務(wù)目標(biāo)。[5]

這種合作模式在危機(jī)恢復(fù)及災(zāi)后重建階段已顯雛形，但仍處于缺乏明確使命、對(duì)等權(quán)力及責(zé)任等弱制度化協(xié)同狀態(tài)。在這一階段，政府的主導(dǎo)目標(biāo)是制定法令、籌集資金、現(xiàn)場(chǎng)重建以及心理救治。面對(duì)資源能力的不足，政府和社會(huì)組織之間需要互相依賴和溝通協(xié)調(diào)，但后者仍然要策略地遷就政府才能實(shí)現(xiàn)合作。以在社會(huì)組織中較有影響的南都公益基金會(huì)為例，政府支持、災(zāi)民需求和社會(huì)支持被認(rèn)為是災(zāi)后重建項(xiàng)目應(yīng)注重的重要因素。為了獲得政府支持，與政府合作向?yàn)?zāi)民提供重建服務(wù)，必須優(yōu)先選擇政府迫切需要的項(xiàng)目。在5·12災(zāi)后重建過(guò)程中批準(zhǔn)了63個(gè)項(xiàng)目，資助總額達(dá)到599萬(wàn)元，與政府急切需要的重建家園目標(biāo)相契合的項(xiàng)目投資力度最大，占總資助金額的43%。①有關(guān)南都會(huì)基金的資料來(lái)自該基金會(huì)副理事長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)徐永光的報(bào)告：“政府主導(dǎo) 社會(huì)參與 攜手合作 共建和諧——社會(huì)組織在5·12抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建中的作用”，2008-12-19。

三、政府與社會(huì)組織合作治理面臨的主要困境

盡管危機(jī)過(guò)程中政府與社會(huì)組織在合作類型及策略方面呈現(xiàn)多種形式，但由于是一種較新的現(xiàn)象，彼此間的合作仍然面臨一些亟待突破的困境。

（一）合作的低制度化和非持續(xù)性。

政府與社會(huì)組織的合作大多集中在危機(jī)應(yīng)急和救援安置階段，而到了危機(jī)后恢復(fù)和重建階段，社會(huì)組織的公益熱情很容易退去，其公益行動(dòng)也逐漸回歸到日常運(yùn)作狀態(tài)中來(lái)，之前的合作很容易不復(fù)存在。在汶川地震緊急救災(zāi)階段，眾多社會(huì)組織涌入災(zāi)區(qū)，和政府合作，發(fā)揮了很大的作用，但過(guò)渡安置階段卻大量撤出，如潮水般的退去，最后剩下的社會(huì)組織屈指可數(shù)，不到50家。如“上海新駝峰行動(dòng)”于2008年5月14日成立，6月2日即清倉(cāng)解散；“四川地區(qū)NGO救災(zāi)聯(lián)合辦公室”在大約一個(gè)月內(nèi)完成使命后即宣布解散；某兒童康復(fù)訓(xùn)練中心在6月底，第一階段的救災(zāi)工作基本結(jié)束后，撤離災(zāi)區(qū)。[6]

（二）協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)和專業(yè)能力方面欠缺。

危機(jī)發(fā)生時(shí)面臨眾多熱情參與的社會(huì)組織及志愿者時(shí)，政府經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)反應(yīng)遲鈍、協(xié)調(diào)動(dòng)員經(jīng)驗(yàn)欠缺等不足。據(jù)媒體報(bào)道，在2008年春運(yùn)抗冰救災(zāi)工作中，廣州嶺南獅子會(huì)主動(dòng)聯(lián)系民政部門，希望捐贈(zèng)物資；廣州市基督教三自愛國(guó)運(yùn)動(dòng)委員會(huì)選擇了向主管單位廣州市宗教局請(qǐng)示，希望有豐富志愿者經(jīng)驗(yàn)的基督徒義工也能為此出力；但沒(méi)有人準(zhǔn)確地知道在那樣的緊急狀態(tài)下，應(yīng)由哪一個(gè)部門統(tǒng)籌義工工作。類似的問(wèn)題在汶川地震中表現(xiàn)更加明顯：地震發(fā)生后，社會(huì)組織及志愿者“井噴式”地涌向?yàn)?zāi)區(qū)，由于政府沒(méi)有建立起有效的協(xié)調(diào)和吸納機(jī)制，有些社會(huì)組織滯留在四川成都等待政府下命令，有些社會(huì)組織之間相互競(jìng)爭(zhēng)、甚至“搶活干”。四川各級(jí)政府和抗震指揮部門對(duì)災(zāi)區(qū)大量的社會(huì)組織和志愿者既心存感激，但因缺乏對(duì)之進(jìn)行有效吸納和合理分工的能力，也“感到頭疼”。[7]

社會(huì)組織方面，“志愿失靈”問(wèn)題為其參與危機(jī)治理及與政府合作設(shè)置了門檻。主要表現(xiàn)為危機(jī)環(huán)境下社會(huì)組織的非專業(yè)性，功能重疊或信息不暢造成的資源浪費(fèi)，以及內(nèi)部決策過(guò)程的非透明化和非民主性帶來(lái)的組織成員積極性的缺乏。

（三）支撐合作的信任程度不均。

社會(huì)組織雖因?qū)δ骋环矫嫔鐣?huì)問(wèn)題和目標(biāo)群體的關(guān)注，使得危機(jī)狀態(tài)下的服務(wù)提供具有較強(qiáng)的針對(duì)性，但時(shí)常會(huì)對(duì)全局性的問(wèn)題缺乏敏感性，在不同利益之間難以協(xié)調(diào)，出現(xiàn)社會(huì)組織“各自為政”、提供重復(fù)服務(wù)等問(wèn)題。這在一定程度上侵蝕了政府對(duì)社會(huì)組織的信任。

另外，政府對(duì)傳統(tǒng)管理方式的依賴也會(huì)阻礙對(duì)社會(huì)組織的信任。如汶川地震后川北小鎮(zhèn)遵道鎮(zhèn)曾因志愿者和社會(huì)組織聚集密集而出名，在政府與社會(huì)組織、志愿者合作下創(chuàng)建了“遵道模式”。進(jìn)入重建階段后，穩(wěn)定成為政府重建工作的重要思想，吸收社會(huì)力量可能存在風(fēng)險(xiǎn)的傳統(tǒng)理念再現(xiàn)，政府開始嚴(yán)格社團(tuán)身份備案，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的控制而非之前強(qiáng)調(diào)的開放合作協(xié)調(diào)，結(jié)果導(dǎo)致了一些社會(huì)組織和志愿者的悄然撤退和離開。[4]

（四）現(xiàn)有制度安排滯后。

主要體現(xiàn)在：（1）政策法律滯后于形勢(shì)的需求。多次危機(jī)事件表明，大多數(shù)草根組織仍然得不到政府的政策支持；就參與組織的志愿者而言，中國(guó)至今尚無(wú)國(guó)家層面的志愿服務(wù)立法，志愿者民事責(zé)任的限制問(wèn)題，人身安全問(wèn)題，相應(yīng)的政策法規(guī)空缺亟待填補(bǔ)。

（2）現(xiàn)有捐贈(zèng)制度產(chǎn)生的“逆向”激勵(lì)。就我國(guó)危機(jī)事件實(shí)踐而言，草根社會(huì)組織很少能夠獲得本土資源的支持，不得不靠熱心人士的籌集或自掏腰包，一旦資金短缺無(wú)法撐到最后，就會(huì)如潮水般“主動(dòng)退卻”；一些能拿得到社會(huì)捐贈(zèng)的組織也常因不能按照法律規(guī)定扣除10%的募捐管理費(fèi)，無(wú)資金進(jìn)行管理和人力資源的投入，由此帶來(lái)的能力弱使得他們不得不在危機(jī)情形下一手從公眾手里募集到錢，另一手又委托政府做項(xiàng)目，這增加了把流向他們的有限的社會(huì)捐款二次轉(zhuǎn)移給政府的幾率。在此情形下，80%以上的社會(huì)捐贈(zèng)資金都流向了政府，相關(guān)官員卻憂慮巨大數(shù)額的社會(huì)捐款該怎樣花。這種被政府壟斷的捐贈(zèng)制度無(wú)疑會(huì)限制社會(huì)組織參與危機(jī)治理的積極性。[8](p23)

四、強(qiáng)化危機(jī)事件中政府與社會(huì)組織合作治理的未來(lái)選擇

雖然危機(jī)事件應(yīng)對(duì)已朝向治理主體多元化的趨勢(shì)發(fā)展，但在目前強(qiáng)政府、弱社會(huì)的權(quán)力格局中，二者的合作具有明顯的不對(duì)等性。政府作為制度壟斷者，有權(quán)力決定什么樣的制度存在，進(jìn)而直接影響到社會(huì)組織生存的制度環(huán)境和行動(dòng)策略，甚至合作的程度。但社會(huì)組織的興起為整合社會(huì)資源，彌補(bǔ)政府的不足，“倒逼”良好合作的開啟提供了可能。就未來(lái)的發(fā)展而言，應(yīng)以此為契機(jī)，以合作伙伴關(guān)系為軸心，進(jìn)一步強(qiáng)化已顯雛形的合作治理關(guān)系。

（一）樹立與現(xiàn)代危機(jī)治理相適應(yīng)的“合作伙伴”理念。

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，正如著名的管理大師杜拉克所言：“當(dāng)代社會(huì)不是一場(chǎng)技術(shù)，也不是軟件，而是一場(chǎng)觀念上的革命?！盵9]就多元化的危機(jī)應(yīng)對(duì)實(shí)踐而言，社會(huì)組織已學(xué)會(huì)與包括政府在內(nèi)的多元行動(dòng)主體建立良好的合作伙伴關(guān)系，來(lái)彌補(bǔ)自身的不足，并通過(guò)合力增強(qiáng)危機(jī)應(yīng)對(duì)的能力。

對(duì)政府來(lái)說(shuō)，未來(lái)的合作治理需要轉(zhuǎn)變烙有傳統(tǒng)管理色彩的合作理念，與社會(huì)組織建立“合作伙伴”而非“主輔關(guān)系”，這樣可以促使二者之間的信任合作的增量發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，二者可以就合作目的和目標(biāo)達(dá)成基本共識(shí)，使合作契約化、制度化。

（二）擴(kuò)大危機(jī)預(yù)警體制的合作創(chuàng)新。

與傳統(tǒng)的重危機(jī)救援、輕預(yù)警的應(yīng)對(duì)方式相比，我們認(rèn)為預(yù)防與治療同樣重要。我國(guó)相關(guān)法律雖然提到危機(jī)應(yīng)對(duì)中加大對(duì)社會(huì)組織的動(dòng)員參與，但僅限于對(duì)官方背景的社會(huì)組織非制度化的吸納。對(duì)于大多數(shù)草根社會(huì)組織，仍缺乏相應(yīng)的參與渠道。

因此有必要深化政府主導(dǎo)，社會(huì)組織、專家等多元主體參與的危機(jī)預(yù)警和危機(jī)治理決策機(jī)制：一方面可以以法律形式規(guī)定社會(huì)組織在預(yù)警階段的參與以及相應(yīng)預(yù)警責(zé)任的承擔(dān)；另一方面在我國(guó)現(xiàn)有危機(jī)預(yù)警經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，把紅十字會(huì)等具有官方背景的社會(huì)組織以及危機(jī)中表現(xiàn)卓越的社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)納入到危機(jī)預(yù)警體制中來(lái)。由于社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)由不同類別和技術(shù)特長(zhǎng)的社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)組成，比如心理輔助類、家園重建類、環(huán)境保護(hù)類、衛(wèi)生類、教育類等，這樣可以降低草根社會(huì)組織的進(jìn)入門檻，以制度化的形式進(jìn)行有序高效參與；對(duì)政府而言，可以對(duì)他們可能提供的公共服務(wù)進(jìn)行歸類，便于必要時(shí)有效地引導(dǎo)和調(diào)配。

（三）設(shè)置多元激勵(lì)制度。

政府作為制度的供給者，對(duì)社會(huì)組織不僅要引導(dǎo)、監(jiān)督，還有責(zé)任提供信息及健全有利于社會(huì)組織參與合作的多元激勵(lì)制度。

1.合法性激勵(lì)。

因身份問(wèn)題、自愿失靈、文化環(huán)境等問(wèn)題帶來(lái)的危機(jī)情形下的低度信任，是很多社會(huì)組織面臨的普遍困境。與此同時(shí)，公眾對(duì)危機(jī)狀態(tài)下政府提供服務(wù)具有更高的信任和依賴。為了扭轉(zhuǎn)這一不利局面，政府可以通過(guò)合法性激勵(lì)，在危機(jī)情形下將其合法性延展至相關(guān)的社會(huì)組織：（1）為社會(huì)組織 “松綁”，在舊有的雙重登記管理體制基礎(chǔ)上進(jìn)行制度創(chuàng)新，降低社會(huì)組織的進(jìn)入成本；（2）在相關(guān)評(píng)估和契約基礎(chǔ)上，默許社會(huì)組織開展相關(guān)服務(wù)提供的合法性；（3）政府與社會(huì)組織合作建立危機(jī)輔助機(jī)構(gòu)，進(jìn)行資源依賴和有效協(xié)調(diào)的同時(shí)，繼而產(chǎn)生組織的社會(huì)合法性；（4）培育公民的社會(huì)組織意識(shí)和自愿精神，加大以公共精神為導(dǎo)向的公民教育。

2.資源性激勵(lì)。

資源約束通常是危機(jī)中許多社會(huì)組織無(wú)法與政府進(jìn)行持續(xù)化合作的一大障礙，也是危機(jī)后期退出的原因所在。對(duì)參與汶川地震的149個(gè)社會(huì)組織的調(diào)查顯示：社會(huì)組織有多個(gè)資金來(lái)源，其中內(nèi)部自籌占組織資金來(lái)源的百分比最高，為37.6%，其他資金來(lái)源依次為境內(nèi)基金會(huì)贊助（30.2%）、私人捐贈(zèng)（27.5%）、境外基金會(huì)贊助（26.2%）、上屬（級(jí)）機(jī)構(gòu)撥款（21.5%）、政府撥款（18.1%）等；同時(shí)大部分組織表示面臨著較大或非常大的財(cái)政壓力：完全沒(méi)有財(cái)政壓力的社會(huì)組織只占2.0%，有較大壓力的占22.8%，有非常大財(cái)政壓力的社會(huì)組織占30.2%。[10]

為緩解這一困境，可以嘗試擴(kuò)大政府購(gòu)買社會(huì)組織危機(jī)服務(wù)，同時(shí)從規(guī)范社會(huì)組織的立場(chǎng)出發(fā)，給予政策支持、法律保護(hù)、財(cái)稅優(yōu)惠，鼓勵(lì)危機(jī)事件中社會(huì)組織的自救和互救。在具體的制度安排上，發(fā)揮具有聯(lián)合功能的公募基金會(huì)對(duì)弱小草根社會(huì)組織的培育，改變官方主導(dǎo)的捐贈(zèng)模式和權(quán)力格局，降低對(duì)募捐身份的嚴(yán)格限制，在財(cái)務(wù)規(guī)范化、透明化方面加強(qiáng)監(jiān)管。

3.精神型激勵(lì)。

與公共組織和企業(yè)相比，社會(huì)組織因其非盈利性和自愿性等特點(diǎn)，在危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中對(duì)精神方面的激勵(lì)會(huì)有更多的需求。在汶川地震危機(jī)應(yīng)對(duì)中，與政府、大企業(yè)一道參與賑災(zāi)救援活動(dòng)的社會(huì)組織，雖然在物質(zhì)資源的投入方面獨(dú)立性較強(qiáng)，但時(shí)常會(huì)因與其他公共組織受到的禮遇橫向比較時(shí)，產(chǎn)生心理挫折，進(jìn)而影響公共危機(jī)服務(wù)提供的熱情與動(dòng)力。

針對(duì)此情況，無(wú)論政府還是社會(huì)組織的聯(lián)合機(jī)構(gòu)都應(yīng)考慮將在危機(jī)事件中作出貢獻(xiàn)的社會(huì)組織及志愿者的表彰制度化；同時(shí)不能把社會(huì)組織的公益性等同于不需要任何補(bǔ)償和報(bào)酬。畢竟社會(huì)組織的運(yùn)作是需要基本的管理和成本的，提供公共服務(wù)的組織成員也面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，可以通過(guò)制度構(gòu)建限定志愿者和社會(huì)組織的危機(jī)救援能力標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)其危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的提升；并為他們提供人身保險(xiǎn)和救援指揮中心的信息服務(wù)支持，盡可能地確保他們的安全。

（四）構(gòu)建動(dòng)態(tài)差異化的合作模式。

雖然危機(jī)預(yù)警和救援階段，行政吸納模式是我國(guó)“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”格局下動(dòng)員社會(huì)資源、提高危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的客觀選擇。但到了危機(jī)恢復(fù)重建階段，社會(huì)組織會(huì)隨著自身能力的增強(qiáng)，逐步回歸到較為理性的狀態(tài)。

為使合作朝向良性化發(fā)展，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變職能，學(xué)會(huì)對(duì)不同能力、資源優(yōu)勢(shì)的社會(huì)組織進(jìn)行差異化的引導(dǎo)，并逐步向社會(huì)組織授權(quán)，從“行政吸納型”逐步向“協(xié)同增效型”合作模式轉(zhuǎn)變：如社會(huì)組織可以向政府申請(qǐng)撥款，接受政府的財(cái)政審查和公眾的監(jiān)督，但在提供危機(jī)服務(wù)方面不受政府的直接干涉。在危機(jī)恢復(fù)與重建階段，可以直接參與災(zāi)后重建項(xiàng)目的計(jì)劃、管理、監(jiān)督以及評(píng)估工作，與地方政府重建計(jì)劃相契合的同時(shí)，保持自身的獨(dú)立性和彰顯服務(wù)提供的組織公益性。當(dāng)然，動(dòng)態(tài)差異化合作模式的構(gòu)建也需要與社會(huì)組織能力建設(shè)相匹配。規(guī)范內(nèi)部治理的能力、開展系統(tǒng)化的危機(jī)技能培訓(xùn)、組建合作聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)、構(gòu)建長(zhǎng)效的溝通及協(xié)調(diào)機(jī)制等是未來(lái)努力的方向。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)公共訴求和公共利益為導(dǎo)向的危機(jī)治理雙贏合作目標(biāo)。

[1]Najam Adil.The Four-C’s of Third Sector-Government Relations：Cooperation,Confrontation,Complementarity,and Co-optation[J].Nonprofit Management&Leadership,2000,Vol.10,No.4:375-396

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